§ 3. Место и роль правоохранительных органов в обеспечении правового порядка

Оценивая изменения, происходящие как в государственно­политических структурах российского общества, так и в его правоохранительной системе, следует отметить, что переосмысление приоритетов в их деятельности не соответствует еще запросам и масштабам демократизации страны.

Несмотря на то, что действующая Конституция Российской Федерации декларирует то, что задачи охраны законности и правопорядка, защита прав и свобод человека — обязанность государства, правоохранительные органы фактически остаются органами, борющимися с преступностью, и рассматривают эту борьбу в качестве главного и определяющего. Именно эта функция по-прежнему задает основные структурные и содержательные

253

параметры их деятельности.

Если мы попытаемся обобщить теоретические представления о роли и назначении российских органов правопорядка, то обнаружим, что до настоящего времени господствует мнение о том, что основу их деятельности и предназначения составляет именно борьба с преступностью.

Такой угол видения выхолащивает в действительности более широкий социальный и культурный аспект деятельности органов правопорядка, дистанцирует их от потребностей социума, зауживает их статус. Более того, именно такое видение приводит к гипертрофии силового начала в деятельности соответствующих структур, затеняя те ее стороны, которые не

254 вписываются в логику противостояния с преступностью. Органы правопорядка как бы центрируются только на том сегменте социальной жизни, который представлен девиантным поведением, и сами правовые институты косвенным образом оказываются как бы вне «нормальных» социальных процессов.

Далеко не безобидным и не случайным является частое подчеркивание того, что МВД России является сугубо «силовой структурой». Ведь при этом косвенно и само право, которое и должно быть предметом первостепенной заботы этого органа государства, ассоциируют только с силой, с карательной составляющей деятельности государства.

Фактически получается, что при изменениях (в большей части заявленных, в меньшей - реализованных) политических и правовых ориентиров и институтов, органы правоохраны - это лишь один из центров силы в обществе («силовой орган»), соперничающий и сосуществующий с другими. Такое положение не способствует устойчивости ни государственных структур, ни самих правоохранительных органов в частности. Для того, чтобы логику развития и взаимодействия правоохранительных органов привести в соответствие с реальными

255

запросами российского общества, важно переориентировать их деятельность с узкогосударственных и узковедомственных задач на социально-культурные процессы и запросы рядовых граждан. Без этого правоохранительные органы оказываются в положении определенного отчуждения от общества.

Это отчуждение и обособление порождены прежде всего тем, что социально значимые задачи в правоохранительной деятельности выражены не так уж четко и видимо в сравнении с властно-распорядительными, а также специфически служебными. Свою роль играет и тенденция к закрытости информации, что далеко не всегда оправдано функционально. Кроме того, в современных условиях не представляется обоснованной и чрезвычайная военизация правоохранительных органов, которая, развивая по преимуществу силовые начала в их деятельности, не дает возможности гибко реагировать на происходящее усложнение правовой ситуации, мешает взаимодействию с общественными объединениями.

В силу этого возникает рассогласованность между обществом, его социально-культурными запросами и интересами и деятельностью органов правопорядка, — рассогласованность, без устранения которой невозможен прежде всего правовой прогресс. Усилия по преодолению этого разрыва— значимая задача как для российского государства, так и для складываю­щегося гражданского общества. Эта задача может быть реализована прежде всего на основе выделения и практической реализации органами правоохраны общих с другими социальными субъектами и государственными структурами интересов и целей.

Общей платформой социально-культурного порядка, выражающей интересы как государственных и, прежде всего, правоохранительных структур и организаций, так и трудовых, территориальных и конфессиональных групп россиян может стать стабилизация правоотношений и достижение устойчивого правового порядка в России. Устойчивый правопорядок—это такое состояние общества, при котором все

256 сферы общественной жизни и соответствующие им отношения регламентируются социальными нормами, соответствующими действующему законодательству. Способы и формы урегулирования отношений при этом могут быть не только юридическими, но и имеющими другие, в том числе культурные основания (традиции, обычаи, моральные предпочтения). Это предполагает адекватное отражение самим законодательством интересов и запросов культуры социума.

