§ 2. Концепция правотворчества и юридической техники

Вопросам правотворчества были посвящены многие работы А.С. Пиголкина^[115]. Несомненно, А.С. Пиголкин как представитель научной школы Н.Г. Александрова в основе понимания права опирался на нормативную школу права, используя диалектико-материалистический метод познания сущности права и государства.

Суть правотворчества определялась им как «возведение воли трудящихся в закон, в общеобязательные юридические предписания»^[116]. Тем не менее, он старался насколько это возможно уходить от понимания классовости, понимания права как возведенной в закон воли господствующего в данном обществе класса. Он часто использует термин «население страны», включая в определения не столько «господствующих класс», сколько все слои общества, подчеркивая при этом, что только активное участие масс, общественных организаций в правотворческой деятельности обеспечивает «социалистическую законность» и «социалистический демократизм». Такой подход был новым для правовой науки изучаемого периода развития государства, опирающейся на идею о борьбе классов, и не всегда находил поддержку.

В качестве основных признаков правотворчества ученых выделял следующие:

- это государственная деятельность субъектов права, в чью компетенцию входит создание норм права;

- результатом правотворческой деятельности является вновь созданная правовая норма, то есть определенное правило поведения, обеспеченное силой государственного принуждения;

- данная деятельность выражает потребности воли господствующего класса (или как он иногда пишет, общенародной воли).

В дискуссиях о природе правотворчества А.С. Пиголкин, в противовес учению о «диктатуре пролетариата», обычно подчеркивал общенародный, демократический характер законодательного процесса в СССР^[117]

Не меняя ранее предложенное определение, он дополняет его 1980 г. указанием не необходимость учета теоретических разработок ученых, т.е.

А.С. Пиголкин понимал научность правотворчества только как функцию научного обеспечения работы законодательных органов, - т.е. как вспомогательную функцию. В дальнейшем он несколько уточнил содержание данного понятия, включив признаки научной обоснованности принимаемых законодателем актов и участия специалистов в подготовке правовых актов. При таком понимании функция научности правотворчества стала основной - обеспечение обоснованности и юридической грамотности принимаемых

119 нормативных актов .

Авторитет и регулирующее воздействие законодательства тем выше, чем более его предписания научно обоснованы, соответствуют объективным потребностям общества, взаимоувязаны, соподчинены и непротиворечивы. Поэтому важно, чтобы каждый отдельный нормативный акт и вся их система характеризовались научно-обоснованной отработанностью.

Профессор А.С. Пиголкин предлагает и свои принципы правотворческого процесса: демократизм, предполагающий активное участие представителей

различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности; законность и конституционность, означающие строгое и неуклонное следование конституционным нормам и положениям, федеральному законодательству в правотворческом процессе; принцип гуманизма, который предполагает, что вновь создаваемые нормативно - правовые акты будут направлены, прежде всего, на защиту прав, свобод и интересов граждан, удовлетворение их потребностей материального и духовного характера в максимальном объеме; принцип профессионализма, который означает, что в правотворческой деятельности на всех этапах будут участвовать наиболее профессиональные и высококвалифицированные специалисты^[120].

М.Н. Марченко, соглашаясь с данной классификацией, предлагает особо выделить принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, имеющий весьма большую значимость для формирования качественного и эффективного правотворческого процесса^[121].

В содержание этого принципа входит положение о необходимости в правотворческом процессе максимального использования разработанных в юридической науке и апробированных в правотворческой деятельности методов и приемов при подготовке проектов нормативно-правовых актов, которые позволяют наиболее эффективно и оптимально изложить содержание такого проекта, технически оформить его в соответствии с общепринятыми мировыми стандартами.

Главное для правотворчества - это выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие формы правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.

В результате правотворчества норма права не только создается, но и окончательно оформляется и начинает официально действовать, вливается в общую систему законодательства^[122].

Профессор А.С. Пиголкин отмечал, что в процессе нормотворчества при построении нормы права, ее гипотезы, диспозиции, санкции в обязательном порядке должны быть соблюдены требования к терминологии, такие как смысловая однозначность, распространенность и общепризнанность, стабильность и доступность^[123]. Данные требования не утратили актуальности и в настоящее время, когда многие юридические термины трактуются неоднозначно, что создает дополнительные трудности в правоприменении.

Одной из постоянных тем, неизменно привлекавших внимание А.С. Пиголкина на протяжении многих лет, стало планирование правотворческой деятельности. Актуальность этой проблемы, обозначившаяся в советское время, впоследствии лишь нарастала, поскольку стихийность и беспорядочность в правотворчестве стала почти обычным явлением^[124].

А.С. Пиголкин выработал ряд аргументов в пользу внедрения планового подхода в правотворческой деятельности. Заблаговременное планирование в сфере правотворчества, по его мнению, имеет следующие важнейшие преимущества по сравнению с привычным ситуативным подходом:

- позволяет выявить приоритетные направления правотворческой деятельности и определить их последовательность;

- дает возможность заранее изучить действующее законодательство по соответствующему вопросу и практику его применения;

- позволяет применить эксперименты, социологические и иные методы исследования;

- объединяет усилия различных органов и организаций, включая научно­исследовательские учреждения;

- активизирует участие общественных организаций и населения в работе над проектами;

- усиливает контроль со стороны государственных органов за качеством подготовки нормативно-правовых актов и др.^[125]

Планирование правотворчества возможно в различных формах, среди которых: 1) полугодовые или годовые планы работы конкретного

правотворческого органа; 2) планы совершенствования нормативно-правовых актов какой-либо отдельной отрасли законодательства; 3) планы упорядочения массива нормативных актов, издаваемых каким-либо государственным органом; 4) комплексные планы совершенствования всей системы законодательства.

