Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ РОССИИ (на основе анализа Конституций РФ 1978 и 1993 гг.)

Данная тема довольно широка и многогранна. Для ее полного раскрытия потребуется монографическое исследование. Поэтому в рамках настоящей главы остановимся лишь на некоторых, ключевых по своей важности вопросах.

1. Как известно, в государственно-правовом механизме России Конституционный Суд является сравнительно новым, ранее неведомым демократическим институтом. Дореволюционная (до 1917 г.) и послереволюционная Россия не имела Конституционного Суда. Впервые он был избран в 1991 г. Верховным Советом Российской Федерации в составе 13 человек (полный состав Суда был 15 человек), и с тех пор, эволюционизируя, продолжает свое существование.

В России, как и в любой другой стране, Конституционный Суд рассматривается в качестве главного носителя третьей, судебной власти[389]. Его деятельности, месту и роли в жизни Российского общества государствоведами и правоведами-теоретиками и практиками придается большое значение. С ними связываются во многом надежды на демократизацию России, надежды на ее лучшее будущее.

Чтобы глубже понять место и роль Конституционного Суда в государственном механизме России, необходимо сначала хотя бы кратко сказать о его основных целях и задачах, а также о характере его повседневной деятельности, как они определялись в Конституции РФ 1978 г. и в текущем законодательстве.

Каковы основные цели и задачи Конституционного Суда? Ими в соответствии с действующим законодательством являются охрана суверенитета народов России, защита конституционного строя страны, основных прав и свобод человека, защита конституционных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Каков характер деятельности Конституционного Суда России? Является ли он “чисто” политическим или “чисто” юридическим институтом, как его иногда предлагается рассматривать в специальной литературе?

Исходя из того, что на счету Конституционного Суда России, по сравнению с аналогичными институтами других стран, еще не так много рассмотренных дел, позволяющих сделать окончательный вывод о характере его деятельности, можно говорить сейчас скорее гипотетически, предполохlt;ительно, нежели практически. По аналогии весьма важным представляется использовать при этом соответствующий зарубежный материал.

О чем говорит официальная теория, и о чем свидетельствует многолетняя зарубежная практика? На что указывает весьма значительный в этом деле опыт Запада? На многое. Однако не на все.

Анализ теории и практики конституционных судов Австрии, Германии, Верховного Суда США и ряда других западных стран дает противоречивые результаты. Официальная теория говорит об одном, в то время как повседневная практика зачастую свидетельствует об обратном. Теория всячески старается оградить Конституционный Суд от политических коллизий и споров, представить его как “чисто” юридический институт, тогда как конституционная практика своими многочисленными примерами постоянно наталкивает на мысль, что Суд зачастую выступает не только и даже не столько как юридический, сколько как политический институт.

роли Конституционного Суда в государственном механизме России.              t

Каковы аргументы теории? В чем заключается их суть? Если кратко, то она состоит в следующем: в обосновании тезиса -- Суд должен быть вне политики и над политикой, и в конституционно-правовом закреплении “неполитического характера деятельности” Конституционного Суда.

Тезис — Суд вне политики и над политикой — призван “юридизировать” судебную практику, имеет своей целью показать и доказать, что Конституционный Суд — это не “рядовой”, политизированный государственный институт, что это особое, стоящее высоко над повседневной политической суетой государственное учреждение.

В некоторых странах в развитие данного тезиса разработаны даже специальные концепции или доктрины. В США таковой является, как известно, доктрина “политического вопроса”. Основной смысл ее сводится к тому, что американские федеральные суды, будучи по своей природе “судами права”, могут принимать к своему рассмотрению лишь те дела, в которых содержится “спор о праве”. Дела же, содержащие в себе “политический конфликт1”, относятся к ведению политических органов. И решаются они не юридическими, точнее — судебными, а политическими средствами.

Не касаясь других сторон доктрины “политического вопроса”, следует по достоинству оценить такую постановку вопроса, когда каждый орган, каждая ветвь власти профессионально занимаются только своим делом. В пределах установленной для них компетенции, используя свойственные им методы и средства, рассматривают возникающие только в сфере их деятельности споры и решают свои собственные проблемы.

Подобная позиция была выработана на протяжении двух столетий самими американскими судами и позволяла во многих случаях Верховному Суду США избегать втягивания в рассмотрение нескончаемых споров по политическим вопросам.

Можно сказать, что американский суд сам, по мере накопления опыта рассмотрения конституционных конфликтов и интерпретации конституции, пришел к выводу о необходимости выработки защитительных средств судебной деятельности от проникновения в нее элементов “чистой” политики и политиканства. К выработке аналогичных мер защиты постепенно приходят конституционные суды других страны. К этому же придет, по мере укрепления своих позиций, и Конституционный Суд России.

Сама логика развития общественно-политических и идеологических явлений в нашей стране, логика становления и укрепления судебной ветви государственной власти приведет Конституционный Суд России к неизбежному выводу о необходимости выработки дополнительных средств защиты своей “чисто” судебной деятельности от губительного влияния на нее других видов деятельности, в первую очередь политической и экономической. В противном случае конституционный суд, так же как и любой иной, со временем превратится в безликое, серое, самое обыденное государственное учреждение, в придаток политики, а еще хуже — очередных “выдающихся” для каждого этапа российской истории политиков.

Используя американский опыт, следует иметь в виду, что он имеет свои исторические и национальные особенности, свои плюсы и минусы. Один из трудно преодолимых минусов состоит в том, что доктрина “политического вопроса” безупречна лишь в теории. Но ее трудно назвать таковой, особенно после Второй мировой войны, на практике.

Речь идет не только о судебно-политических процессах в США в 50-е годы или о маккартизме. Аналогичные явления имели место не только в США, но и в ФРГ, а также во многих других западных странах. И конституционные суды этих стран показали, на что они способны. В большинстве своем они сыграли роль политической дубинки в руках господствующих слоев общества и классов.

Имеется в виду и более поздний опыт отступления Верховного Суда США от своих исторически выработанных политических канонов, а точнее — табу.

