Нормативные правовые акты Президента Республики Таджикистан

Президент Республики Таджикистан в соответствии с действующей Конституцией является одним из основных субъектов исполнительной власти, обладающих при этом широкими нормотворческими полномочиями.

стоящий во главе^[254][255]. Возникновение и развитие президентской формы правления в литературе связывают с Соединенными Штатами Америки. Так, например, Б.Х. Раззаков отмечает, что президентская форма правления по структуре и функциональности в целом демонстрирует американскую модель

269 республики .

В Республике Таджикистан становление и развитие президентской республики имеет достаточно слаженную историю^[256]. Но в целом в ней прослеживается некоторое сходство с европейскими моделями президентской республики, в особенности с французской моделью. Предметом схожести служит, например, существование Правительства как самостоятельного органа в системе исполнительной власти, как в Таджикистане, так и во Франции, наличие должности премьер-министра в системе Правительства республики и т.д.^[257] Наиболее открытый взгляд на форму правления Республики Таджикистан имеет А.И. Имомов, который относит Таджикистан к суперпрезидентским республикам^[258].

На наш взгляд, специфика такого превосходства исходит из широты его полномочий, но с другой стороны, в законодательном плане компетенция Президента республики в системе исполнительной власти разграничивается между Президентом, Правительством и премьер- министром.

Конституция Республики Таджикистан определяет статус премьер- министра как члена правительства, не указывая при этом на его полномочия. С другой стороны, это приводит к казусам в методологическом аспекте, прежде всего, по разграничению полномочий между тремя вполне самостоятельными субъектами исполнительной власти, в особенности в области нормотворчества. В связи с этим рассмотрим полномочия Президента республики в нормотворческой деятельности. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции (ст. 69, 70 Конституции РТ). Президент РТ издает два вида правовых актов: указы и распоряжения (ст. 70). При этом указы Президента с учетом их нормативности подразделяются на нормативные и индивидуальные (ненормативные).

Полномочие Президента по изданию указов и распоряжений предусмотрено также ст. 20 Закона Республики Таджикистан «О нормативно-правовых актах». Традиционно принято в правоприменительной практике, что процесс нормотворчества президента в государстве выражается в двух формах - глава государства осуществляет непосредственное участие в законотворческом процессе и выступает участником законотворчества в качестве субъекта законодательной

273

инициативы .

Таким образом, Президент является участником во всех видах правотворческой деятельности, включая определение основных направлений правотворческой деятельности на местах, а также индивидуальную нормотворческую деятельность. Поэтому мы полагаем, что правотворческая деятельность Президента Таджикистана является

²⁷³ См.: Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации как источник права. Проблемы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук.

конструктивным понятием, включающим в себя исполнительно - распорядительную деятельность в области правотворчества.

Одной из главных особенностей правотворческой деятельности Президента Республики Таджикистан является его статусное участие, т.е. как главы государства, когда ему предоставлено право выступать от имени народа, и как главы исполнительной власти, когда ему предоставлено право выступать от имени одной из ветвей государственной власти, а именно исполнительной власти. Наиболее широким полномочием Президента является участие Президента как главы государства, так как он участвует почти во всех стадиях законотворческого процесса, начиная от инициирования законопроекта и вплоть до его подписания и опубликования. Полномочия Президента как главы государства также не ограничиваются представлением законодательного проекта в Парламент как субъекта законодательной инициативы.

В рамках законотворческих полномочий Президент выступает в качестве как главы государства, так и главы исполнительной власти (Правительства). Статья 58 Конституции Республики Таджикистан закрепляет право законодательной инициативы главы государства, которое в этом качестве делает статус Президента независимым от Правительства, где он может представлять законопроекты вне зависимости от Правительства республики. В случае осуществления законодательной инициативы Президентом как главой Правительства рассмотрение законопроекта на заседании Правительства обязательно.

Полномочия Президента Республики Таджикистан в области правотворчества согласно Конституции Республики Таджикистан не ограничены его правом законодательной инициативы. Президент имеет право непосредственного правотворчества, что отражается в принятии самим Президентом нормативных правовых актов, имеющих общеобязательный характер на всей территории Республики Таджикистан.

Таким образом, нормативные акты Президента стоят во главе угла в системе нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Таджикистан.