Оптимальным сроком планирования автор считал 5-летний период, в том числе потому, что это соответствует срокам общего социально-экономического планирования развития страны. Очевидно, что в настоящее время реализация этого предложения затруднена в связи с отказом от принципа плановости в экономике.

Помимо планирования на определенный срок, А.С. Пиголкин считал необходимой разработку прогнозов развития законодательства на длительную историческую перспективу. В отличие от планов, такие прогнозы являются делом не столько государственных органов, сколько юридической науки. Прогнозирование развития законодательства не предполагает определения точных наименований нормативных актов, ответственных за их подготовку и т.п.; оно должно быть направлено, прежде всего, на определение тенденций расширения или сужения предмета правового регулирования, выявление

потребностей общества, выработку общей концепции совершенствования законодательства^[126].

А.С. Пиголкин обратил специальное внимание и на такой важный аспект, как темп правотворческой деятельности. Ученый считал, что спешка в подготовке и принятии законопроектов имеет множество негативных сторон, а именно: невозможность в полном объеме собрать необходимые подготовительные материалы, провести социологические и иные исследования, анализ действующего законодательства, зарубежного опыта, провести обсуждение проектируемых норм и т.д.^[127]

Такие принципы, как неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства, равенство всех перед законом, недопустимость нарушения неотъемлемых прав и свобод гражданина, обеспечение свободы религиозных убеждений, политических убеждений, свобода частной собственности, право на предпринимательскую деятельность, право на обращение в суд за защитой своих интересов, и др. лежат в основе российского законодательства. Законодательство в России направлено на обеспечение прав и свобод граждан, ограничение действий государственных органов, чиновничьего аппарата на любом уровне (от самого высокого федерального уровня до чиновников органов местного самоуправления), подчинение их строгим требованиям законов, ликвидацию нарушения прав человека государственным аппаратом, обеспечение деятельности государственного аппарата в интересах граждан и службе их интересам, обеспечение правоохранительными органами и судом своего прямого назначения - защиты граждан от незаконных посягательств на их жизнь, честь, достоинство, гарантированные права и свободы. Гражданское общество и правовое государство не может быть создано и существовать эффективно без действия данных основополагающих принципов.

А.С. Пиголкин полагал, что российские законы и подзаконные акты в новых условиях рыночной экономики должны быть направлены на охрану и защиту граждан от рыночных отношений, далеко не всегда справедливых, способствовать становлению социального государства. В России в современный период наиболее оптимальным представляется построение модели рыночной экономики с учетом социальной направленности и государственной регламентированностью и контролем над всеми участниками рыночных отношений.

Проблемой российского законодательства в современный период стало принятие законов по любым проблемам, а также частое издание нормативно­правовых актов по одним и тем же вопросам, что нередко ведет к нормативной избыточности.

А.С. Пиголкин видел причину такого увеличения массива законов в следующем. Он полагал, что создание нормативно - правовых актов по незначительным вопросам, имеющим второстепенное значение, является итогом политической борьбы различных партий и групп интересов, использованием лобби своего влияния для продавливания нужных им законов. Далеко не всегда вновь принятые законы в качестве основы имеют наиболее общие, основополагающие нормативно-правовые акты, которые являются опорой в данной отрасли. В результате принятие законы неэффективны, противоречат остальному законодательству и вносят путаницу в правоприменительную практику. Принятие закона как компромиссного решения для различных политических партий также не решает проблему, так как такой закон чаще всего неэффективен уже в процессе его принятия.

Негативное влияние на качество законодательства оказывают частые поправки, дополнения, изменения законов. В результате этого, во-первых, создаются определенные трудности для правоприменителя. Во-вторых, нарушается внутренняя систематика нормативно-правового акта. В-третьих, возникают проблемы с точным и правильным пониманием тех корректив,

которые внес законодатель, и появляется естественная необходимость в их специальной интерпретации.

Российское законодательство может эффективно регулировать общественные отношения только в случае, когда и внутренняя и внешняя формы будут соответствовать всем юридическим стандартам и технологиям.

По мнению А.С. Пиголкина количественный анализ российского законодательства приводит к выводу о неуклонном росте числа нормативно - правовых актов как федеральных, так и региональных, а также нормативно - правовых актов органов местного самоуправления и внутриведомственных подзаконных актов. Эта особенность российского законодательства свидетельствует о неупорядоченном правотворческом процессе, что, соответственно, создает трудности в процессе правоприменения. Такой бум правотворчества в России с одной стороны вполне объясним, так как создается принципиально новый общественно - политический строй, требующий соответствующего правового оформления на всех уровнях власти. Современный этап развития страны предполагает создание такой правовой системы, которая обеспечивает эффективное регулирование рыночных отношений, создание демократических институтов народовластия, охраняет права и свободы граждан, обеспечивает социальные, культурные, политические права и свободы граждан правовую, экономическую, экологическую безопасность.