Означает ли это, что Верховный Суд как интерпретатор конституции и как государственный орган утратил свою самостоятельность и превратился в придаток других государственных органов? Нет. Сказать так, значило бы погрешить против истины. Не стал он от этого и “чисто” политическим или “надполитичес- ким” институтом.

Он как был, так и остается по природе своей и характеру деятельности ничем иным, как политико-юридическим институтом. Имея достаточно сил для самостоятельной деятельности, он стал лишь более активным в выработке и отстаивании своих собственных взглядов и суждений, в утверждении и отстаивании в

общественном сознании своего собственного мнения не только по юридическим, но и по политическим вопросам.

Не случайно поэтому еще в 60—70-е годы американские эксперты-специалисты в области конституционного права обращали внимание именно на эту тенденцию — усиление власти и влияния Верховного Суда США. Еще тогда многими из них на основе обобщения судебной практики делались выводы, согласно которым политический вопрос состоит не в том, делает ли Верховный Суд США политику или не делает. Вся суть вопроса в том, когда, при каких обстоятельствах и с каким успехом он это делает.

Разумеется, по мере осуществления своей деятельности и учета мирового опыта конституционного развития с аналогичными дилеммами на практике в весьма недалеком будущем столкнется и Конституционный Суд России. Все предпосылки для этого имеются. Об этом свидетельствует, например, решение Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Указа Президента России от 19 декабря 1991 г. “Об образовании МБВД”. Указ был признан неконституционным.

Безусловно, аналогичные, находящиеся на грани права и политики ситуации будут многократно складываться вокруг россий-. ского Конституционного Суда и в будущем. Они естественны для такого органа, как Конституционный Суд. И не следует драматизировать подобные ситуации, как это иногда делается в печати. Следует лишь воспринять как должное, что хождение по канату, балансирование между политическими и правовыми реалиями — это участь, и довольно обычная, любого конституционного суда (не только российского), участь неизбежная в практическом плане.

А что говорит законодательство относительно характера деятельности Конституционного Суда? На чем оно акцентирует прежде всего внимание?

Анализ зарубежного и отечественного законодательства свидетельствует, что акцент ставится, как правило, в первую очередь на неполитическом характере деятельности Конституционного Суда.

В одних случаях это достигается путем указания на то, что члены Конституционного Суда не могут быть членами каких бы то ни было политических объединений или занимать какие-либо политические посты. Действующая Конституция Испании, например, устанавливает, что “обязанности члена Конституционно-

го Суда несовместимы: с любыми представительными мандатами, с политическими и административными постами; с выполнением руководящих функций в какой-либо политической партии или профсоюзе и нахождением у них на службе...” (ст. 159, п. 4).

В других случаях это достигается путем одновременного указания на недопустимость участия членов Конституционного Суда в политических объединениях и акцентирования внимания на неполитическом характере принимаемых судом решений. Типичным примером может служить законодательство Италии. В нем наряду с декларацией о том, что “судьи Конституционного Суда не могут участвовать в деятельности общественных объединений и политических партий”, закрепляется, в частности, положение о том, что “контроль законности, осуществляемый Конституционным Судом в отношении закона или акта, обладающего силой закона, исключает какие-либо оценки политического характера и какой-либо контроль за дискреционной властью Парламента”[391].

В третьих же случаях, как это имеет место в российском законодательстве, акцентирование внимания на неполитическом характере деятельности Конституционного Суда достигается более сложным путем. А именно, путем одновременного указания на то, что: а) Конституционный Суд Российской Федерации и его судьи “не являются представителями каких бы то ни было государственных или политических органов, политических партий и движений”; б) решения Конституционного Суда России “выражают правовую позицию судей, свободную от соображений практической целесообразности и политических склонностей”; в) Конституционный Суд Российской Федерации “не рассматривает политические вопросы”.

Сравнивая законодательство разных государств, нетрудно видеть, что российский законодатель гораздо больше, чем любой иной, позаботился о том, чтобы оградить “свой” Конституционный Суд от политики и представить его как институт, стоящий вне политики.

И это не случайно. Чтобы убедиться в справедливости сказанного, достаточно вспомнить, когда и при каких обстоятельствах обсуждался и принимался первый Закон “О Конституционном Суде РСФСР”[392]. Это было весной 1991 г., в один из наиболее политизированных периодов в жизни нашего общества. Время, когда полным ходом шел дезинтеграционный процесс, приведший в конечном счете к развалу СССР. Наконец, это был период все более нарастающего и все более угрожающего нормальной жизни простых людей бывшего СССР правового беспредела.

Само собой разумеется, когда в обществе не только появилась, но и беспрецедентно усилилась аллергия на политику, появились явные симптомы отвращения и отторжения простыми людьми от своей повседневной жизни какой бы то ни было политики, — в этих условиях не мог не появиться на свет документ, который бы всячески ограждал такой новый, доселе нам не известный институт, как Конституционный Суд, от всяких перипетий политики.              ,

Однако в документе ли дело? В законодательных ли, формально-юридических гарантиях защиты Конституционного Суда от пагубного влияния на него политики суть? Нет, конечно. Дело заключается не только и даже не столько в законодательных провозглашениях, в теории, сколько в складывающейся конституционно-правовой практике.

Из отечественного опыта, а также из опыта конституционноправового развития других стран хорошо известно, что нередко теория говорит об одном, а практика доказывает совсем другое. Имеет место значительное расхождение конституционно-правовой теории и практики.

Каковы “аргументы” последней? Что, исходя из западного опыта деятельности Конституционного Суда, свидетельствует (а в случае с российским Судом может свидетельствовать) о политико-юридическом, а не о “чисто” юридическом характере деятельности этого института? Многое. Хотя, справедливости ради, следует сказать, что не все.

Российские и западные исследователи традиционно указывают на следующие обстоятельства.

Первое. На само положение Конституционного Суда в системе государственных органов. Вполне оправданным считается, что Суд как носитель одной из ветвей государственной власти — судебной — не может не быть политическим институтом, поскольку государственная власть в любой стране — явление сугубо политическое.