Следует рассмотреть подробнее непосредственное нормотворчество Президента Республики Таджикистан. Как уже было отмечено выше, ст. 70 Конституции республики гласит, что Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения. Согласно ст. 20 Закона РТ «О нормативных правовых актах» нормативный правовой акт Президента принимается в виде указа. Однако этот же закон предусматривает принятие указов, не имеющих нормативного характера. Критерием нормативности указов Президента Таджикистана выступают действия этих актов по кругу лиц, в пространстве и во времени. Главным показателем нормативности выступает их общеобязательность, а самое главное - они направлены на урегулирование общественных отношений, т.е. включают в себя нормы права. Указы Президента, имеющие индивидуальный характер, не являются нормативными актами (например, указ Президента РТ о назначении на государственные должности), но, несмотря на их подзаконный характер, они стоят первыми в системе нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти. Этимологически «указ» (заимствование из польского языка) означает

274 «письменное приказание, повеление государя» .

Одно из первых и основательных исследований указов было проведено Н.М. Коркуновым. Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, Н.М. Коркунов отмечает, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо

²⁷⁴ Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М.: Гос. изд-во иностр. словарей, 1955. - Т. 4. - С. 480-481.

предоставление ей этого права конституцией или законом»^[259]. При этом он подчёркивает: «На чём бы ни было основано право издания указов, на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь под условием непротиворечия его законам. Это условие иногда прямо выражается в постановлениях конституций об указной власти; но, во всяком случае, оно подразумевается само собой, по крайней мере, как общее правило»^[260][261].

277

не могут .

Применительно к указам, издаваемым монархическим главой государства, в руках которого сосредоточены законодательная и исполнительная власть, Н.М. Коркунов отмечает, что их основное отличие от законов состоит в порядке издания. «Отличительным признаком закона служит у нас предварительное обсуждение предполагаемой меры в государственном совете»^[262]. Кроме того, «высочайшие указы, как выражение Высочайшей воли не в порядке законодательном, а в порядке управления, не могут считаться отменяющими законы, хотя бы и раньше их изданные»^[263].

Таким образом, основным правовым актом начинает становиться не указ, а закон. «В начале XX века указы продолжали издаваться, но уже в

сравнительно ограничительном виде, то есть их действие было направлено на проведение сугубо конкретных правовых акций или преобразований. Разработка же фундаментальных правовых актов осуществлялась в виде подготовки законов... Закон и указ как бы меняются местами»^[264].

Следует согласиться с данными суждениями, так как закон в силу своего превосходства на сегодняшний день имеет приоритет над указом. Более того, так называемые фразы «во исполнение закона», «в соответствии с законом» превратились в формулы, согласно которым исполняются требования закона и определяется его нормативность.

Признание за указами Президента Республики Таджикистан возможности иметь нормативный характер приводит к необходимости охарактеризовать понятие «нормативность». Как уже было отмечено в предыдущих параграфах, нормативность - одно из свойств права, которое «выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений»^[265].

1) рассчитаны на определённый вид общественных отношений (регистрация в качестве предпринимателя, порядок уплаты налогов, получения пособий и т.д.), то есть в них закрепляются типичные для большинства лиц правила поведения;

2) действуют неопределённое число раз, и реализация содержащихся в них правил в конкретных правоотношениях не прекращает их действие;

3) распространяют своё действие на любых лиц, которые вступают или могут вступить в правоотношения на её основе, обладающих, как правило, общими признаками (студенты, государственные служащие, пенсионеры и т.д.).

А.В. Мазуров предлагает использование понятия «нормативный» указ Президента» По мнению автора, оно фактически действовало в правовой среде, но закрепилось в российском праве не сразу. Так, российская Конституция, действовавшая до 25 декабря 1993 года, не закрепляла положение о возможности издания Президентом нормативных указов^[266][267]. Но такая возможность была юридически закреплена ещё до вступления в силу 25 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Она было закреплена еще Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы», где предусматривалось, что Президент может издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической,

283

инвестиционной, таможенной деятельности и т.д.

В Республике Таджикистан правовая природа указов Президента была закреплена как в предыдущих, так и действующем Законе «О нормативных правовых актах» от 2009 года. В буквальном смысле текст статьи 20 Закона Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» остался неизмененным и по сей день. Указ Президента Республики Таджикистан является единственной формой нормативных правовых актов Президента Республики Таджикистан.

Следует отметить, что издаваемые президентом акты не всегда именуются указами. В ряде стран президенты издают не указы, а декреты. Эти декреты, если их сравнивать с актами Президента Республики

Таджикистан, по своей сути являются указами, но в силу каких-либо причин (например, национальных традиций) именуются декретами. Наименование, которое присваивают своим нормативно-правовым актам каждый из органов государства, играет, безусловно, важную роль для определения характера принимаемого решения. Однако его выбор носит скорее характер субъективного усмотрения законодателя, чем объективно обусловленной необходимости^[268].