Устойчивый правопорядок недостижим без определенных изменений в духовно-нравственных, идейно-правовых устоях социальных групп, в ценностных установках и уровне правовой культуры граждан, без осознания и добровольного выполнения абсолютным их большинством своих обязанностей перед обществом и государством.

Для создания такого состояния общества необходима планомерная и целенаправленная работа государственных институтов и прежде всего, — правоохранительных по формированию и развитию определенной правовой политики, соответствующей идеологии с четко выраженными, реально достижимыми и конкретно реализуемыми задачами в области правовой культуры как российского социума, так и его граждан.

Развитие социетальных ориентированных на упрочение общностных, сплачивающих социум элементов — дело и органов правоохранения. В конце концов пора осознать, что не органы правопорядка определяют ситуацию с

257 состоянием правоотношений и с преступностью. И не уровнем работы, не профессионализмом соответствующих структур, не их добросовестностью задается правовая ситуация, а состоянием общества, его самочувствием, его нормативной и ценностной культурой. И особенно — прочностью социетальных связей и отношений, уровнем единства и сплоченности в них. Современные социологические исследования, которые проводятся в рамках ряда научных направлений с использованием различных методик и парадигм, фиксируют это обстоятельство. «Степень единства людей в социальных группах, их сплоченности (коллективности), — отмечают авторы одного из наиболее полных учебников по социологии, — единство их позиций, представляє! собой величину, обратно пропорциональную количеству право­нарушений. Если степень единства (интегрированности) социальной группы (класса, общества) растет, то падает количество отклонений в поведении членов этих групп и наоборот, рост числа отклонений в поведении — показатель интегрированности социальной группы»¹. Поэтому социально­культурная деятельность — ключ к решению проблем правопорядка.

Переориентация на социально-культурную составляющую деятельности правоохранительных органов исходит из того, что основным полем приложения усилий соответствующих структур должна быть не только криминальная среда, а социальные группы и общности.

Выделяя социально-культурную ориентацию в деятельности органов правоохранения, следует особое внимание обратить на один из мощных дестабилизаторов отношений — неконтролируемое насилие.

Насилие — источник нестабильности правопорядка. Поэтому запросом

' Социология. Основы общей теории. M.. 1996. С. 243 244.

258 времени, социально-культурной динамики современного общества является активное освоение и использование таких приемов, которые бы были ориентированы на сознательный отказ от применения физической силы, наносящей урон людям и их собственности. Ненасильственные действия имеют в деятельности правоохранительных органов широкий диапазон, который может быть расширен за счет активизации работы в этом направлении.

Как всякая деятельность, поскольку она предметна, ненасильственная ее компонента имеет свои формы и методы.

К наиболее значимым формам, обеспечивающим ненасильственные технологии, следует прежде всего отнести сотрудничество, диалог, взаимодействие с общественностью (и особенно — в периоды обострения социальных конфликтов), открытость информационных каналов. Особо значимо в современных условиях последнее. Практика 90-х гг. показала наглядно, что в стратегическом и информационном плане в конечном счете проигрывает та сторона, которая в большей мере скрывает от общества информацию. Позиция излишней скрытности, секретности только усиливает недоверие и чувство тревоги по отношению к субъектам, практикующим их. А это уже потенциальный источник насилия. И наоборот, максимально возможная активность повышает уровень взаимного доверия и снижает вероятность насильственных акций во взаимодействии с теми или иными социальными группами.