Обращая внимание на существенное усиление темпов правотворческой деятельности на всех уровнях власти, ученый приводит следующие данные: в год Государственная Дума РФ принимает 200 - 300 законов, из разработанных законопроектов становятся законами 150 - 200. В советское время темп законодательной деятельности был значительно ниже, но законы были более проработаны и уровень юридической техники выше.

С тех пор, как была принята Конституция РФ (1993 г.) было принято более 1400 законов, которые вступили в действие. Ведомственное правотворчество также растет, но соотношение правотворчества иных правотворческих органов

и федеральных не изменилось и составляет примерно 3,5 - 4 % от общего количества принятых нормативно-правовых актов^[128].

Т.Я. Хабриева приводит следующую статистику: за период с 1 января по 30 сентября 2005 г. принято и подписано 115 федеральных законов. Из них только семь - это законы, имеющие предмет регулирования (не считая законов о ратификации, мелких законов о переименовании городов, создании и упразднении судов, исполнении бюджетов), - то есть около 6%, и 85 законов (74%) - о внесении изменений в законы и о признании их утратившими силу. Причем в два из указанных семи законов (30%) были внесены изменения уже в этом же году. Картина по предыдущему году аналогичная: подписано - 226 законов, 20 - «новых» (8%), 160 (71%) - о внесении изменений,

приостановлении и об отмене действия законов, восемь законов из 20 (40%) были изменены в течение года. При этом уже несколько лет идет лишь обсуждение необходимых стране законов: о саморегулируемых организациях, об автономных некоммерческих учреждениях, об обращениях граждан и др.^[129]

Несмотря на значительное увеличение объема всех нормативно - правовых актов, следует отметить еще одну тенденцию - существенно увеличивается также региональное законодательство и объем принимаемых нормативно­правовых актов органов местного самоуправления, причем темп роста постоянно увеличивается. В настоящее время федеральное законодательство составляет 10% от всего числа действующих нормативно - правовых актов, когда как до 1997 г. - это было 15%, что значительно выше сегодняшнего уровня. Субъекты РФ приняли примерно 20 тысяч законов, которые действуют в настоящее время^[130]. Следует отметить, что сейчас региональный правотворческий процесс осуществляется более упорядоченно,

разрабатываются программы правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов РФ (пример такой программы - Приложение 3).

Следует отметить еще одну проблему. Зачастую данные законы и подзаконные нормативные акты противоречат друг другу, тем самым создавая трудности в правоприменительной практике.

Необходимо уйти от складывающейся тенденции решить все проблемы, и сиюминутные, обязательно с помощью закона, подменяя законом содержание подзаконных актов. Здесь должен преобладать принцип разумной достаточности. Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает положительных результатов^[131].

Идея плановости как принципа законотворчества, обоснованная А.С. Пиголкиным, получает поддержку современных ученых-юристов. Так, именно на нее ссылаются Т.Я. Хабриева и Л.В. Андриченко в связи с проблемой борьбы с коррупцией в субъектах Российской Федерации, указывая: «В данном случае важную роль играет планирование правотворческой работы в субъектах РФ, так как программы и планы правотворческой деятельности в значительной степени способствуют преодолению излишней поспешности в принятии актов субъектов Федерации, не всегда обоснованной зависимости темы акта от «сиюминутных обстоятельств», текущего момента»^[132]

К авторским концепциям А.С. Пиголкина в сфере теории правотворчества относится его концепция официального оглашения нормативных актов как самостоятельной стадии правотворческого процесса.

Аргументом в пользу этой позиции является представление А.С. Пиголкина о правотворчестве как цикле, охватывающем не только создание нормы права, но и придание ей юридической силы. Поскольку нормативно-правовой акт не

может вступить в силу, пока он не доведен надлежащим образом до сведения тех, кому он адресован, то это действие должно считаться составной частью

133

процесса правотворчества .

При этом А.С. Пиголкин предлагает пересмотреть устоявшееся название этой стадии, которую чаще всего именуют официальным опубликованием нормативного акта. Однако в действительности, как он указывает, акт доводится до сведения исполнителей не только этим способом; это возможно, например, путем официальной рассылки актов, не подлежащих публикации, и т.п. Поэтому, по его мнению, данную стадию точнее было бы называть официальным оглашением нормативных актов.

А.С. Пиголкин выделяет две основные функции этой стадии^[133][134]: 1) информационную, т.е. оповещение о содержании нормативного акта (эта функция объединяет официальное оглашение с иными, неофициальными формами публикации); 2) удостоверительную, т.е. формальное подтверждение факта действия нормативного акта.

По мнению автора, значимость официального опубликования обусловлена тем, что право на информацию о новых правовых актах - одно из признанных международным сообществом прав человека. Именно официальность опубликования служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который принят соответствующим органом и подписан компетентным должностным лицом.

Два основных вида официального оглашения, выделяемые А.С. Пиголкиным, - обнародование, т.е. открытое размещение текста путем публикации, вывешивания, передачи по радио и т.п., и ведомственная рассылка в те органы и организации, которых непосредственно касается данный нормативный акт. При этом автор отдавал предпочтение опубликованию как средству официального оглашения, которое не только способствует широкому

распространению правовой информации, но и имеет дополнительный эффект

135

как средство правового воспитания .