Второе. На политизированный характер полномочий Конституционного Суда при рассмотрении значительного числа спорных вопросов. В самом деле, можно ли с полной уверенностью сказать, например, что полномочия Конституционного Суда Италии при рассмотрении споров “о компетенции между различными властями государства” являются неполитическими? Или — полномочия Конституционного Суда Испании при решении споров “о разграничении компетенции полномочий между государством и Региональными автономными объединениями или между самими Региональными автономными объединениями”? Нет, конечно.

Опыт бывшего СССР, так же как и опыт рассмотрения аналогичных споров в других странах, показывает, что такого рода вопросы' всегда решались и решаются не столько правовыми, сколько политическими средствами.

Разумеется, Конституционный Суд любой страны, так же как и российский Суд, согласно законодательным актам “устанавливает и решает только вопросы права”. Иного указания в Законе о Конституционном Суде и быть не может. Иначе многое в таком случае не стыкуется в официальной политической и правовой идеологии. Например, невозможно будет выстраивать очередную теорию правового государства вместо прежних — государства диктатуры пролетариата и общенародного государства, если все носители государственной власти, включая Конституционный Суд, будут признаваться не правовыми, а политико-правовыми, какие они есть на самом деле, или тем более политическими институтами.

Третье. На политический характер большинства предметов спора, с которыми имеет дело в России, так же как и в других странах, Конституционный Суд, а также на политический характер целей, которые ставятся перед Конституционным Судом.

Можно по-разному относиться, например, к официальным трактовкам характера действий Конституционного Суда Германии, согласно которым его активность признается неполитической. В силу этого Основной Закон страны особо акцентирует внимание на рассмотрении Конституционным Судом таких сугубо юридических дел, какими являются, в частности, дела по иску “о конституционности, который может быть внесен любым лицом, считающим себя ущемленным государственной властью в одном из своих прав...” (абзац 4-а, ст. 93).

Однако при этом одно остается бесспорным. А именно, что характер таких дел, составляющих предмет рассмотрения Конституционного Суда, как о толковании Основного Закона государства “по спорам об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или другой заинтересованной стороны”, о “расхождении мнений” по вопросам прав и обязанностей федерации и земель и других, несомненно, является если не преимущественно политическим, то, по крайней мере, политико-юридическим (абзацы 1, 2, 4 ст. 93).

Аналогично обстоит дело и с характером основных целей и задач создания и функционирования Конституционного Суда России, которые носят не только юридический, но и политический характер.

Наконец, оспаривая точку зрения о “чисто” юридическом характере деятельности Конституционного Суда, нельзя не обратить внимания на такой фактор, как политические взгляды и преференции самих судей.

С формальной точки зрения, судью российского или любого иного Конституционного Суда можно заставить быть вне политических институтов и процессов. Но было бы утопичным практически заставлять его отказываться от политических взглядов и “политических склонностей” вообще, как это иногда предлагается в литературе. Каждый человек независимо от того, какое место он занимает в социальной иерархии и каким статусом обладает, всегда имеет свои определенные взгляды, представления, свои политические ценности. Имея их, он всегда, во всех случаях жизни ими руководствуется. И это естественно. Иное дело (и это касается в первую очередь членов Конституционного Суда), что необходимо быть выше своих собственных политических амбиций и пристрастий при рассмотрении политических и иных социально значащих дел.

Безусловно, правы те авторы, которые утверждают, что “судьи не монахи и не ученые, а участники живого политического процесса” и что с прагматической точки зрения они являются не сторонними наблюдателями, а реальными творцами своей национальной политики.

Такая оценка деятельности членов высших судебных инстанций применима, как представляется, для всех без исключения государств, в механизме которых функционируют конституционные суды, не исключая России.

2. Каков был механизм взаимосвязи и взаимодействия Конституционного Суда РФ с органами государственной власти и управления? Существовало ли при этом четкое разделение властей и срабатывала ли система взаимных сдержек и противовесов?

Для того чтобы ответить на эти и им подобные вопросы, необходимо обратиться не только к теории конституционных взаимоотношений данных институтов, но и к существующей практике ее применения. Важно знать не только содержание, но и практику применения существующих нормативных актов.

Кроме того, необходимо учитывать характер социально-политической атмосферы и условия, в которых функционирует российский Конституционный Суд. В современный, “посткоммунис- тический” период, характеризующийся ярко выраженным приоритетом сиюминутной “политики” над экономикой и правом, игнорированием на всех уровнях конституционного и текущего законодательства, анализ и учет при рассмотрении характера взаимоотношений Конституционного Суда с органами государственной власти и управления России нередко бывает более важным и эффективным, нежели формальное исследование опосредствующих эти взаимоотношения нормативно-правовых аспектов.

Конечно, при этом нельзя игнорировать и формально-юридический аспект. Ибо при всем правовом беспределе формальноюридическая сторона во взаимоотношениях Конституционного Суда с другими государственными органами и институтами по- прежнему выполняет немаловажную роль. Доказательством этого является, в частности, то, что, несмотря на многочисленные, свидетельствующие о недальновидности некоторых государственных функционеров заявления о “неконституционности” Конституции России 1978 г. и т.п., при каждом новом обострении противоречий между законодательной и исполнительной властями каждая из них, обвиняя друг друга, непременно апеллировала к действовавшему в то время законодательству и нередко при этом обращалась за защитой своих прав в Конституционный Суд.

Разумеется, зачастую это делалось отнюдь не из любви и приверженности к законности и конституционности, а в сугубо конъюнктурных политических целях. Тем не менее и такие порывы, сопровождающиеся нередко грубейшими нарушениями Конституции и текущего законодательства, нельзя сбрасывать со счетов[393].

Как же взаимодействовал с формально-юридической точки зрения Конституционный Суд с органами государственной власти и управления? Какие существовали пути воздействия судебной власти России на законодательную и исполнительную власть и наоборот?