Для реализации ненасильственных методик необходим ряд превентивных мер, которые могли бы, по моему мнению, способствовать снижению опасности применения силовых средств разрешения тех конфликтов, в которые вовлечены правоохранительные структуры и подразделения:

— исходить в повседневной практике из того, что важнейшим элементом разрешения конфликтов является целенаправленная деятельность

259

государственных и гражданских институтов по предотвращению (или минимизации социальной, включая и межнациональную, напряженности между представителями различных групп и слоев населения;

— в случаях же конфликтного противостояния использовать все имеющиеся каналы взаимодействия с общественностью (города, коллектива, населенного пункта) и, прежде всего, СМИ, для проведения планомерной и регулярной работы по предупреждению насилия в массовых акциях;

— в случаях вынужденного использования силы объяснять через СМИ характер принятых мер, признавать факты нарушений (если они имели место) со стороны правоохранительных органов, доводя результаты расследования нарушений до сведения граждан;

— в интересах правопорядка проводить мониторинг социальной напряженности независимыми социологическими службами. В случае необходимости организовывать активную пропаганду правовых средств разрешения социальных конфликтов;

— более активно развивать неформальные связи соответствующих подразделений органов правопорядка с населением территорий;

— в периоды обострения социальной напряженности четко обозначать позицию одновременного сочетания в деятельности правоохранительных органов двух в некотором смысле противоположных начал: недвусмысленное отрицание насилия как формы общественного протеста или способа решения проблем и одновременно четкую, жесткую и быструю реакцию на возможные силовые акции. Применяемая сила должна быть, во- первых, достаточной и эффективной, а во-вторых, — строго адресной по направленности и законной по форме и средствам. Необходимо помнить, что промедление и неэффективность могут «подлить масла в огонь». Поэтому сочетание отрицательного отношения к насилию и жесткое его блокирование важно обеспечить последовательно и грамотно;

— активно обучать ненасильственным методикам деятельности,

260

изучать соответствующий имеющийся опыт в работе как западных полицейских служб, так и в отечественной практике;

- активно проводить информационную и профилактическую работу. Она призвана обеспечить получение своевременной информации о назревающих или готовящихся массовых акциях, незамедлительное предупреждение государственных структур, которое могут помочь разрешить возникшие противоречия.

При всей сложности наличной ситуации в сфере правоотношений социально-культурная ориентация в деятельности соответствующих государственных структур предполагает максимально возможное снижение уровня конфликтности, недопущение перехода социальной напряженности в стадию насилия. Во многих случаях такой переход является следствием пренебрежения ненасильственными мерами.

Анализ действующего в России законодательства свидетельствует о достаточно широком проникновении норм человеческой морали в правовую материю. Так, известные нравственные библейские заповеди: «не убий», «не укради», «не лжесвидетельствуй» и ряд других закрепляются нормами уголовного, административного права в виде соответствующих запретов. В правотворчестве достаточно часто используются такие этические категории, как: «гуманизм», «достоинство», «честь»¹. «Добросовестность, разумность и справедливость» - нравственные требования, которыми оперирует Гражданский кодекс Российской Федерации (п. 2 ст. 6). Действующее гражданское законодательство, кроме того, называет достоинство личности в числе нематериальных благ, принадлежащих человеку от рождения, неотчуждаемых и непередаваемых (ч. 1 ст. 150 ГК РФ). Прочно вошли в язык права такие оценочные понятия, как: «обращение (поведение),

'Статьи 2, 28 Конституции РФ; 162 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; ст. 7, 110, 129, 130, 282, 335 УК РФ; ст. 3. 4, Федерального закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»; ст. 43 Федерального закона «О средствах массовой информации»; ст. 19 Закона РСФСР «О милиции» и др.

261

унижающее (оскорбляющее, умаляющее) достоинство»¹, «поступок (деяние, сведения) порочащий честь»^[146][147], «моральные качества»^[148] и другие.

Запрет подвергать человека пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению и наказанию является одним из принципиальных положений международного права, закрепленным в целом ряде международных актов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1975 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Своде принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, 1988 г.; Основных принципах обращения с заключенными и Стандартных минимальных правил ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением, 1990 г. и др.^[149]. Международное право, которое содержит в себе наиболее общие цивилизационные ценности, оказывает влияние на формирование национальной правовой системы.