Детально изучая проблемы правотворчества, А.С. Пиголкин уделял особое внимание таким аспектам этой деятельности, которые в меньшей степени, чем другие, получали освещение в науке. К ним относится, в частности, признание нормативных актов утратившими силу.

А.С. Пиголкин прежде всего обращает внимание на особенность правовой природы перечней актов, утративших силу: с одной стороны, констатируя прекращение действия правовых норм, такой перечень сам действует однократно; с другой стороны, он меняет нормативно-правовое регулирование общественных отношений и потому имеет нормативный характер^[135][136]. Ученый подвергает аргументированной критике существовавшую в советское время практику, когда при утверждении нового нормативного акта использовалась формулировка: «считать утратившими силу все ранее изданные акты по данному вопросу», - поскольку она не давала точного определения круга отменяемых правовых норм.

А.С. Пиголкин справедливо отмечает важность решения такой практической задачи, как освобождение системы законодательства от формально неотмененных, но фактически недействующих правовых норм (по авторской терминологии - «расчистка законодательства»). Эту задачу автор предлагает решать двумя путями: либо в процессе систематизации законодательства, либо при текущем нормотворчестве.

На основе анализа отечественной и зарубежной практики А.С. Пиголкин сформулировал конкретную рекомендацию: при принятии любого нормативно­правового акта следует составлять отдельный перечень актов, подлежащих отмене или изменению; в случае же, если таких актов не предполагается, это должно быть специально отражено в пояснительной записке к проекту

нормативного акта^[137]. Эту обязанность А.С. Пиголкин предлагал закрепить за авторами проекта нормативного акта. Как известно, это предложение было внедрено в современную законотворческую практику.

А.С. Пиголкин выступал против отмены нормативно-правовых актов «в части», указывая на трудность ориентации в законодательстве после такой отмены, на громоздкость и запутанность формулировок, усложняющих толкование и применение подобных актов. Он предлагал отказаться от практики частичной отмены нормативно-правовых актов, заменив ее введением новых редакций соответствующих документов (кроме случаев, когда речь идет о крупном по объему документе или когда предполагается его скорая отмена)^[138]. Следует отметить, что данная проблема в российской правотворческой практике не решена до сих пор, и используются обе модели - как предложенная А.С. Пиголкиным, так и отвергаемая им.

Однако А.С. Пиголкин, разрабатывая свои концептуальные положения, не только предлагает констатировать такое правило. Важным, по мнению автора, является указание на то, что данная форма отмены закона несовершенна и ее нужно избегать в нормотворчестве, так как она способна породить неясности, споры и недоразумения в применении правовых норм. Ведь не всегда ясно без специального указания законодателя, какие прежде изданные акты и в каком объеме должны прекратить свое действие в связи с изданием нового акта^[139]. Таким образом, А.С. Пиголкин предлагает новое понимание отмены нормативных актов, включая, в отличие от чисто механической констатации фактов, в состав данного процесса анализ качества старого закона.

А.С. Пиголкин вполне правомерно полагает, что установление нового нормативного регулирования, упорядочение законодательства невозможны без решения судьбы актов, которые по-иному регулируют данный вопрос, без отмены устаревших актов. Это один из основных принципов правотворческой

деятельности. Цель составления перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, - упорядочение законодательства, приведение всего законодательства в строгую систему, освобождение от актов, которые фактически утратили свое значение^[140].

Советское законодательство изобиловало устаревшими, фактически недействующими актами. Однако данная проблема актуальна и сегодня.

Отметим действующее Постановление Правительства РФ от 2.09.2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» ^[141](в ред. от 27.11.2013 г.), в котором закреплены требования к концепции законопроекта. В данном документе должны быть отражены следующие вопросы:

- основополагающая идея, описаны цель, предмет правового регулирования, определен круг лиц, на которые будет распространяться предлагаемый законопроект, а также описаны основные права и обязанности граждан;

- место предлагаемого нормативно-правового акта в системе современного законодательства, причем должна быть определена отрасль предполагаемого закона, основные конституционные положения, а также положения федерального законодательства, на реализацию которых и нацелен предлагаемый проект, значение предлагаемого законопроекта;

- анализ существующих общественных отношений, оценка их состояния, а также особенности правового регулирования данных отношений в действующем законодательстве. Особо должны быть отмечены пробелы, ошибки и противоречия действующих законов, есть ли устаревшие нормы, нормы, фактически не действующие, а также проанализированы нормы права, которые действуют неэффективно. После чего должен быть предложен свой механизм решения проблемы, устранения существующих недостатков

правового регулирования. Необходимо дать характеристику существующей зарубежной практики, практики применения законов в России, проведены социологические опросы, статистический анализ и исследования политологов;

- последствия действия предлагаемого законопроекта, причем в различных областях: политики, социальных отношениях, экономических отношениях, юридических.

Таким образом, обращается внимание на то, что при подготовке нового закона необходимо анализировать нормы права для установления на наличие

142 устаревших и неактуальных норм, и отменять такие нормы .