Начнем с рассмотрения взаимоотношений судебной власти с

законодательной. С анализа рычагов, а точнее каналов воздействия Конституционного Суда на высшие органы государственной власти России — Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации, и наоборот.

Срабатывал ли при этом во взаимоотношениях между данными институтами механизм взаимных сдержек и противовесов? В известной степени — да. Органы государственной власти имели возможность, не нарушая принципа независимости Суда, оказывать определенное воздействие на него. В свою очередь Конституционный Суд обладал известной возможностью воздействовать на высшие представительные органы. Особенность такого взаимного воздействия заключалась в том, что высшие органы государственной власти (в лице Съезда) оказывали решающее влияние на Конституционный Суд в основном в процессе его формирования, в то время как последний имел реальную и значительную потенциальную возможность влияния на высшие органы государственной власти лишь в процессе их деятельности.

Так, согласно ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ, Суд избирался в составе 15 судей “Съездом народных депутатов РСФСР по представлению Председателя Верховного Суда РСФСР тайным голосованием”. Предусматривалось, что в процессе формирования Конституционного Суда (путем предварительного обсуждения кандидатур на должность судей) должны были активно участвовать постоянные комиссии палат и комитетов Верховного Совета, а также сам Верховный Совет (п. 2, ст. 3).

Наряду с формированием Конституционного Суда высшие органы государственной власти, принимая соответствующие акты, одновременно создавали тем самым и его правовую основу. Таковыми являлись, в частности, Конституция и Закон Российской Федерации от 6 мая 1991 г. “О Конституционном Суде РСФСР”. Кроме того, в Законе особо оговаривалось, что при разрешении дел и даче заключений Суд руководствуется также “правосознанием”. Последнее, правда, в значительной мере размывало правовую основу деятельности Суда, делало ее границы неопределенными, но тем не менее такое правоустановление существовало, и с ним нельзя было не считаться.

В процессе формирования Конституционного Суда высшие органы государственной власти оказывали на него определенное влияние также путём приведения судей к присяге. Она давалась Съезду народных депутатов РФ. Приводил к присяге каждого из судей председатель Верховного Совета России. В тексте присяги изначально определялась направленность деятельности и линия поведения каждого из судей, а через них — и всего Конституционного Суда в целом. Текст присяги обязывал каждого судью честно и добросовестно исполнять свои обязанности, защищать конституционный строй и верховенство Основного Закона, подчиняясь при этом только Конституции России, “ничему и никому более” (ст. 113).

Сравнивая роль высших органов государственной власти России в процессе формирования и определения правовой основы деятельности Конституционного Суда с аналогичной ролью представительных органов в других странах, следует заметить, что российская законодательная власть имела несравнимо более широкие возможности в этом отношении, нежели законодатели во многих других странах. Если российский вариант свидетельствовал о фактической монополии высших органов государственной власти на процесс формирования Конституционного Суда, то иная картина наблюдается в США, Швеции, Норвегии, Италии, Испании и других западных странах. В Италии, например, в формировании Конституционного Суда принимают участие не только парламент, но и президент как глава государства, а также другие государственные органы. Согласно “Положению об образовании и деятельности Конституционного Суда” он формируется из 15 судей, назначаемых по пять человек последовательно высшими магистратурами общих и административных судов, Парламентом в совместном заседании палат и Президентом Республики”[394].

В Испании члены Конституционного Суда также назначаются, но только не представителями разных ветвей власти, а лишь главой государства — королем. Им же “санкционируются” и нормативные акты, составляющие правовую основу деятельности Конституционного Суда[395]. На долю же других государственных институтов (законодательных палат, правительства и Генерального Совета судебной власти) остается лишь вносить предложения по кандидатурам на должность судей.

Опыт формирования конституционных судов разных стран показывает, что наиболее стабильными и эффективными данные институты бывают тогда, когда они избираются или избираются и назначаются представителями не одной какой-либо, а по крайней мере двух других государственных властей. Это представляется весьма важным также в плане установления баланса и взаимного сдерживания властей. Монополия одной какой-либо власти в подобных случаях всегда бывает чревата однобокостью подхода к данному процессу и иными негативными последствиями.

3. Оказывали ли высшие органы государственной власти России какое-либо влияние на процесс функционирования Конституционного Суда? Практически никакого, если речь шла о рассмотрении вопросов о конституционности тех или иных международных договоров, нормативных актов или иных дел. Законодательство не только не поощряло это, а наоборот, всячески запрещало вмешательство каких бы то ни было государственных органов или должностных лиц в деятельность Конституционного Суда.

Повседневная деятельность Конституционного Суда при этом строилась согласно законодательству, на основе таких принципов, как принцип законности, коллегиальности, гласности и независимости (ст. 5 Закона о Конституционном Суде). Вполне понятно, что особое внимание в литературе и законодательстве уделялось принципу независимости Суда. По смыслу закона он обеспечивался рядом следующих факторов:

1. подчинением Суда и его судей только Конституции страны;
2. выступлением судей лишь в личном качестве;
3. законодательным запрещением Конституционному Суду и его судьям выступать в качестве представителей каких бы то ни было государственных или общественных органов и организаций, политических партий и движений, должностных лиц, территорий, наций, народностей, социальных групп;
4. выражением в решениях Конституционного Суда лишь правовой позиции судей, “свободно от соображений практической целесообразности и политических склонностей”;
5. исключением в процессе разрешения дел и дачи заключений судьями Конституционного Суда постороннего воздействия на свободу их волеизъявления;
6. недопущением какого бы то ни было вмешательства в деятельность Конституционного Суда и предусмотрением в законе ответственности за попытки такого вмешательства.

Разумеется, было бы весьма наивным абсолютизировать принцип независимости Конституционного Суда и практику его применения. Ибо Конституционный Суд, так же как и его отдельные члены, действуют не в изолированном от различных веяний пространстве, а в конкретной и, как правило, весьма противоречивой общественно-политической среде. Естественно, они не могут не испытывать на себе влияния самых различных объективных и субъективных факторов, не исключая попыток воздействия на них при решении отдельных вопросов со стороны власть имущих, а также со стороны традиционно существовавшего в России так называемого телефонного права. В этом смысле принципы независимости, гласности, законности и другие принципы деятельности судебных органов в России, как, впрочем, и в любой иной стране, следует считать не абсолютными, а относительными принципами.