Выработанные человечеством наиболее значимые образцы поведения, отвечающие требованиям нравственности, будучи закрепленными в нормативно-правовых актах государства, а также в принципах и нормах международного права, находят свое отражение как в национальном, так и в международном правопорядке. Так, в резолюции 34/169 Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1979 года подчеркивается: «,..эффективное поддержание этических норм среди должностных лиц по поддержанию

262

правопорядка зависит от существования хорошо продуманной, повсеместно принятой и гуманной системы законов»¹. Строжайшее соблюдение законов, глубокое уважение к людям - вот те качества, без которых немыслим профессионализм в деятельности сотрудников правоохранительных органов. Профессиональная деятельность предполагает наличие этих качеств, которые необходимы им для успешной охраны права, законности и правопорядка^[150][151].

Говоря об этических требованиях к профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов, необходимо обратить особое внимание на так называемую доктрину «умных штыков»^[152]. Смысл доктрины заключается в том, что сотрудники органов охраны правопорядка не должны слепо повиноваться указаниям своих начальников, а обязаны отказаться (под угрозой наказания) исполнять явно незаконные приказы.

Следует согласиться с мнением В.П. Зимина о том, что данная доктрина, в рамках принципа верховенства права и закона, является важным элементом модели правового государства^[153]. Она нашла свое отражение в ряде международных документов. Так, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка^[154], закреплена обязанность этих лиц уважать закон и данный Кодекс и, используя все свои возможности, предотвращать и пресекать любые нарушения таковых. Кроме того, в Кодексе поведения отражен частный случай применения доктрины «умных штыков»: «...ни одно должностное лицо по поддержанию правопорядка не может ссылаться на распоряжения вышестоящих лиц... для оправдания пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и

263

наказания»¹. Приведенным положениям настоящего Кодекса созвучны требования ч. 3 ст. 25 Закона «О милиции», где закреплено: «При получении приказа или указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом»². Аналогичные требования закреплены в Положении о службе в органах внутренних дел (ст. 4), в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. (ст. 16).

В нормативно-правовых актах бывшего СССР, регламентировавших деятельность органов внутренних дел, правило «приказ начальника - закон для подчиненного» было выражено достаточно определенно. В тесте Присяги рядового и начальствующего состава органов внутренних дел³ содержалась клятва беспрекословно выполнять требования приказов. В Дисциплинарном уставе органов внутренних дел⁴, предусматривалось, что приказ начальника должен быть выполнен беспрекословно и в срок (ст. 10). Аналогичное положение содержалось и в пункте 8 Устава внутренней службы органов внутренних дел⁵.

Неудивительно, что в условиях административно-командной системы, где закон зачастую подменялся приказом или инструкцией, профессиональное правосознание в значительной степени было деформировано. Поэтому в сущностно-содержательном аспекте не любое поведение сотрудника правоохранительных органов, хотя и соответствующее приказу, может быть квалифицировано в качестве правомерного. В то же время возможны объективно правомерные поступки, квалифицируемые официально как противозаконные. Р.Т. Жеругов справедливо отмечает: «С позиции различения права и закона очевидно, что господствующая в условиях тоталитаризма олигархия способна возводить в закон ' См.: там же, 159.

- Правовые основы деятельности системы МВД России (сборник документов в 2-х томах). Т. 1. M., 1996. С. 211.

’ См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1973, № 43. Ст. 603.

⁴См.: там же. 1984, № 19. Ст. 342.

' Утвержден приказом МВД СССР от 6 марта 1979 г. № 80.

264 противоправные нормативы, санкционируя тем самым произвол в форме общеобязательных правил поведения, обеспечиваемых принудительной силой государства. И в этом аспекте можно утверждать, что возможны ситуации, при которых объективно правомерное (с естественно-правовых позиций) поведение может входить в противоречие с противоправным законодательством, а «юридическая» ответственность, основанная на таком законодательстве, может приобретать характер произвольных репрессий»¹.