Идеи А.С. Пиголкина в сфере теории и практики правотворческой деятельности получили развитие в исследованиях его учеников. Некоторые из этих работ по своему тематическому масштабу выходили за рамки российской правовой системы. Так, в 1988 году под научным руководством А.С. Пиголкина была защищена кандидатская диссертация Ж. Амарсанаа, посвященная правотворческому процессу в Монголии, в которой высказывался, помимо прочего, ряд конкретных предложений по введению сроков рассмотрения законодательных предложений от населения, по созданию единого организационно-методического центра законопроектных работ, уточнению круга субъектов правотворческой инициативы и др.^[142][143]

А.С. Пиголкин являлся одним из создателей научных основ законодательной техники в СССР и оставался ведущим специалистом по данной тематике в постсоветской России. Он указывал, в частности, на прямую связь между состоянием общества и государства, с одной стороны, и уровнем развития юридической техники, - с другой: в государстве, стремящемся к укреплению законности и эффективности законодательства, уделяется большое внимание техническому качеству правового регулирования, чем реакционнее режим, тем хуже это техническое качество. При этом, впрочем, ученый еще в

условиях господства марксистско-ленинской идеологии специально отмечал, что сами правила юридической техники не носят классового характера: при помощи одних и тех же технических приемов можно создавать нормативные акты, которые по своей социально-политической направленности будут

144

совершенно противоположными .

Еще в 1968 г. ученый обращается к понятию «законодательная техника», которая определяется им как организационно-технические правила оперативной и высококачественной подготовки проектов нормативных актов, способы правильного и единообразного внесения изменений и дополнений в нормативные акты, их полной или частичной отмены, приемы наиболее совершенного изложения мысли законодателя в статьях нормативного акта, наиболее целесообразной его структуры, организационно - методические

145 правила переводов правовых актов с одного языка на другой .

Это понимание основано на идеях таких выдающихся ученых-юристов России, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.А. Аржанов, С.Н. Братусь, М.П. Карева, П.Е. Недбайло, М.С. Строгович, Р.О. Халфина, В.Н. Кудрявцев, И.С. Самощенко и некоторых других^{[144][145][146]}.

Обращение к проблемам законодательной техники ученого не случайно. Законодательная техника играет важную роль в правотворчестве. От нее во многом зависит степень совершенства законодательства, эффективность его действия, доходчивость нормативных актов, правильное их понимание и применение, учет законодательства, его систематизация. Неудачная формулировка или неточное употребление термина, оставление действующих актов, противоречащих вновь принимаемому нормативному акту, неправильная ссылка и другие технические ошибки и упущения порождают волокиту,

необходимость дополнительного толкования, а иногда и ошибки и недоразумения на практике.

А.С. Пиголкин полагал, что законодательная техника охватывает чисто технические моменты подготовки проектов нормативных актов, которые носят прикладной характер и касаются организации и методики их подготовки, а также внешнего оформления^[147]. Данное суждение основывалось на концепции Д.А. Керимова, высказывавшего ранее аналогичную точку зрения, - что в понятие законодательной техники включаются организационно-технические правила оперативной и высококачественной подготовки проектов нормативных актов, способы правильного и единообразного внесения изменений и дополнений в нормативные акты, их полной или частичной отмены, приемы наиболее совершенного изложения мысли законодателя в статьях нормативного акта, наиболее целесообразной его структуры, организационно-методические правила переводов правовых актов с одного языка на другой. Предложенное понимание законодательной техники включает в себя не только приемы и методы внешнего оформления, формулирования проектов нормативных актов, но и правила организации работы по их подготовке. То и другое представляют собой правила подготовки проектов нормативных актов^[148].

В 1982 г. А.С. Пиголкин вновь возвращается к понятию «законодательная техника». Под ним понимается система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых 149

вопросов^[149].

Его последователи и ученики, такие как Н.Н. Вопленко, Е.В. Сырых, Е.И. Спектор, С.А. Боголюбов и др. придерживаются такой же трактовки

законодательной техники, полагая, что это дает, прежде всего, научную основу создания законов, позволяет выстроить четкий алгоритм работы с нормативным материалом. Чем больше государство заботится об укреплении законности, об эффективности законодательства и его доходчивости, чем демократичнее нормотворческий процесс, тем больше уделяется внимания совершенствованию технической стороны подготовки проектов нормативных актов, тем больше законодатель заинтересован в высоком уровне законодательной техники.

В последнее время в связи с большим массивом принимаемых в России нормативно-правовых актов в нормотворческие органы часто направляются недоработанные, плохо отредактированные проекты, в которых допускаются пробелы, нечеткие формулировки. Статистика принимаемых законопроектов показывает, что объем принятых законов существенно увеличивается с каждым годом. Так, в 2008 г. Государственной Думой было принято 332 закона, в 2009 г. - 398, в 2010 г. - 456, в 2011 г. - 440, в 2012 г. - 335, в 2013 г. - 461, за первые месяцы 2014 г. - уже принято 24 законопроекта^[150]. Без сомнения такой объем принятых законопроектов не позволяет говорить о качественном процессе создания законов, проработке деталей и терминологии. Отсюда, многие нормативные акты не увязаны между собой, не всегда выдерживается единство терминологии. Не всегда при принятии нового акта соблюдается правило обязательной отмены или изменения норм, изданных ранее по тому же вопросу. Накопилось большое число формально не отмененных нормативных решений, которые на самом деле давно уже утратили свое значение.

