б)              “Нервные узлы” в системе законодательно-исполнительных отношений

Не углубляясь в детальное описание структуры и характера полномочий высших государственных органов, представляющих законодательную и исполнительную ветви власти, благо это уже было тщательно проделано в работах отечественных правоведов А.А.

Подразумеваемые полномочия. Конституция США гласит, что “исполнительная власть предоставляется президенту Соединенных Штатов Америки” (статья II, раздел I), а “все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются конгрессу

Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей” (статья 1, раздел 1). Столь общая формулировка функционального разделения властей в системе государственного управления страной неизбежно стала бы смертным приговором последнему, если бы не была конкретизирована в неисчислимых подразумеваемых (implied), неотъемлемых (inherent), побочных (imidental), выводимых (inferred), совокупных (aggregated), созданных обычаем (created by custom), приобретенных вследствие уступок, молчаливого согласия (acquiescence) прав, как, впрочем, и деликатных “полутонов” (penumbras), “щелей” (interstices), “излучения”, распространения '(emanations) и благоприятных истолкований (glosses). Именно благодаря им 7 статей и 26 поправок Конституции США позволяют координировать жизнь страны на протяжении всей американской истории. Но все они — полноценные права, которые, однако, не оговорены ни конституцией, ни статусами конгресса.

Впервые идея подразумеваемых полномочий была официально упомянута в 1789 г. в связи с принятием Билля о правах. Затем вопрос о них был поднят в связи с предложенным А. Гамильтоном проектом создания национального банка. Победив своего оппонента Джефферсона, Гамильтон тем самым добился признания теории широкой и дословной интерпретации полномочий конгресса США, предполагающих издание всех законов, которые “необходимы и уместны” для осуществления власти, предоставленной конституцией правительству Соединенных Штатов (статья 1, раздел 8).

Среди всех подразумеваемых полномочий наиболее часто используемыми являются действия, в основе которых лежат прецедент, обычай и согласие одной из ветвей власти на частичную передачу своих полномочий другой (так называемая делегация). Для начала рассмотрим тот вид законодательства, который принято называть неписаным, или некодифицированиым, правом. Стяжав с течением времени силу закона, установления подобного рода становятся привычным способом толкования конституции. Как заметил один из американских президентов, У.Х. Тафт, влияние обычая на деятельность исполнительной власти столь сильно, что “кажется, он действительно вносит поправки к ее тексту”[233]. К их числу можно отнести рекомендации, содержащиеся в докладах и слушаниях комитетов, выступления в ходе дебатов на заседаниях палат.

Возможность действий, не описанных в официально действующем законодательстве, в том числе как своеобразной формы контроля за действиями друг друга, не вызывает сколько-нибудь серьезных возражений со стороны обеих ветвей власти. Действительно, в реальной жизни ни одна из них никогда не может быть уверена до конца, что именно разрешает или запрещает писаное самым общим образом законодательство.

Однако неписаная система взаимного контроля очень хрупка, многое зависит от того, сколь единодушны ее участники в возможности применения тех или иных методов. Тяжелые времена она переживала при Р. Никсоне, когда члены администрации умышленно демонстрировали свое презрение к нормам некоди- фицированного права. Частично такая позиция представителей исполнительной власти объяснялась излишней политизацией государственных структур и сильным размежеванием партийных предпочтений. Они словно вспомнили слова У. Тафта, гордо провозгласившего: “Пусть кто угодно создает законы этой страны, если я могу толковать их”[234].

Применяемая весьма ограниченно президентская законодательная власть стала традиционным явлением американской государственно-политической жизни. Поставленная на регулярную основу, она существует в форме распоряжений и указов исполнительной власти.

Тщетность всех попыток разграничить последствия законодательных актов, утвержденных конгрессом, и указов исполнительной власти наиболее очевидна в области внешней политики. По конституции, институт президентства является органом, несущим основную ответственность за авторитет своей страны на международной арене и взаимоотношения с зарубежными партнерами. Президент ведет переговоры, признает или отказывается признать правительства других стран, принимает послов, наконец, берет на себя роль главнокомандующего во время военных конфликтов. Конгресс, в свою очередь, облечен полномочиями объявлять войну, а также ратифицировать заключенные президентом договоры большинством в 2/3 и рекомендовать, а также утверхсдать кандидатуры на должность послов. В определенном смысле президент, согласно конституции, передает часть своих полномочий (право объявления войны) законодательной ветви власти. Однако эта передача становится поистине иллюзорной в мире ядерного оружия и других новейших видов оружия массового уничтожения.