Поэтому следует согласиться с В.П. Зиминым, который пишет: «Юридическое закрепление оснований правомерного неподчинения и процедуры оспаривания незаконного приказа дисциплинирует как руководящий, так и исполнительский состав в плане юридической обоснованности своих действий, а также способствует укреплению правовой защищенности, сознательной дисциплины, усилению личной ответственности и разрушению стереотипов конформистского поведения исполнителей»². Такой подход, на наш взгляд, способствует совершенствованию профессионального правосознания в аксиологическом плане и, как следствие, упрочению навыков правомерного поведения сотрудников правоохранительных органов.

Достаточно широко категории и понятия этики используются законодателем при регламентации требований к кандидатам на занятие должностей в правоохранительных органах. Например, судьей может быть лицо, в числе прочих требований «не допустившее порочащих поступков»³, прокурором и следователем прокуратуры - гражданин, «обладающий необходимыми моральными качествами»⁴, и др.

Более того, в ряде нормативных правовых актов прямо закреплены этические требования и к лицам, занимающим, указанные выше должности,

Жеругов Р.Т, Теория государства и права (учебное пособие для вузов). Москва-Нальчик. 1995. С. 228.

²Зимин В.П. Указ, работа. С. 44.

¹Ст. 4 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации».

⁴Часть 1 ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

265

и к их профессионализму.

Так, судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнения в его объективности, справедливости и беспристрастности¹.

Известно, какое серьезное значение имеет присяга. Детализированные в ней требования к качеству выполнения служебных обязанностей, нравственному облику сотрудника правоохранительных органов более контрастно определяют сферу правомерного поведения. В тексте присяги содержится перечень конкретных нравственных требований. Например, таких, как честно и добросовестно исполнять свои обязанности, быть беспристрастным и справедливым, образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, быть честным, мужественным сотрудником^[155][156].

В контексте исследуемого вопроса следует рассматривать и такие особые деонтологические акты, как кодексы чести. В них, как правило, содержится целая система этических норм, требований к профессиональному поведению сотрудника правоохранительных органов, его культуре, моральным качествам, нравственным принципам, действиям в типичных ситуациях. Так, Кодекс чести судьи Российской Федерации, устанавливая общие этические требования, предъявляемые к судье, обязывает его сохранять личное достоинство, заботиться о своей чести, быть беспристрастным, неподкупным, справедливым и др.^[157]. Аналогичные требования закрепляются Кодексом чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации^[158]. C этими актами созвучен и упоминавшийся уже Кодекс поведения должностных лиц по

266 поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1979 года. Статья 2 настоящего Кодекса гласит: «При выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое достоинство и поддерживают и защищают права человека по отношению ко всем лицам»¹.

Таким образом, понятия морали, как разновидность оценочных, объективно необходимы в правовом регулировании и при соответствующих условиях задают определенную степень стабильности и регулятивной прочности, они как бы являются мостиком, естественной связкой нормативно-правового формализма и практической жизни^[159][160]. «Их использование, - как справедливо отмечает Л.В. Смирнов, - может способствовать преодолению противоречия между общим характером правовой нормы, которая выступает в качестве абстрактной модели поведения, и своеобразием, уникальностью каждой конкретной жизненной ситуации»^[161].