Поддерживая концептуальные положения ученого, его ученик С.А. Боголюбов полагает, что не по каждой актуальной проблеме требуется принятие нового закона: следует лучше выяснять, как действует прежний. Примером может служить усиленно пробиваемый лоббистами законопроект о поддержке развития сельского хозяйства. Безусловно, оно должно поддерживаться государством и организационно и финансово, как это и

делается в других развитых и неразвитых странах, но разве это можно решить одним законом? Финансовые меры поддержки определяются в законе о бюджете; организационные меры поддержки (путем реорганизаций, слияний, устранения параллелизма и дублирования) можно найти не только в законах, но и в иных подзаконных актах. Провозглашение в законе призывов развивать отечественного сельхозпроизводителя не даст ожидаемого эффекта^[151].

Еще одним постоянным предметом научных интересов А.С. Пиголкина являлся язык законодательства. По его мнению, впрочем, не совсем верно было бы выделять юридический язык как некий особый вид языка со своими специфическими особенностями. Подобные идеи, полагал А.С. Пиголкин, являются следствием недостатков стиля правовых актов. Основным возражением против тезиса о существовании юридического языка для А.С. Пиголкина является то, что адресатом нормативного текста является все население: «Нормативно-правовой акт (особенно законы) должен быть написан простоя и ясно, языком понятным и удобным для восприятия, это соответствует принципу демократизма права, широкому привлечению граждан к управлению, так как сложность и запутанность положений закона не может соответствовать утверждению о том, что законы пишутся для всех. Наоборот, сложность и запутанность норм права дает основание говорить о том, что закон создавался только для специалистов, которые разбираются в правовой терминологии, что недопустим в демократическом государстве»^[152]. Здесь, с нашей точки зрения, имеет место проблема различения сущего и должного. Даже если признать, что закон должен писаться максимально доступным языком, это не меняет того обстоятельства, что фактически законодательный текст часто изобилует специальными терминами, и его стиль имеет свою специфику.

А.С. Пиголкин сам указывает на одну из основополагающих проблем языка законодательства: с одной стороны, закон регулирует сложные

общественные отношения, точное отображение которых не допускает упрощенчества и популяризации; с другой стороны, следует стремиться к тому, чтобы средний гражданин мог понять его содержание без помощи сведущих лиц^[153]. При этом использование в законодательном тексте слов из обыденного языка, как отмечает ученый, имеет определенные издержки, поскольку такие выражения обычно расплывчаты, не имеют строго определенного значения, что усложняет их толкование.

Впоследствии А.С. Пиголкин пересмотрел свою позицию относительно юридического языка и стал выделять законодательный стиль в качестве самостоятельного стиля литературного языка, обусловленного особыми социальными задачами правотворчества, особым способом отражения своего предмета, обладающего собственными композиционными и стилистическими 154

средствами, словарным составом и др.^[154]

Именно А.С. Пиголкин сформулировал основные правила юридического языка: 1) точность и недвусмысленность терминологии, избегание устаревших терминов; 2) приоритет общеизвестных терминов, нежелательность их искусственного конструирования; 3) стабильность терминологии, недопустимость произвольной замены устоявшихся терминов новыми; 4) единство употребления терминов; 5) краткость и четкость определений терминов; 6) по возможности - замена иностранных терминов словами русского происхождения^[155].

В 1983 г. термин трактуется А.С. Пиголкиным как слово или словосочетание, имеющие четко очерченный смысл^[156]. В 1983 г. им дается определение понятия «правовая терминология»: это система терминов,

отражающих совокупность понятий, употребляемых в законодательстве,

157 юридической науке и практике .

Будучи нормативистом, А.С. Пиголкин старался разработать понятные и ясные критерии выбора и использования правовой терминологии. Опираясь на идеи Д.А. Керимова, высказанные им в 1962 г.^[157][158] и в 1965 г.^[159]. А.С. Пиголкин пошел несколько дальше и сформулировал отличительные черты правового языка (1968 г.), в числе которых повышенное внимание к точности, полноте и максимальной ясности изложения, широкое применение специальных терминов, выработанных правоведением и не встречающихся в обыденной речи, использование многих общенаучных терминов в узком специальном значении.

В связи с изменением государственного строя, самого государства и общественного уклада стал актуальным вопрос о государственном языке. В 1992 г. А.С. Пиголкин одним из первых приступает к разработке понятия «государственный язык» и определяет его как язык, на котором государственная власть общается с населением, разговаривает с гражданином. На нем публикуются законы и другие правовые акты, пишутся официальные документы, протоколы и стенограммы заседаний, осуществляется работа органов власти, управления и суда, делопроизводство и официальная переписка. Это язык официальных вывесок и объявлений, печатей и штампов, маркировки отечественных товаров, дорожных знаков и наименований улиц и площадей. Это язык, на котором осуществляется обучение в школах и других учебных заведениях, который должны изучать и активно использовать граждане соответствующего государства. Преимущественное использование на

телевидении и радио, при издании газет и журналов - также одна из функций государственного языка^[160].

А.С. Пиголкин предъявляет к юридическим терминам ряд требований^[161]:

1. Любая терминология должна отражать сущность предлагаемого понятия в соответствии с требованиями точности и недвусмысленности; нельзя использовать устаревшие, непонятные термины.