Но что значит для президента обладать полномочиями по ведению военных действий? Право вести войну неизменно подразумевает обязанности вести ее успешно. Таким образом, глава исполнительной власти оказывается перед лицом довольно сложной проблемы. С одной стороны, ему необходимо соблюдать все законы и постановления конгресса, а с другой — гибко реагировать на изменения военной ситуации и как можно скорее добиться победного исхода. И коль скоро военное столкновение неизбежно, преодоление этой трудности, как убедительно свидетельствует история, возможно лишь на путях предоставления большей самостоятельности верховному главнокомандующему.

История XX в. уже не оставляет сомнений по поводу того, кто должен нести ответственность за участие США в войне и ее исход, что, впрочем, не противоречит замыслу отцов-основателей. Идея “сжимающейся земной сферы”, когда никакие расстояния не могут быть достаточно велики для спасения нации от военной угрозы, на практике принимает форму сокращающихся полномочий конгресса в военной сфере, а все изменения президентских прерогатив представляют собой непосредственную реакцию конгресса на потребность в защите национальных интересов. Формулировка “Белый дом предполагает, а конгресс располагает” теряет свою категоричность. Действия Эйзенхауэра в Ливане, Кеннеди на Кубе, Джонсона в Доминиканской Республике, Картера в Иране, Рейгана в Гренаде, Буша в Персидском заливе, Клинтона в Косово лишний раз подтверждают эту тенденцию.

За всю историю США только 5 войн были объявлены конгрессом и лишь в одном (1812) случае целесообразность военных

действий стала предметом дискуссии между его членами. Во всех остальных случаях законодательная власть только подтверждала, правомерность уже идущих военных мероприятий. Юридическим основанием для фактического отстранения конгресса от принятия решений о начале военных действий стали решения Верховного суда 1800 и 1801 гг., которыми признана возможность существования “ограниченных, частичных и неполноценных (imperfect)” войн[236].

Окончательную форму военные полномочия президента обрели в 1973 г. с принятием соответствующей резолюции. Теперь законодательная власть могла потребовать от президента прекращения военных действий, если конгресс в течение 30 дней не даст официального разрешения на их продолжение.

Лишь право на ратификацию внешнеполитических договоров по-прежнему остается прерогативой законодательной власти. В соответствии с разделом 2 статьи II Конституции для их утверждения необходимо согласие 2/3 присутствующих сенаторов. Квалифицированный кворум и поименное голосование перекличкой до недавнего времени были не обязательны, пока в 1953 г. сенат не дал согласие на ратификацию трех договоров в присутствии всего двух сенаторов, один из которых не голосовал вообще[237]. После этого случая ратификацию было предложено проводить только при наличии квалифицированного большинства и поименной перекличкой.

Подавляющее преимущество президента в вопросах внешней политики, в ситуациях чрезвычайного характера непосредственно

связано с общей проблемой наделения одной из ветвей власти особыми полномочиями. После того как Ф.Д. Рузвельт в течение 6 лет 39 раз объявлял чрезвычайное положение, конгресс, наконец, заявил протест. Возмущению конгрессмена Б. Бартона не было предела: “Любая национальная администрация за 6 лет может объявить чрезвычайное положение один, от силы два раза. Но чрезвычайное положение каждые 6 недель означает просто никудышное правительство”[238].

Бесспорно, практика “благоприятного толкования” отдельных положений конституции, использования подразумеваемых полномочий таит в себе риск узурпации власти одной из ее ветвей. Однако очевидно и другое. Отсутствие подобной практики неизбежно повлечет за собой необходимость принятия сотен поправок к конституции и желание нового поколения законодателей, новой администрации постоянно пересматривать и редактировать ее. Именно в этом контексте уступки и делегация полномочий правомерны, но сам этот контекст возможен лишь в одном случае — в случае существования относительно стабильного в экономическом отношении и единым образом сориентированного в плане перспективных целен общества, признающего законный характер властей, им управляющих. Совершенно справедливо заметил Э. Ростоу: “Конституция обеспечивает обществу механизм правления, абсолютно соответствующий его задачам, но никоим образом не всеохватывающий по своим полномочиям”. И далее: “...Записанная конституция способствовала бы в большей мере рассогласованности, нежели порядку в обществе, если бы не существовало признание обществом авторитета, ее истолковывающего...”[239]

Упомянутая делегация полномочий представляет собой один из тех жизненно необходимых для американской государственности моментов, в котором естественным образом проявились не только подразумеваемые полномочия, но и эфемерность безусловного разграничения функций исполнительного и законодательного институтов в системе разделения властей, зафиксированного конституцией. Вместе с тем налицо явное противоречие. “Переосмысление и переутверждение” фундаментального конституционного условия “Belegata potestas non potest delegati” (“Нельзя делегировать делегируемое”) ведет к нарушению принципа разделения властей. С юридической точки зрения это противоречие было весьма своеобразно разрешено силлогизмом Р. Кашмэна в его исследовании по проблеме делегации законодательных полномочий исполнительной ветви власти. Основная посылка: по конституции, законодательная власть не может быть делегирована исполнительным органам. Дополнительное утверждение: крайне важно, чтобы определенные законодательные полномочия были делегированы должностным лицам администрации и соответствующим комитетам. Вывод: полномочия, которые делегируются подобным образом, не являются законодательными[240].