Сказанное о независимости Конституционного Суда при рассмотрении конкретных дел вовсе не означает, что данный институт действовал и действует изолированно от высших органов государственной власти, без какого бы то ни было влияния со стороны их. Существовал и существует целый ряд законодательно признанных каналов, дающих возможность влияния высших органов государственной власти на различные стороны деятельности Конституционного Суда.

Так, принимая закон о Конституционном Суде, Съезд народных депутатов одновременно определял не только порядок формирования, но и порядок деятельности Конституционного Суда, устанавливал основные правила производства в Конституционном Суде, распорядок его заседаний, состав участников, права и обязанности сторон, процедуру и сроки рассмотрения вопросов, пределы разрешения дел и дачи заключений по вопросам, относящимся к его компетенции.

Законом строго определялись рамки деятельности данного государственного института, равно как и других институтов, включая институт президентства и другие государственные органы.

Съезд определял через закон также юрисдикцию Конституционного Суда, т.е. совокупность правомочий данного института путем рассмотрения на своих заседаниях жалоб, подготовки заключений и исследований дел, решать вопрос о соответствии или несоответствии действующей Конституции тех или иных нормативно-правовых актов, международных договоров, правоприменительной практики, действий и решений должностных лиц.

Высшими органами государственной власти определялся статус Конституционного Суда как “высшего судебного органа конституционного контроля” в России. Указывалось на средства осуществления судебной власти. Предусматривалось, в частности, что она могла осуществляться путем:

• рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;
• рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики;
• дачи заключений в установленных законом случаях (ч. 2 ст. 1 Закона о Конституционном Суде).

Помимо этого Конституционный Суд России мог наделяться Съездом народных депутатов с согласия республик в составе Российской Федерации дополнительными полномочиями. Съезд имел право передать в ведение Конституционного Суда России рассмотрение разногласий и споров между республиками, а “также иные вопросы” (ч. 1 ст. 80 Закона о Конституционном Суде).

Однако этой же статьей предусматривалось право суда отказаться от использования дополнительных полномочий, в случае, если они, по мнению Суда, “противоречили его юридической природе, задачам и предназначению в качестве высшего органа судебной власти”, осуществляющего конституционный контроль в стране (ч. 2 ст. 80 Закона о Конституционном Суде).

Возможность действовать таким образом свидетельствовала, помимо всего прочего, об относительной самостоятельности Конституционного Суда не только в решении конкретных, “материальных” дел, но и в разрешении процедурных и иных вопросов.

Говоря о путях воздействия высших органов государственной власти на Конституционный Суд, нельзя не обратить внимания и на то, что ими в законодательном порядке устанавливались пределы деятельности последнего в процессе разрешения дачи заключений.

Суть их, согласно ст. 32 Закона о Конституционном Суде России, состояла в следующем:

• Конституционный Суд устанавливает и решает только вопросы права;
• Конституционный Суд выносит решения и дает заключения только по предмету, затронутому в ходатайстве, индивидуальной жалобе или запросе и лишь в отношении той части договора или нормативного акта либо того обыкновения правоприменительной практики, а равно того действия или решения должностного лица, конституционность которых подвергается сомнению в ходатайстве, индивидуальной жалобе или запросе;
• при проверке конституционности нормативных актов Конституционный Суд должен иметь в виду как их буквальный смысл, так и смысл, придаваемый им официальными и другими обязательными актами толкования, а также сложившейся практикой их применения;
• Конституционный Суд не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов. Он не может также консультировать “кого бы то ни было по подведомственным ему вопросам и высказывать суждения о конституционности неподписанных договоров, непринятых нормативных актов, отсутствующей практики их применения и несовершенных действий”;
• Конституционный Суд может после проверки и установления конституционности акта вынести решение и в отношении конституционности других актов, основанных на проверенном нормативном акте либо воспроизводящих его положения, “хотя бы они и не упоминались в ходатайстве, индивидуальной жалобе или запросе”;
• если Конституционный Суд дает заключение по собственной инициативе, то пределы рассмотрения вопроса определяются самим Конституционным Судом (ч. 4 ст. 32 Закона о Конституционном Суде).

Существовали и иные проявления и способы установления пределов деятельности Конституционного Суда в процессе разрешения дел и дачи заключений. Они позволяли более четко определить сферу деятельности и основные направления активности

Конституционного Суда, создавали предпосылки для того, чтобы его деятельность была более целенаправленной и эффективной.

4. Рассмотрев вопрос о путях влияния высших органов государственной власти на Конституционный Суд, обратимся теперь к анализу каналов его обратного возможного воздействия. Возможности у Конституционного Суда в этом отношении были достаточно многочисленны и разнообразны. Спектр его воздействия на высшие органы государственной власти был весьма широк. Он включал в себя такие, например, своеобразные каналы влияния, как наличие полномочий у Конституционного Суда ежегодно направлять Верховному Совету послание о состоянии конституционной законности в стране. Послание должно было излагаться в виде отдельного документа и основываться на рассмотренных в Суде материалах. Верховный Совет России или Съезд народных депутатов должны были рассмотреть это послание в двухмесячный срок и по результатам рассмотрения принять соответствующее постановление.

В соответствии с Конституцией России и Законом о Конституционном Суде последний наделялся правом законодательной инициативы. Закон предусматривал правомочие Конституционного Суда воспользоваться законодательной инициативой в случае, если он обнаружит, что соблюдению положений Конституции “препятствует отсутствие соответствующего закона” (ч. 1,2 ст. 9 Закона о Конституционном Суде). Причем правом законодательной инициативы Конституционный Суд мог в равной мере воспользоваться как на Съезде народных депутатов, так и на Верховном Совете России.