2. Необходимо использовать общие термины, признанные научным сообществом в качестве основополагающих, они должны быть апробированы в правоприменительной практике и характеризоваться широким распространением. Создание новых терминов искусственно нельзя допустить, так как они будут непонятны большинству правоприменителей и сложны для запоминания, следовательно, плохо приживутся в процессе правоприменения. Также является неэффективным использование редких, вышедших из употребления терминов.

3. Важной характеристикой является стабильность правовой терминологии. Если стремится к необоснованной новизне терминов, следуя последним веяниям, и отказываться от старой терминологии только потому, что они якобы устарели и неудачны, то закон будет сложен для понимания. Если термин широко распространен, постоянно употребляется в правовой практике, большинство граждан привыкли к нему, понимают его смысл, он закреплен в большинстве нормативно-правовых актов, то изменить содержание нельзя, так как это вызовет непонимание, неясность в его употреблении, запутанность. В то же время нельзя впадать в другую крайность сохранять неудачный термин только руководствуясь тем, что он старый и давно используется.

4. Любой термин должен употребляться в законодательных актах в единственном значении. В юриспруденции неоднократно указывалось на то, что необходимо использовать один и тот же термин в нормативно-правовом

акте для обозначения одного и того же понятия, многозначность в данном случае недопустима, так как разный смысл термина в разных частях нормативно-правового акта приводит к его размытости и нечеткости, а также двойному, а то и тройному толкованию, что порождает в том числе и злоупотребления. В идеале один и тот же термин должен употребляться в одном и том же смысле во всем массиве законодательства.

5. Точное понимание смысла правового термина требует использование определения краткого и четкого. Прежде всего, данное требование можно отнести к узкоспециальным юридическим терминам, а также терминам общепринятым, если они используются в определенном узком смысле и оказываются непонятными для правоприменителя.

Не соглашаясь с А.С. Пиголкиным, Г.И. Шатков полагал, что технические термины не должны определяться в тексте нормативного акта^[162] Это правильно для актов, которые касаются узкой и специальной области применения. Если же акт, где употреблен технический термин, рассчитан на более широкое применение и касается многих граждан, то оставлять такой термин без пояснения было бы неверным.

6. Непонятные для населения иностранные термины следует заменять в нормативных актах русскими словами.

Использование предложенных критериев оценки терминологии и правил создания терминов актуально и в настоящее время. Проводимые в современной России реформы породили тенденцию к усложнению юридических понятий и терминов, громоздкости словосочетаний текстов нормативно-правовых актов. Единая терминология стала оказывать существенное влияние на стиль законодательства, его качественные характеристики и внутреннее строение. Обозначилась настоятельная потребность в предельно точном формулировании правовых предписаний, единообразном их понимании и применении, создании информационно-поискового языка для современных технических средств.

Приведение юридических терминов в порядок в настоящее время обусловлено тем, что необходимо применять федеральные законы и подзаконные нормативные акты единообразно во всех субъектах Федерации, что не должно в свою очередь порождать противоречия в развитии определенных субъектов Федерации с учетом их национальных особенностей. Свобода правотворческой деятельности субъектов РФ не должна нарушать единообразие юридической терминологии, единых общих правил технологического процесса в правотворчестве.

Еще одной серьезной проблемой в области законодательной техники является многозначность терминов, используемых при разработке законов, когда один и тот же термин по-разному трактуется в текстах двух, трех и более законов.

Нормодатель обязан использовать только специальные правовые термины, однозначно обозначающие общие понятия нормативного документа (истец, ответчик, юридическое лицо, непреодолимая сила и т.д.). Здесь имеется в виду, что словарный запас в праве должен быть относительно постоянен, стабилен, но юридическая терминология не нечто раз и навсегда застывшее, это развивающаяся динамическая система. Но развитие правовой терминологии не должно нарушать основные базисные положения, приводящие к нестабильности всей правовой системы, основы понятийного аппарата в российской практике четко очерчены.

От точности словесного изложения норм права зависит точность выражения воли законодателя.

Таким образом, проблемы, поднятые А.С. Пиголкиным, его требования к языку закона, правовой терминологии актуальны, современные авторы уточняют и развивают положения А.С. Пиголкина.

А.С. Пиголкин в свое время считал, что главная задача ученых-юристов на современном этапе - участие в работе по подготовке проектов нормативных

актов^[163]. Его участие в практической деятельности выражалось в экспертной работе в Совете Федерации, Правительстве РФ, Конституционном суде РФ.

Кроме того, А.С. Пиголкин активно участвовал в подготовке конкретных законопроектов и был одним из идейных вдохновителей проекта закона о нормативных актах.

Практический опыт показал, что именно в законопроектной деятельности возможно оперативное и эффективное внедрение достижений правовой науки в практику. Усиление научного обеспечения правотворчества предполагает возрастание значения коллективных начал влияния науки на подготовку проектов нормативных актов. В связи с этим ученый предлагает создание различного рода научно-консультативных центров при правотворческих органах. К сожалению, данная идея не нашла свое отражение в практике, хотя проблемы правотворческого процесса показывают, насколько необходим хотя бы один научно-консультативный центр - при Государственной Думе РФ.