Постановления, имеющие силу закона и принимаемые как ответ на конкретную, сложившуюся ситуацию, имеют в США давнюю историю. Так, после гражданской войны самыми эффективными органами, в равной мере совмещавшими в себе и исполнительные и законодательные функции, оказались экспертные комитеты, которые действовали на основе коллегиальности и жесткой самодисциплины по схеме апелляционных судов. Лишь с середины 30-х годов Верховный суд начинает высказывать официальные протесты против конкретных случаев делегации полномочий. В 1936 г. он выступает против решения конгресса делегировать законодательные права группам частных лиц, как то: предпринимательским объединениям в угольной промышленности относительно норм условий работы на их предприятиях. Однако несколькими годами позже он разрешает им накладывать вето на предложения Министерства сельского хозяйства по вопросам рынка, а в последние годы поддержал намерение конгресса делегировать законодательные полномочия частным акционерным компаниям. Более того, с середины 30-х годов ни один из кон- грессовских статутов не был признан неконституционным в связи с упоминанием в нем необходимости делегации тех или иных полномочий законодательной власти. Пожалуй, единственным серьезным исключением из этого правила стадо обвинение, предъявленное конгрессом президенту Картеру в 1977 г., когда последний вознамерился реорганизовать систему государственной администрации.

Значит ли это, что Верховный суд постепенно отказывается от своей прежней позиции по этому вопросу? Нет, не значит. Однако неявное сомнение в ее абсолютной и вневременной истинности время от времени проявляется в решениях по отдельным вопросам. Ведь большая часть полномочий, изначально названных законодательными и возложенных на конгресс, касается практических проблем и путей их практического решения, будь то национальные программы или отношения с зарубежными партнерами.

Вето. Одним из наиболее сильных и широко обсуждаемых средств взаимного контроля исполнительной и законодательной ветвей власти служит право вето. Традиционно это право ассоциируется с президентскими привилегиями. Однако это не вполне справедливо. Еще во времена А. Гамильтона Конституция штата Нью-Йорк даровала право ограниченного вето только Ревизионному совету, состоящему из губернатора, канцлера и членов Верховного суда. Статьи Конфедерации признавали за каждым штатом право вето при принятии поправок к этой хартии. Первое время и отцы-основатели серьезно подумывали о том, чтобы наделить этим правом как президента, так и Верховный суд.

Лишь спустя некоторое время право вето стало рассматриваться как условие защиты президента от злоупотреблений и неправомерного вмешательства со стороны законодательной власти. “Первейший мотив наделить президента правом, о котором идет речь, — писал А. Гамильтон, — заключается в том, чтобы дать ему возможность защищаться; во-вторых, увеличить шансы сообщества против принятия из-за спешки, небрежности или злого умысла скверных законов. ...Возможный вред в результате отклонения нескольких хороших законов будет с лихвой компенсирован предотвращением принятия ряда скверных”[241]. Хотелось бы особенно отметить, что, несмотря на явные симпатии автора этих строк к сильной президентской власти, ее глава тем не менее наделяется правом не абсолютного, но ограниченного вето. “...Человек, опасающийся отвергнуть закон одним своим вето, может без щепетильности вернуть его на новое рассмотрение с тем, чтобы закон был окончательно отвергнут только при поддержке президентских возражений более чем третью голосов в каждой палате”[242]. В конечном итоге данное предложение было поддержано 10 штатами без единого голоса “против”.

Сегодня вето как способ отказа или откладывания государственных решений существует в различных вариантах: предусмотренное конституцией президентское вето; возражения судов против предложений законодательной и исполнительной власти на основании их неконституционного характера; специальные статуты, дающие право губернаторам и партийным лидерам накладывать запреты на проведение отдельных мероприятий; вето сената на подписанные президентом договоры и назначения. Первое из перечисленных неизменно привлекает интерес исследователей и порождает жаркие споры среди государственных деятелей. В своем желании защитить исполнительную власть от посягательств со стороны законодательной и гарантировать принятие достойных законов отцы-основатели не могли предвидеть, что президентское вето скоро станет не только средством партийной политики (в ситуациях разделенного правления), но и методом текущей политики, постоянного контроля над законодательной властью[243].