Нормы нравственности выступают важным критерием оценки правомерного поведения сотрудников правоохранительных органов. Подтверждением этого служит хотя бы тот факт, что одним из оснований увольнения из органов внутренних дел является «совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника» (п. «л» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел)^[162]. Этот текст несет в себе оценочные понятия, переводящие правовое регулирование в сферу нравственного регулирования. На наш взгляд, увольнение по п. «л» ст. 58 Положения следует считать мерой

267

морально-юридической ответственности. При этом моральный аспект проявляется в соотношении личных и общественных интересов. Присяга, Кодекс чести, требующие бескорыстного служения обществу, самопожертвования, не оставляют сомнений в приоритете общественных интересов перед личными в деятельности сотрудников призванных охранять правопорядок. Следовательно, аморальный проступок сотрудника выражается в том или ином подчинении интересов службы и иных общественных интересов удовлетворению личных. Это проявляется в моральном выборе в ситуации конфликта личного и общественного интересов, когда нельзя реализовать один без ущерба для другого.

Неисполнение обязывающих норм по защите общественных интересов, чтобы нс повредить личным, как правило, является противоправным бездействием, служащим основанием для дисциплинарной ответственности. Например, бездействие сотрудника в условиях, когда требуется помощь людям, подвергшимся нападению, не может быть оправдано риском для его жизни и здоровья в силу требований ст. 18 Закона «О милиции», а также Присяги и параграфа 7 Кодекса чести. В последнем сказано: «Трусость и малодушие в таких ситуациях исключены для сотрудника органов внутренних дел».

Представляется, что в правомерном поведении сотрудников правоохранительных органов весьма зримо прослеживается взаимосвязь и взаимозависимость правовых и этических норм. П. Новгородцев отмечал: «Право и нравственность являются силами, обуздывающими произвол человеческих страстей, вносящими мир и порядок во взаимные отношения людей и противопоставляющими эгоизму частных стремлений интересы общего блага и требования справедливости. В этом заключается их общая

I

задача и жизненная связь» .

Одним из важнейших каналов воздействия морали на право является

¹Новгородцев П. Право и нравственность // Правоведение, № 6, 1995. С. 104.

268 закрепление в законодательстве определенных нравственных требований к лицам, занимающимся применением права. (А в этом как раз и состоит профессиональная задача сотрудников правоохранительных органов.) «Воздействие нравственности на право, - подчеркивал П. Новгородцев, - сказывается и в самом применении права на практике.... По самому характеру своему, требуя исполнения однообразного и неукоснительного, право в своих общих требованиях не может принимать во внимание индивидуальных особенностей отдельных случаев, а между тем индивидуальная сторона отношения часто препятствует применению закона по всей его силе и строгости. Вот почему не только в требованиях отдельных лиц, но и в судебных решениях отвлеченная правда закона должна смягчаться действием милости по отношению к конкретным случаям. Правда и милость должны царствовать совместно»^[163] . Поэтому наряду с требованием законности, важнейшими принципами деятельности, в частности милиции, являются гуманизм, уважение прав человека. Этические требования как бы вплетаются в ткань права. Именно на этом взаимодействии права и нравственности основано понимание сотрудниками правоохранительных органов ответственности в позитивном аспекте. Ответственность в этом смысле выступает как моральный долг, который заключается в том, чтобы утверждать и проводить в жизнь требования социальной справедливости, выступать гарантом прав и свобод человека и гражданина, инструментом утверждения приоритетов и ценностей гражданского общества, правового государства.

Исходя из всего сказанного сделаем некоторые выводы.

1. Мы имеем дело не с собственно юридической, внутриправовой проблемой, а с проблемой интегральной, общесоциальной. Поэтому вопрос о должном правопорядке необходимо решать в контексте всего комплекса

269 усилий в экономической, политической, культурной, нравственной, правовой и т.п. сферах.

2. Постановка задачи укрепления правопорядка является не вполне адекватной применительно к условиям модернизации российского общества и государства. Адекватной будет постановка задачи придания существующему правопорядку динамики, возможности в его рамках и с его помощью совокупности желательных социальных изменений.

3. Преступность — постоянный спутник правопорядка. Правопорядок есть реализованность права, в том числе и в противодействии преступности. Он не может не мыслиться вне преступности как имманентного свойства общественной жизни, равно как и преступность не может быть различена вне правопорядка как ее позитивного фона.

270