Конституционный Суд мог давать заключения по собственной инициативе или по запросам Съезда народных депутатов России, Верховного Совета или Президиума Верховного Совета России, а также высших органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. При этом заключения касались довольно широкого круга вопросов, таких, например, как:

1. о соответствии Конституции России действий и решений Президента страны, а “также прочих высших должностных лиц” Российской Федерации, если по Конституции неконституционное™ их действий и решений служит основанием “для их отрешения от долхсности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности”;
2. о соответствии Конституции России ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров России;
3. о соответствии Конституции договоров между Российской Федерацией и республиками в ее составе, а также между отдельными республиками;
4. о соотношении Конституции и обычных законов, а также указов Президента и постановлений Кабинета министров России (ч. 1—4 ст. 74 Закона о Конституционном Суде).

В целях защиты конституционного строя России, “поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции” страны Конституционный Суд наделялся действовавшим законодательством правом контроля за соответствием издаваемых высшими органами государственной власти актов Конституции. Это право закреплялось в ст. 1 Закона о Конституционном Суде, устанавливавшей, что данный институт как высший судебный орган конституционного контроля в России должен был осуществлять этот контроль в форме конституционного судопроизводства.

Не касаясь всех сторон данной деятельности Конституционного Суда, конституционный контроль можно условно подразделить на два вида: предварительный, или “превентивный”, и последующий или, как его называют в западной литературе”, “репрессивный” контроль.

Превентивный нормативный контроль, так же как и в практике деятельности конституционных судов других стран, осуществлялся Конституционным Судом России в отношении не вступивших еще в силу актов, а точнее содержавшихся в них норм. Это по своей сути — предварительный контроль.

Он осуществлялся согласно ч. 1 ст. 57 Закона о Конституционном Суде в отношении международных договоров Российской Федерации, имевших или “могущих иметь” непосредственное действие на территории России, если к моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде “они не были в установленном порядке ратифицированы и не вступили в силу”. При этом закон оговаривал, что Конституционный Суд вправе рассматривать дело не только в отношении международного договора в целом, но и в отношении отдельных его частей (ч. 2 ст. 57 Закона о Конституционном Суде).

Последствия признания международного договора неконституционным предусматривались в ч. 1 ст. 65 рассматриваемого Закона. В ней говорилось: с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда России о признании международного договора или отдельной его части неконституционными договор или его отдельная часть не могут быть ратифицированы, официально опубликованы, обнародованы или введены в действие.

Превентивный нормативный контроль распространялся также на законы и другие нормативные акты. Последствия признания того или иного акта или отдельной его части неконституционными предусматривались в ч. 2 ст. 65. В ней устанавливалось, что такие акты или их отдельные части “не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие”.

Контроль за конституционностью международных договоров, нормативных актов, вступивших в силу, а также за конституционностью правоприменительной практики — это своего рода последующий или “репрессивный” нормативный контроль. Указания о содержании, формах и методах его осуществления, а также о последствиях этого вида контроля содержатся как в конституционном, так и в текущем законодательстве.

Согласно действовавшему законодательству Конституционный Суд России осуществлял последующий нормативный контроль, рассматривая дела о конституционности:

• законов Российской Федерации и законов республик — субъектов федерации;
• других нормативных актов, принимаемых Съездом народных депутатов России, Верховным Советом России, а также высшими органами государственной власти республик;
• нормативных актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Советом Министров России, высшими органами республик — субъектов Федерации (ч. I ст. 57) Закона о Конституционном Суде).

В качестве основания для осуществления такого вида контроля выступала “обнаружившаяся неопределенность” в вопросе о том, соответствует ли тот или иной акт в целом или в его отдельной части Конституции России. При этом имелось в виду соответствие по форме; по содержанию норм; по характеру затронутых в нормативном акте вопросов; по порядку принятия, опубликования, введения в действие и пр.; с точки зрения разделения властей; с точки зрения закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и укрепления России; с точки зрения закрепленного Конституцией России разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами — республика (ч. 1 ст. 58 Закона о Конституционном Суде).

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом дела о конституционности законов и других нормативных актов являлось ходатайство, внесенное в установленном Законом порядке и отвечающее его требованиям (ч. 2 ст. 58).

Каковы могли быть последствия данного вида контроля в случае признания нормативных актов неконституционными? Они могли быть следующими:

а) нормативный акт или его отдельная часть, признанная неконституционной, не могли быть официально, как было отмечено раньше, опубликованы, обнародованы или введены в действие;

б) если же они были ранее введены в действие, то считались недействительными;

в) полностью или частично утрачивали силу решения о введении в действие нормативного акта;

г) Конституционный Суд мог также одновременно признать не действующими положения нормативных актов, основанные на другом нормативном акте, признанном неконституционным либо воспроизводящим его;

д) в случае, если Конституционный Суд признавал неконституционным нормативный акт, которым или вследствие принятия которого были отменены либо прекратили свое действие ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу, последним по решению Суда могла быть возвращена утраченная сила;

е) Конституционный Суд был правомочен распространить действие своего постановления о признании нормативного акта неконституционным на прошлое время, но не более чем на три года;

ж) решение Конституционного Суда о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными не могло быть преодолено повторным принятием этого акта или его части (ч. 2, 4, 5, 7 ст. 65 Закона о Конституционном Суде),

Из всего сказанного выше о конституционном контроле, а также других формах и путях взаимодействия Конституционного Суда с высшими органами государственной власти России можно сделать вывод о том, что эти две ветви государственной власти имели реальную возможность не только оказывать разностороннее влияние друг на друга, но и в определенной мере сдерживать друг друга. Они обладали довольно эффективными средствами для удержания друг друга на конституционной стезе.

Разумеется, эти средства, как и сам процесс взаимного удержания высших органов законодательной власти и Конституционного Суда в рамках Конституции, нельзя преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Ибо Россия, как и бывший Союз, фактически не признавала теории и не имела практики реализации принципа разделения властей. В настоящее время идет лишь первоначальный, к тому же весьма сложный и нередко противоречивый процесс становления в России теории и накопления конституционной практики воплощения в жизнь системы взаимосдер- живания и разделения властей. Но тем не менее этот процесс идет, и хотелось бы надеяться, что он не закончится на уровне конституционных прокламаций, ни к чему не обязывающих заявлений очередных “отцов нации” и их необузданных политических страстей.