В течение 28 лет, начиная с Вашингтона, президентское вето было применено 7 раз, из них 2 раза Вашингтоном и 5 раз Мэдисоном. Весьма показательно, что лишь 1 раз вето было применено на основании угрозы независимости президента, а 5 — в связи с несоответствием конституции. Особенно активно президентское вето начинает применяться при Джексоне и Тейлоре. А Кливленд за время своего правления накладывает вето на разного рода законопроекты 584 раза[244]. Именно с этого времени становится ясно: президентское вето — безотказное оружие для слабого президента, ибо оно редко бывает преодолено.

Конституция предполагает три варианта действий президента по отношению к представленному ему на рассмотрение закону: он может подписать законопроект, наложить на него вето или позволить ему потерять свою силу, пользуясь так называемым “карманным вето”. “Карманное вето” означает, что любой законопроект, не возвращенный президентом конгрессу в течение 10 дней, исключая воскресенья, становится законом, если конгресс в силу приостановки своей работы (на перерыв или каникулы) не препятствует такому возвращению. В противном случае, если со стороны конгресса нет никаких осложняющих обстоятельств, проект законом не становится. Данный тип вето, как и все некодифицированные положения, имеет под собой очень хрупкое основание и рассчитан на негласные формы сотрудничества законодательной и исполнительной властей, их желание найти общий язык. Действительно, члену любой палаты конгресса не возбраняется получать послания президента в любое время, даже в период конгрессовских каникул, что фактически лишает ситуацию ореола “обреченности”.

Еще одной гипотетической разновидности президентского вето — избирательному вето — всегда сопутствовали бесчисленные дискуссии о его правомерности. В его поддержку активно выступали президенты Джексон, Грант, отстаивая свое право на отказ от отдельных положений законопроекта при сохранении всех остальных. (В соответствии с конституционной практикой президент может отклонить или одобрить законопроект только целиком.) Как правило, вопрос о правомерности избирательного вето возникает каждый раз при обсуждении финансовых проектов, в которых присутствуют нежелательные для исполнительной власти условия. Умело пользуясь так называемыми “наездниками”, т.е. положениями, которые законодательная власть вписывает дополнительно в более или менее приемлемый для президента проект закона, конгресс вынуждает президента одобрить законопроект вместе с ними. Желающий власти да получит ее, но только на тех условиях, на которых она может быть дана. Представители администрации Никсона не выказали сколько-нибудь заметного неудовольствия, когда принятый по их инициативе закон о контроле над водохранилищами конгресс сопроводил оговоркой: президент имеет право использовать выделенные средства только под присмотром одной из законодательных палат. Столь же завидное смирение проявляли и Картер, и Форд, и Рейган.

Не вполне очевидным в связи с правом президентского вето остается вопрос о 2/3, необходимых для его преодоления. Означает ли эта цифра долю всей численности каждой из палат или только присутствующих членов? Решение, которое приняла палата представителей по этому вопросу, гласило: 2/3 присутствующих. Еще более либеральный подход к признанию законности вето был провозглашен в 1912 г., когда спикер Ч. Кларк выступил за возможность преодоления президентского вето 2/3 присутствующих и проголосовавших. В 1919 г. Верховный суд и назвал это кворумом[245].

Существует ли вето законодательной власти? Существовало более или менее официально вплоть до 1983 г., пока Верховный суд не объявил его неконституционным. Его появление обычно связывают с событиями 30-х годов, когда особенно обострились взаимоотношения двух ветвей власти. Достигнутая ими договоренность предусматривала право президента выступать с предложениями, которые могли обрести законодательную силу, если конгресс не запретит их резолюцией хотя бы одной из двух палат, а резолюция считается окончательной и не подлежит дополнительному рассмотрению или запрету путем наложения президентского вето.

Однако и после аннулирования вплоть до настоящего времени сохраняют силу функциональные эквиваленты законодательного вето, ибо неизменно партнерство двух ветвей власти в государстве, нормы которого далеко не всегда официально зарегистрированы. “Назовите это надзором, вмешательством, помехой или просто стремлением совать нос не в свое дело, конгресс всег да найдет выход, — пишет Л. Фишер. — И это не поставит правительство в затруднительное положение. По большей части его статуты в состоянии лишь наметить контуры общественной политики”'.

Гибкое приспособление законодателей к системе разделения властей в отсутствие права на законодательное вето происходит по принципу qui pro quo. В настоящее время вместо однопалатного вето все большее распространение приобретает вето комитетов, специально создаваемых для разработки плана внедрения той или иной президентской инициативы. Вето комитетов представляет собой набор условий и ограничений, которыми сопровождается выполнение любого национального проекта.