В то же время в пункте втором статьи 20 Закона Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» Республики Таджикистан используется термин «нормативный правовой акт Президента Республики Таджикистан», что, на наш взгляд, требует дополнительного разъяснения. Суть термина «нормативный правовой акт Президента Республики Таджикистан» означает, что Президент может издавать как нормативный, так и правовой акт, однако пункт третий данной статьи указывает на такую разновидность, как индивидуальные указы Президента и распоряжения, не являющиеся нормативными актами, иными словами, на правовые акты. Однако традиционно во всех изданных указах Президента Республики Таджикистан используется термин «указ», тогда как в других странах, например, в Российской Федерации, в указах № 1178 и № 170 Президента Российской Федерации, понятие «нормативный указ» не употребляется, а употребляется понятие «нормативный акт»^[269]. Понятие «нормативный акт Президента Российской Федерации» употребляется также в большинстве федеральных законов, где содержится положение о приведении Президентом своих актов в соответствие с ними.

В этом плане мы солидарны с А.В. Мазуровым, который предлагает использование термина «нормативный указ» . По нашему мнению, с точки зрения нормативности понятия «указ» и «акт» имеют одинаковое содержание. Однако употребление понятия «нормативный указ» является более грамотным и конкретным, так как обозначает, что некоторые указы Президента в настоящее время могут не иметь нормативного характера, в то время как употребление понятия «нормативный акт» даёт основание ошибочно предположить, что кроме указов нормативными могут быть другие акты Президента. Понятие «нормативный акт» целесообразнее употреблять для обозначения не только указов Президента, но и одновременно других нормативных правовых актов (например, «нормативные правовые акты Президента и Правительства Республики Таджикистан»). Кроме того, Президент Республики Таджикистан, как глава государства, издает нормативные указы, выходящие далеко за рамки исполнительной власти. К примеру, им уже приняты соответствующие указы в сфере правового воспитания, повышения статуса женщин в обществе, о провозглашении 2009 года - Годом Великого Имама Абу Ханифы и др. Очевидно, что роль таких президентских указов в жизни общества и людей огромна. Тем не менее указы Президента должны соответствовать Конституции и законам. Это предусмотрено как в самой Конституции (ст. 69), так и в Конституционном Законе Республики Таджикистан «О Конституционном суде Республики Таджикистан» (ст. 14 п. «а»).

Проведенное нами исследование указов и распоряжений Президента Республики Таджикистан показало, что большая часть этих указов не имеет нормативного характера. Кстати, в ходе исследования была

²⁸⁶ Мазуров А.В. Указ. соч. - С. 26.

выявлена еще одна форма личного правотворчества Президента под названием «указание Президента», которая не предусматривается Законом, но установлена в качестве отдельного раздела на сайте и во многом активно практикуется в деятельности Президента Республики Таджикистан. Указания Президента издаются в форме распоряжения.

Следует заметить, что распоряжения в основном издаются по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы исполнительного аппарата Президента

принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента не являются нормативными (ч. 3 ст. 20 Закона). Однако на практике отдельные распоряжения Президента всё-таки носят нормативный характер, например, указание (распоряжение) Президента Республики Таджикистан, исходящее из его послания в Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 25 апреля 2008 года, на основании которого был подготовлен научно-публицистический комментарий Конституции Республики Таджикистан.

Далее приводится таблица о количественном соотношении президентских актов.

Таблица 1

Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционного закрепления статуса Президента. Статус Президента Республики Таджикистан определяется статьёй 64 Конституции Республики Таджикистан. В соответствии с нею Президент является главой государства и исполнительной власти, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, независимости и территориальной целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти .

Президент Таджикистана издает указы по следующим вопросам:

1) Образование и упразднение министерств и государственных комитетов;

2) Назначение и освобождение от должности Премьер-министра и других членов Правительства;

3) Назначение и освобождение от должности председателей Горно- Бадахшанской автономной области; областей, города Душанбе, городов и районов;

5) Отмена или приостановление действия актов органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и законам;

6) Назначение и освобождение от должности председателя Национального банка, его заместителя;

7) Создание исполнительного аппарат Президента;

8) Создание Совета безопасности;

9) Создание Совета юстиции;

10) По представлению Совета юстиции назначает и освобождает судей военных судов, суда Горно-Бадахшанской автономной области, областей, города Душанбе, городских и районных судов и судей экономических судов Горно-Бадахшанской автономной области, областей, города Душанбе;

11) Назначение глав дипломатических представительств в зарубежных государствах и представителей республики в международных организациях;

12) Назначение и освобождение командующих войсками Вооруженных Сил Таджикистана;

13) Объявление военного положения при реальной угрозе безопасности государства;

14) Объявление чрезвычайного положения на всей территории республики;

15) Решение вопросов гражданства;

16) Предоставление политического убежища;

17) Осуществление помилования;

18) Присваивание высших воинских званий, дипломатических рангов.

Необходимо отметить, что перечисленные полномочия прямо закреплены Конституцией за Президентом, но они не являются исчерпывающими. Президент Республики Таджикистан имеет право издавать указы и по другим вопросам, касающиеся определенных статей закрепленных в Конституции. В этом плане очевиден и тот факт, что эти указы не должны противоречат Конституции Республики Т аджикистан, законами и признанным Таджикистаном международно-правовым актам. В республике Таджикистан, нормативные указы Президента Республики Таджикистан издаются практически по всем предметам ведения, напрямую закрепленным за ним по Конституции Республики Таджикистан. По другим вопросам, которые не входят в предмет ведения Президента, он также издает свои нормативные правовые акты, поскольку Конституция закрепляет за ним право определения «основных направлений внутренней и внешней политики государства» (ч. 1 ст. 69 Конституции Республики Таджикистан).

Для того чтобы оценить объём полномочий Президента Республики Таджикистан по изданию указов, предлагаем рассмотреть соответствующие конституционные полномочия президентов других государств. Во всех странах СНГ президенты наделены конституциями правом издавать собственные нормативные акты. По общему правилу, они называются указами и считаются подзаконными актами. Однако в некоторых случаях президенты наделены правом издавать указы, имеющие силу закона, и даже законы.

Так, статья 101 Конституции Беларуси предусматривает, что палаты Парламента большинством голосов от полного состава палат могут делегировать Президенту законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. При этом не допускается делегирование Президенту полномочий на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, её толкование, изменение и дополнение программных законов; утверждение бюджета и отчёта о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий не разрешает Президенту изменять этот закон, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

Являясь главой государства, Президент Украины наделён достаточно широкими полномочиями, в осуществление которых он издаёт указы и распоряжения (статья 106 Конституции Украины). Значительная часть таких актов скрепляется (контрассигнуется) подписями премьер- министра и министра, ответственного за акт и его исполнение. Кроме того, Переходные положения украинской Конституции предоставляли Президенту в течение трёх лет после вступления в силу Конституции (т.е. до 28 июля 1999 года) право издавать одобренные кабинетом министров и

скреплённые подписью премьер-министра указы по экономическим вопросам, не урегулированным законами, с одновременным представлением соответствующего законопроекта в парламент. Такой указ вступает в силу, если в течение 30 календарных дней со дня представления законопроекта (за исключением дней межсессионного периода) парламент не примет закон или не отклонит представленный законопроект большинством от его конституционного состава, и действует до вступления в силу закона, принятого парламентом по этим вопросам.

Президент Казахстана может издавать указы, имеющие силу закона, если Парламент в течение месяца со дня внесения ему законопроекта, объявленного Президентом срочным, его не рассмотрит. Такой указ действует до принятия Парламентом нового закона в порядке, установленном Конституцией. Президент Казахстана может издавать и законы, если Парламент двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой палаты по инициативе Президента делегирует ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (статья 53 Конституции Казахстана).

Издавать указы, имеющие силу закона, может и Президент Кыргызстана (статья 47 Конституции Кыргызстана). В соответствии со статьёй 68 Конституции Кыргызстана палаты Парламента могут делегировать законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года. Законодательные полномочия переходят к Президенту в случае роспуска обеих палат Парламента. В случае роспуска одной из палат Президент осуществляет законодательные полномочия только этой палаты.

Подзаконный характер президентских указов более чётко определён Конституцией Азербайджана. Конституция, широко трактуя законодательство и относя к нему также указы (статья 191), тем не менее, закрепляет, что указы не должны противоречить не только Конституции и законам, но также праву и справедливости (статья 195).