5. Аналогичное заключение можно сделать не только в отношении взаимодействия законодательной и судебной, но и в отношении исполнительной и судебной властей. Как показывает двухгодичный опыт взаимоотношения этих ветвей власти, проблемы реализации принципа разделения властей и взаимного сдерживания их друг друга стоят порою острее и глубже, чем это имеет место во взаимоотношениях законодательной и судебной властей.

Одним из наиболее ярких примеров подобного состояния их взаимоотношений может служить возникший, а затем резко обострившийся конфликт между этими двумя ветвями власти после получившего широкий резонанс обращения Президента России к населению по телевидению 20 марта 1993 г.

В этом обращении глава исполнительной власти, обвиняя VI11 Съезд народных депутатов в том, что он “позволил руководству Верховного Совета фактически запустить маховик антиконституционного переворота”, заявил об издании им Указа “Об особом порядке управления страной” до преодоления кризиса. “Не приостанавливая” деятельности и “не распуская” высшие органы государственной власти — Съезд и Верховный Совет — этот указ в нарушение Конституции и действующего законодательства фактически дезавуировал конституционную деятельность данных институтов, ставил издаваемые ими законы по юридической силе ниже актов Президента и Правительства.

“В соответствии с Указом, — говорилось в обращении, — не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства. Не подлежат исполнению любые решения любых органов и должностных лиц на территории России, которые посягают на основы конституционного строя”.

Парадоксальность возникшей ситуации состояла в том, что под флагом борьбы за сохранение существующего конституционного строя и охрану самой Конституции грубо нарушалась эта самая Конституция. Естественно, что Конституционный Суд, прямой обязанностью которого является “обеспечение верховенства” Конституции РФ и “ее непосредственного действия” на всей территории страны, не мог оставаться при этом сторонним наблюдателем.

В принятом им Заключении от 23 марта 1993 г., в частности, говорилось, что хотя “президент подтвердил в Обращении свою обязанность обеспечить соблюдение основ конституционного строя”, однако “избранные им средства противоречат этой цели”.

И далее пояснялось: “Заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления страной не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной властей. Реализация данного положения делает невозможным осуществление Верховным Советом Российской Федерации части его контрольных функций, а Конституционным Судом — ряда его полномочий по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются полномочия Верховного Совета Российской Федерации по обеспечению единства законодательного регулирования. По существу, разрушается принцип разделения властей”.

Резко отрицательная, высоко эмоциональная реакция на данное заключение Конституционного Суда со стороны исполнительной власти не заставила себя долго ждать. К нагнетанию страстей были “подключены” также все “независимые” средства массовой информации. Началась настоящая травля ряда членов Конституционного Суда и его Председателя В.Д. Зорькина за их честную, принципиальную позицию. До предела обострились отношения между исполнительной и судебной властями.

Последствия этих взаимоотношений весьма негативно сказались на общей социально-политической и экономической ситуации в стране, поскольку в этот деструктивный процесс в той или иной мере было втянуто практически все взрослое население страны.

Естественно, что для теоретиков и практиков в области государственного строительства в связи с этим в очередной раз встал вопрос о подлинном характере конституционно-правовых взаимоотношений исполнительной и судебной ветвей власти, о гарантиях их относительной самостоятельности, своевременного срабатывания механизма сдержек и противовесов и соблюдения принципа разделения властей.

Обратившись к анализу действовавшего в тот период законодательства, можно констатировать, что с формально-юридической точки зрения исполнительная и судебная власти имели определенные возможности оказывать взаимное воздействие друг на друга. Однако в практическом плане, в плане взаимного влияния и сдерживания друг друга в рамках конституции дело обстояло далеко не так.

Исполнительная власть, несмотря на то, что ее формальноюридические возможности оказывать влияние на судебную власть были весьма ограничены по сравнению с аналогичными возможностями судебной власти, тем не менее, практически обладала гораздо большими возможностями по сравнению с последней. Оговоримся сразу же, что речь не идет о результатах и последствиях этого влияния на те или иные решения Конституционного Суда. Имеется в виду лишь сам механизм влияния, огромные, воистину неограниченные возможности, которые могли быть использованы и нередко использовались представителями исполнительной власти для оказания давления на Конституционный Суд.

В самом деле, если взглянуть на формально-юридическую сторону взаимоотношений этих властей и их соответствующих органов, то можно констатировать, что возможности исполнительной власти ограничивались в основном правами Президента и Совета Министров РФ обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности международных договоров или различных нормативных актов (ст. 59 Закона о Конституционном Суде РФ).

Что же касается формально-юридических возможностей судебной власти, то они были гораздо шире. Согласно Закону о Конституционном Суде, Председатель Суда, например, в случаях, не терпящих отлагательства, имел право направлять “соответствующим государственным органам и должностным лицам”, включая Президента, требования о приостановлении процесса ратификации международных договоров, действия нормативных и иных актов (п. 6 ст. 21). В порядке рассмотрения дел о конституционности международных договоров и различных нормативных актов Конституционный Суд имел право рассматривать также дела о конституционности указов и иных нормативных актов, издаваемых Президентом и Советом Министров РФ (п. 3 ст. 57). Согласно Закону, Конституционный Суд рассматривал, кроме того, дела о конституционности правоприменительной практики, в том числе и органами исполнительной власти (ст. 66).

Помимо названных полномочий по запросам и собственной инициативе Суд мог давать заключения о соответствии Конституции России действий и решений Президента и других должностных лиц (п. 1 ст. 74), а также использовать другие формальноюридические каналы и средства воздействия на исполнительную власть в целях удержания ее в рамках действующей Конституции.

