5. Кодификация. Виды кодификационных актов

Отмеченный недостаток консолидации — ее неспособность менять содержание правового регулирования — в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации, т.е. деятельности, направленной на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ, кодекса, устава, положения и др.).

Кодификация представляет собой наиболее сложную форму систематизации законодательства, призванную оформлять наиболее глубокие, кардинальные изменения в системе нормативно-правого регулирования общественных отношений. В Российской Федерации, как и других членах семьи романо-германского права, кодификация находит весьма широкое применение. Достаточно сказать, что все основные отрасли права в Российской Федерации имеют свои кодексы, в форме которых закрепляются основы нормативно-правового регулирования отрасли, устанавливаются ее первичные, основополагающие нормы.

Как правило, кодексы представляют собой объемные акты. Например, в двух частях ГК РФ помещено более 1500 статей, подразделенных на части и пункты. Поэтому кодификация законодательства представляет собой достаточно сложный и многоплановый вид правовой деятельности. При кодификации успешно используются все иные формы систематизации, учет, инкорпорация и консолидация. Учет и инкорпорация применяются в процессе сбора и анализа нормативно-правовых актов действующих по предмету правового регулируемого проектируемого кодекса. Ибо прежде чем вносить новеллы в действующее законодательство, необходимо установить, какие нормы действуют в соответствующей сфере, каково их содержание и насколько эффективно они действуют. В процессе кодификации может применяться и консолидация с целью объединения в отдельный раздел или главу будущего кодекса эффективно действующих норм права, но содержащихся в разных и достаточно мелких актах.

Однако кодификация не ограничивается только применением других форм систематизации, поскольку направлена не столько на упорядоточение действующих норм права, сколько на создание новых норм и институтов права. При кодификации неизбежно в той или иной мере присутствуют методы правотворчества, создания новых норм права. С их помощью осуществляется проектирование новых норм права, вносятся существенные изменения в ранее действовавшие нормы путем составления их новых редакций, объединения с другими нормами, а также подготовки предложений о признании норм утратившими силу. В ходе кодификации нормативно-правовое регулирование, таким образом, претерпевает существенные изменения. Это выражается, во-первых, в том, что система многих и разрозненных актов заменяется единым, логически стройным и непротиворечивым актом; во-вторых, малоэффективные, устаревшие нормы утрачивают свое действие, в-третьих, создаются и закрепляются новые нормы и институты права.

Результаты кодификации завершаются подготовкой и принятием кодифицированного акта-кодекса. При этом в российской правовой системе используются два вида кодексов: отраслевые и комплексные. Отраслевой кодекс характеризуется следующими чертами.

1) Предметом правового регулирования кодекса выступают отношения всей отрасли права: гражданского, семейного, финансового, трудового и т.д. При этом кодекс закрепляет основы правового регулирования в соответствующей отрасли права и допускает существование той или иной совокупности (вполне возможно и весьма

223

многочисленной) текущих законов и подзаконных актов, принимаемых в развитие тех или иных нормативных положений кодекса.

Кодекс всегда закрепляет специфический, характерный для

отрасли метод правового регулирования. Благодаря единому для

всей отрасли права методу представляется возможным отграничить

общественные отношения, образующие предмет отрасли, от сход

ных отношений, регулируемых другими отраслями права (напри

мер, имущественные отношения, регулируемые гражданским, от

имущественных отношений, регулируемых семейным, финансовым

и административным правом).

Единство нормативно-правового регулирования в пределах

кодекса обеспечивается закреплением в нем принципов отрасли пра

ва, а также наличием общей части, содержащей общие для норм осо

бенной части кодекса предписания. Благодаря принципам и общим

предписаниям кодекс предстает логически последовательным и юри

дически цельным, завершенным нормативно-правовым актом, что

находит отражение и в его структуре. Каждая структурная часть (ча

сти, разделы, главы и статьи) имеет сквозную нумерацию в пределах

кодекса.

В связи с тем, что кодекс устанавливает исходные, первичные

нормы отрасли, его принятие возможно только в форме закона и толь

ко законодательным (представительным) органом. Государственные

органы исполнительной власти принимать кодексов не могут, равно

как и вносить в них изменения и дополнения.

Кодекс имеет приоритет перед конкретизирующими его зако

нами, т.е. нормы текущих законов не могут противоречить положе

ниям Общей и Особенной частей кодекса. В противном случае под

рывается один из ведущих принципов системы права — единство и

непротиворечивость норм права, содержащихся в различных источ

никах права отрасли. Там, где при подготовке и принятии текущего

закона возникает потребность принять норму, противоречащую той

или иной норме кодекса, необходимо внести изменения в текст ко

декса и привести норму в соответствие с новыми реалиями и потреб

ностями нормативно-правового регулирования.

Таким образом, отраслевой кодекс представляет собой федеральный закон, устанавливающий исходные, первичные нормы в целях регулирования отношений, образующих предмет этой отрасли.

В последнее десятилетие в Российской Федерации ведутся интенсивные работы по кодификации законодательства. Уже подготовлены и приняты гражданский, уголовный, налоговый, семейный и не-

которые другие отраслевые кодексы. В ближайшее время ожидается принятие трудового, уголовно-процессуального, гражданского процессуального и земельного кодексов.