В последнее время идут споры относительно изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан от 26 сентября 1999 года. В частности отдельным, тридцатым, пунктом были обозначены «Иные полномочия Президента, предусмотренные Конституцией и законами». С одной стороны, это может означать, что президентские полномочия по изданию указов и других актов имеют большие резервы, которые до сих пор еще не использованы Президентом Республики Таджикистан. Они состоят не только в определении основания их издания, но и в уточнении предмета и границ регулирования. На наш взгляд, у нормативных указов за десятилетнюю историю их издания, как ни парадоксально это выглядит, еще не сложилось четкого предмета регулирования. Нормативные указы Президента Республики Таджикистан регулируют широкий круг разнообразных вопросов, охватывающих все сферы общественной жизни (от политики государства в определенной отрасли экономики до защиты малоимущих слоев населения и т.д.). С другой стороны, данная формулировка характеризуется «объективной информационной избыточностью» существующих в тексте нормативных правовых актов^[270]. Эта информация носит предписывающий характер, первична, касается экономических, политических, социальных и культурных полномочий. Ее правовой аспект выражается в форме издаваемых нормативных правовых актов, в данном случае - нормативных указов Президента, которые являются общеобязательными.

Одной из специфических форм нормотворчества Президента является его руководство всей деятельностью Правительства Республики Таджикистан. Это положение позволяет Президенту осуществлять правотворческие полномочия от имени Правительства (рассмотрение законопроектов на заседании Правительства, одобрение и направление их

в Парламент для обсуждения и принятия). Очевидным является участие Президента Таджикистана в нормотворческой деятельности министерств, государственных комитетов и исполнительных органов государственной власти.

В правовой доктрине и юридической практике актуальным становится определение сущности ежегодных посланий главы государства, которые непосредственно влияют на осуществление нормотворческой деятельности Президента и в целом на всю правотворческую деятельность государства. Правовая природа посланий Президента в литературе в основном вызывает споры на предмет их нормативности. Так, Э.Г. Кочетов отмечает, что ежегодные послания Президента РФ обладают высшей юридической силой и являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона^{[271][272][273]}. По Е.В. Колесникову, «послание не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы, но, бесспорно, является официальным документом и характеризуется

289 важным социально-политическим звучанием .

А. Мазуренко считает, что, с формально-юридической точки зрения, послания выступают именно как политико-правовой документ, поскольку эти акты, имея политический характер, вместе с тем содержат принципиальные правовые положения, в том числе и в сфере

290

правотворчества .

Ф.Т. Тахиров отмечает, что президентское послание должно рассматриваться как метод информирования парламента о внутренней и

внешней политике правительства, и такой метод распространен в так называемых президентских республиках, где президент одновременно является и главой правительства, и главой государства^[274]. По мнению М.А. Махмудова и Р.Ш. Сативалдыева, послание Президента Парламенту является новой формой реализации Президентом законодательной инициативы.^[275] Интересной является точка зрения Б.Х. Раззакова, который считает, что послание главы государства является официальным докладом Президента РТ перед Парламентом.

Послание Президента - новое явление в правовой жизни Таджикистана, как и других постсоветских государств. В качестве такового президентское послание требует всестороннего исследования. Чтобы раскрыть природу президентских посланий необходимо выявить их характерные свойства.

Послание Президента обладает следующими свойствами: 1) является политико-правовым документом, определяющим приоритетные цели и направления внутренней и внешней политики государства тактического, а иногда стратегического характера (на ближайшую перспективу), в том числе цели, задачи и приоритеты правовой политики; 2) в строго узком понимании является официальным докладом Президента перед высшим законодательным органом - Парламентом, а в широком - служит посланием в целом всем государственным органам, институтам гражданского общества, а также каналом информирования мирового сообщества о достижениях и предполагаемых целях политики государства^[276]; 3) в содержательном отношении является многогранным

политическим докладом, затрагивающим различные сферы жизнедеятельности общества; 4) служит эффективной формой реализации права Президента на законодательную инициативу, поскольку именно в президентских посланиях довольно часто обосновываются законодательных предложения^[277]; 5) хотя и не содержит юридические нормы, но обладает нормативностью, поскольку имеет общеобязательное значение для государственных органов, иногда для граждан и их организаций^[278]; 6) хотя и не является нормативным правовым актом и не закрепляется в качестве такового в Законе Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах», тем не менее, по своему содержанию (обозначаемые цели, задачи, приоритеты, меры их достижения и решения), значению и направленности служит исходно-правовым документом правовой политики, в частности, правотворческой политики.

2.5.