Таким образом, А.С. Пиголкин является автором одного из первых определений «стадия правотворческого процесса», которая представляет собой отдельный этап формирования государственной воли, выражающийся в нормативно-правовых актах, это совокупность действий, находящихся во взаимосвязи, целью которых является создание нового закона. Так, по сути, воля трудящихся воплощается путем юридических предписаний в законодательство, обязательное для всего общества. По мнению автора, существуют определенные принципы данного процесса, среди которых следует выделить законность, профессионализм, демократический характер, гуманизм, конституционализм.

Профессор А.С. Пиголкин полагает, что планирование правотворческой деятельности имеет ряд преимуществ, заключающихся в следующем: 1) определяются основные направления правотворческого процесса, этапность осуществляемой деятельности; 2) предварительно изучается практика

правоприменения, пробелы законодательства, особенности его реализации; 3) используются наряду с традиционными, нетрадиционные методы исследования, например, создание пилотных проектов и их апробация в отдельных регионах, социологические опросы и т.п.; 4) усиливается

взаимодействие различных государственных органов, общественных организаций, граждан; 5) осуществляемый государственный контроль становится более эффективным, так как каждый этап детально прописан в плане, а его исполнение легче проверить. Несомненной новизной в научных исследованиях ученого является использование научного прогнозирования, что позволило ему определить основные направления дальнейшего развития права в целом, и российского законодательства, в частности.

Нестабильность в правовом поле, по мнению А.С. Пиголкина, вносит постоянное реформирование законодательства, изменение действующих законов под влиянием возникшей потребности без просчета последствий действия определенной нормы. Прежде всего, постоянные изменения создают проблемы для правоприменителя, который просто не успевает отследить, какие нормы действуют, какие уже нет, и при противоречивости, какая норма должна применяться. Нарушается также стройная система законодательства, законы обрастают подзаконными актами, ведомственными указаниями, что вносит хаос в правоприменительную деятельность. Еще одним следствием постоянного непродуманного изменения законодательства является то, что нарушается принцип точности законодательства, а в результате правоприменитель часто оказывается не в состоянии правильно понимать и толковать принятые изменения. Для применения новых нормативно - правовых актов требуются разъяснения законодателя, либо, как это принято в России, Пленумов Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда.

А.С. Пиголкин был не согласен, что конечную стадию правотворческого процесса именуют официальным опубликованием нормативного акта. Он заметил, что существуют и иные способы доведения до правоприменителей принятых нормативных актов, например их официальная рассылка. Поэтому

ученый предлагает переименовать данную стадию и называть ее «официальное оглашение нормативно-правовых актов»^[164]. Такая стадия выполняла бы ряд функций, среди которых выделяются информационная и удостоверительная.

Исследование зарубежной и российской практики привело А.С. Пиголкина к выводу, что наиболее оптимальным будет создание в процессе систематизации законодательства перечня актов, которые необходимо отменить либо изменить, вследствие устаревания или противоречивости. Такой перечень может быть составлен отдельно, либо идти в качестве приложения к какому-либо проекту закона. Это упростит работу законодателя, позволит выявить наиболее неактуальные нормы и проблемные стороны действующего законодательства.

А.С. Пиголкин входит в число авторов, создававших основы законодательной техники в СССР, его разработки использовались также и в постсоветской России. По мнению ученого уровень законодательной техники напрямую зависит от уровня развития государства и общества, не может быть какого-то отдельного, не подверженного влиянию со стороны общества правотворческого процесса. В правовом государстве, где в качестве одного из основных принципов признается принцип законности, обычно и законодательная техника правового регулирования находится на высоком уровне, законодатели обращают на качество данной техники особое внимание. Если же общество не является демократическим, правовым, то, как следствие - техническое качество законов весьма низкое. Такая корреляция между уровнем общественного развития и правотворческого процесса вполне объяснима: в правовом государстве законопроекты широко обсуждаются в обществе, даются экспертные оценки, оценки независимых наблюдателей, что в целом приводит к более тщательной проработке предлагаемого закона.

По мнению А.С. Пиголкина, законодательная техника включает в себя только технические особенности подготовки законопроектов, это позволяет

говорить о ее прикладном характере. Законодательная техника состоит из организационного процесса подготовки нормативных актов и их оформления.

Важной проблемой, выделяемой А.С. Пиголкиным, является проблема языка законодательства. Любой нормативный акт регулирует определенные общественные отношения, причем используя свой язык, профессиональную терминологию, и использование популярных, общеупотребительных слов, не отражающих суть правовой дефиниции недопустимо. Но следует помнить, что язык правового акта должен понимать простой гражданин, он должен быть не только точен, но и понятен. Большинство населения не имеет юридического образования и им сложно понимать узкоспециализированные термины. Таким образом, язык закона хотя и должен быть наукообразным, но формулировки должны быть такими, чтобы не требовались разъяснения специалистов.

Такая противоречивость требований к языку закона обуславливает создание определенных правил юридического языка^[165]: 1) точность и

невозможность двойного толкования; 2) использование актуальной терминологии; 3) отсутствие новаторства в применении общепринятой юридической терминологии; 4) единообразие юридической терминологии;

5) незагроможденность, краткость используемых определений;

6) использование терминов на основе русского языка, без заимствований.