Следует особо отметить, что Конституционный Суд в обязательном порядке направлял все свои решения (в месячный срок со дня их принятия) Президенту, в Совет Министров и некоторые другие государственные органы (п. 1 ст. 52). Решения его “по всем подведомственным ему вопросам” считались окончательными и обжалованию не подлежали (ст. 50). Они вступали в силу немедленно, сразу же после их провозглашения и были обязательны к исполнению (ст. 8, 49 Закона о Конституционном Суде).

Так гласил закон. Такова была конституционно-правовая теория, однако реальная практика была иногда совершенно иной. Установившийся в последние годы в России правовой беспредел ставит в полную зависимость судьбу тех или иных решений Конституционного Суда от воли и усмотрения разных по своему характеру исполнительских государственных структур и от намерений высших в стране должностных лиц. Сложившаяся социально-политическая среда позволяла отдельным представителям исполнительной власти открыто заявлять о неподчинении их закону и не устраивающим их решениям Конституционного Суда, третировать через средства массовой'информации Суд, пытаться путем использования “цивилизованных” средств (лишение летней резиденции Председателя Суда, охраны, средств передвижения и т.п.) оказывать на него давление, пытаться “поставить на место” Конституционный Суд.

Разумеется, все это — аномалии, противоправные отклонения от нормальной государствен но-правовой жизни. Они со всей очевидностью свидетельствуют о глубоком кризисе законности, разрыве в современной России слова и дела, конституционной теории и практики. Они со всей остротой поставили также вопрос о необходимости создания автономного от других властей механизма проведения в жизнь решений Конституционного Суда; выработки более четких гарантий соблюдения законодательства, регулирующего взаимоотношения Конституционного Суда с высшими органами государственной власти и управления; разработки применительно к российской действительности системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях между разными государственными органами; обеспечения соблюдения не на словах, а на деле принципа разделения властей.

Описанный выше характер взаимоотношений Конституционного Суда как главного носителя судебной власти с законодательной и исполнительной властями был таковым лишь до определенного времени, а именно — до принятия указов Президента России “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” от 21 сентября 1993 г. и “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 7 октября 1993 г. Этими актами, как отмечалось выше, были полностью ликвидированы высшие органы государственной власти страны и прекращена деятельность Конституционного Суда. Создалась система единовластия Президента, которая уничтожила даже видимость разделения властей.

6. Изменилась ли ситуация с принятием Конституции 1993 г. и нового Закона 1994 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации”? В принципиальном плане нет.

Разумеется, в формально-юридическом отношении все обстоит вполне благополучно. Конституция РФ провозглашает, что “государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную” и что “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны” (ст. 10), В новом законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” также обозначается принцип разделения властей. В частности, законом предусматривается, что Конституционный Суд “рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти...” (ст. 94).

Однако несмотря на официально провозглашаемую приверженность власть предержащих в современной России принципу разделения властей, фактически все обстоит далеко не так. Данный принцип существует лишь формально, теоретически, но никак не осуществляется практически. С принятием Конституции РФ 1993 г., не только установившей, но и формально закрепившей “суперпрезидентскую” республику, в стране продолжает практически доминировать над всеми ветвями государственной власти лишь одна — президентская, а точнее — исполнительная власть,

В отношении судебной власти, важнейшим носителем которой является Конституционный Суд, это доминирование проявляется не только в том, что Президент, представляя к утверждению Советом Федерации каждого из 19 судей — членов Конституционного Суда, практически предопределяет состав данного института, но и в том, что он в значительной мере предрешает вопрос о том, будет ли вообще эффективно функционировать Конституционный Суд или же он под разными предлогами будет длительное время оставаться бездействующим институтом.

Ведь несмотря на то, что Конституционный Суд РФ в существующем конституционном и текущем законодательстве неоднократно провозглашается “самостоятельным”, “независимым” в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов” институтом, “самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть”, он уже в течение почти полутора лет, начиная с октября 1993 г., в силу разных причин остается бездействующим судебным органом.

Предлагаемые при этом официальные и полуофициальные объяснения сложившейся ситуации, в соответствии с которыми возобновлению деятельности Суда препятствует отсутствие полного состава избранных судей, не могут быть приняты. Дело в том, что согласно ст. 4 Закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, устанавливающей полный состав Суда в 19 человек, для возобновления или начала его деятельности вовсе не требуется “наличия” всех 19 судей. “Конституционный Суд Российской Федерации, — говорится в ст. 4, — вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей”. Этим требованиям Конституционный Суд удовлетворял уже год спустя (25 октября 1994 г.) после прекращения его деятельности, когда в его составе имелось 16 человек[396].

Очевидно, что причины создавшегося положения совсем иные. Не в последнюю очередь они заключаются, по-видимому, и в чрезмерном доминировании исполнительной власти над всеми другими государственными и общественными (СМИ, общественное мнение) властями, в нежелании исполнительной власти, нередко преступающей рамки конституционности и законности, иметь рядом с собой постоянно действующего “конституционного контролера”.

Отнюдь не случайным в связи с этим представляется тот факт, что еще совсем недавние, дипломированные “демократы” — сторонники “сильной президентской руки” и такой же, ориентирующейся на сильную президентскую, а точнее, исполнительную власть, начали всего лишь год спустя после принятия конституции усиленно пропагандировать тезис об “опасности” сохранять распределение полномочий между президентом и парламентом в том виде, в каком это определено действующей Конституцией и внеконституционными притязаниями исполнительной власти[397].

Можно спорить об опасности и неопасное™ сохранения подобного распределения полномочий между исполнительной и законодательной властями. Однако одно остается бесспорным, а именно — ненормальность ситуации для “правового”, “демократического” и “социального” государства, каковым согласно Конституции является Россия, при которой одна власть имеет несомненное превосходство перед всеми другими властями; когда в течение длительного времени фактически бездействовал орган (Конституционный Суд), призванный способствовать созданию и укреплению режима законности и конституционности в стране; наконец, когда теоретически провозглашается, а практически не соблюдается один из важнейших демократических принципов — принцип разделения властей.