Другой формой отраслевого кодифицированного акта выступают основы законодательства. Данная форма кодифицированных актов широко применялась в СССР для принятия общесоюзных актов, устанавливающих исходные нормы в соответствующей отрасли права, тогда как право принятия соответствующего кодекса входило в компетенцию союзных республик. Например, в области гражданского права были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, а на их основе каждая из пятнадцати союзных республик принимала собственный гражданский кодекс.

Действующая Конституция РФ не предусматривает такой формы кодифицированных актов, как основы законодательства. Федерация по вопросам совместной компетенции с субъектами РФ может принимать и принимает кодексы. Однако в отдельных и весьма редких случаях кодифицированные акты все же принимаются в форме основ. Например, в Российской Федерации действуют основы в области здравоохранения и культуры. Однако в этом случае в форму основ облекаются не отраслевые, а комплексные кодифицированные акты.

Комплексные кодифицированные акты принимаются в целях регулирования какой-либо отдельной отрасли законодательства, например железнодорожного, воздушного, водного транспорта. В отличие от отраслевых кодексов, такие кодифицированные акты не имеют единого предмета и метода правового регулирования и представляют собой совокупность норм различных отраслей права, используемых при регулировании какой-либо отдельной сферы народного хозяйства (налоговый, таможенный, лесной, водный кодексы). Комплексные кодифицированные акты могут иметь и иную форму. Некоторые из них могут называться уставами или положениями, хотя четких критериев отличения устава от положения ни в правовой науке, ни в юридической практике не существует.

225

выражение и общественную оценку обществом. В ходе выборов депутатов в парламент избиратели имеют возможность беспрепятственно и свободно оказать явное предпочтение одной партии, ее идеологии, избрав представителей этой партии в данный орган государства.

В условиях многопартийности каждая партия может находиться у власти постольку, постольку пользуется поддержкой большинства населения страны, умеет выражать и проводить интересы этого большинства в жизнь. Лишаясь поддержки населения, партия лишается и власти. Наличие конкурентов из числа других партий, их оппозиционная деятельность не позволяют какой-либо одной партии узурпировать государственную власть, подчинить своим интересам интересы народа, общества и государства.

Принцип самодеятельности означает, что все негосударственные компоненты политической системы открытого гражданского общества образуются и действуют по желанию и воле их членов. Граждане сами, по своей инициативе, с учетом их интересов и потребностей образуют коллективные формирования, определяют условия и задачи их деятельности, права и обязанности членов этих формирований, порядок вступления и исхода из них. Государство не вмешивается в решение этих вопросов, в том числе не может признавать отдельную партию, вероисповедание в качестве государственной, принадлежность к которой давала бы гражданам определенные преимущества в трудоустройстве, продвижении по службе, иные льготы.

Вмешательство государства в деятельность остальных компонентов политической организации общества осуществляется в двух формах — законодательном закреплении границ их свободы и осуществлении надзора и контроля за законностью их деятельности.

Посредством законов государство устанавливает: 1) порядок регистрации общественных объединений и других компонентов политической системы; 2) перечень ограничений в их деятельности, обусловленный интересами государственной безопасности и общественного спокойствия, предотвращения беспорядков и преступности, здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц; 3) ответственность общественных объединений и других формирований за нарушение действующего законодательства и порядок привлечения виновных лиц к ответственности.

Осуществляемый государством надзор и контроль за деятельностью политической системы общества проводится в целях охраны прав и свобод граждан, иных лиц, а также выявления и пресечения нарушений действующего законодательства.

объединением, иным членом политической системы общественно опасных деяний дает основание для принятия судебными органами решения о его ликвидации и привлечении виновных лиц к уголовной и иной ответственности.

Однако в условиях открытого гражданского общества государство делает акцент не только на укрепление законности и правопорядка в сфере политических отношений. Особое значение придается отношениям партнерства, взаимодействию между гражданским обществом, его организациями и государством. Партнерство означает не только наличие автономного, демократичного режима деятельности гражданского общества, его ассоциаций в области политики, экономики, иных социальных сферах, но и стремление обеспечить с помощью этих ассоциаций гармонию интересов различных социальных групп, классов. Речь идет не о ликвидации существующих противоречий в обществе, а о консенсусе — о взаимном согласии социальных слоев, выступающих носителями этих противоречий. Стремясь к миру и согласию в обществе, государство, политические партии и иные компоненты политической системы, а также социальные слои общества поступаются частью своих интересов в пользу других социальных слоев. Консенсус становится важнейшей формой партнерских взаимоотношений гражданского общества и государства.

В условиях становления и развития партнерских отношений между государством и важнейшими социально-политическими силами общества — партиями, профсоюзами, армией, молодежными, женскими и другими организациями — государство не ослабляет свои позиции в качестве органа, аппарата управления делами общества. Наоборот, сохранив свои ключевые позиции в сфере экономики, политики, культуры, оно усиливает свое влияние на гражданское общество, так как получает возможность опираться на широкие слои населения, находить у них действенную поддержку и взаимопонимание.

В каждой отдельной стране применение принципов политической системы открытого гражданского общества имеет определенную специфику с учетом ее национальных, культурных и иных конкретно-исторических условий. Некоторые особенности их применения в условиях Российской Федерации раскрываются в следующей главе.