История развития правового государства в России

Развитие элементов правового государства в истории России про­слеживалось на протяжении тысячи лет, но не привело к формирова­нию законченной и оформленной системы.

Процесс формирования ранней государственности на Руси был долгим и противоречивым.

Общинные отношения поддерживали вольнолюбивый дух руси­чей, отличавшихся смелостью, самостоятельностью, объяснимой во­инственностью. Формировавшемуся правящему слою из родоплемен­ной знати и из разбогатевших на торговле сородичей и соседей проти­востояла мощная артельная солидарность воинов, землепашцев, охот­ников, скотоводов, ремесленников, которые численно и нравственно преобладали в общине.

Начала государственности, воспринятые варварами, завоевавши­ми территорию Западной Римской империи, были органически чуж­ды обитателям восточноевропейских просторов. Здесь наивысшего расцвета достигла «военная демократия» — предгосударственное об­щественное устройство ряда европейских и азиатских народов. Она обеспечивала участие всех взрослых мужчин — членов общины в ре­шении важнейших вопросов ее жизни, контроль вольных общинни­ков за деятельностью племенной верхушки, всеобщее вооружение соплеменников, гласное назначение военачальников и других лиц, выполнявших общественно значимые функции. Высшим органом власти, опиравшейся на силу обычая и нравственных норм, было народное собрание, созывавшееся как племенной верхушкой (старей­шинами), так и рядовыми соплеменниками.

Народное собрание (вече) утверждало обязательные для всех чле­нов племени правила, которые после их идеологической легитима­ции жрецами приобретали характер категорических предписаний, ус­тановленных божественным промыслом.

С укреплением древнерусского государства стало возрастать зна­чение княжеской власти. Князь правил, опираясь на родовую аристократию и состоятельных граждан, считаясь с вечевыми традиция­ми.

Политическая мысль Руси неизменно становилась на сторону высших правителей в их конфликтах с поборниками народного анар­хизма или амбициозно-местнического сепаратизма. В канун татаро-монгольского завоевания Даниил Заточник обосновал идею абсолют­ной княжеской власти, которая была взята на вооружение правителя­ми Руси после освобождения от владычества чужеземцев. С Ивана III начинается история российского самовластия.

В эпоху самодержавного произвола такие принятые в Западной Европе понятия, как закон и право, в российской правовой мысли отсутствовали. «...Самое слово «право» было у нас неизвестно в за­падном его смысле, но означало только справедливость, правду». Слово «закон» так же, как и право, заимствованное у западных сла­вян, было синонимом слова «завет». Обозначало оно божественное или традиционное, исходящее от предков установление, с которым обязаны были считаться все, боящиеся кары за совершаемые смерт­ные грехи.

Именно так трактует закон первый русский политический мыс­литель Илларион в своем «Слове о Законе и Благодати» (XI век). Он понимает под законом высшее установление — предписание, регули­рующее насильственными мерами поведение человека в обществе. Исходит это установление непосредственно от Бога или, по Его вну­шению, от избранных им лиц (пророка, правителя и т. д.).

Но в правовых актах этого и более ранних периодов содержится указание и на законы, которые исходят одновременно и от Бога, и от выполняющих Его волю людей.

Между тем на связь закона с обычаем давно уже обратили вни­мание многие исследователи. Так, И. И. Срезневский в трехтомном труде «Материалы для словаря древнерусского языка» (М., 1958) ука­зывает, что закон — «установление, исходящее от власти, противопо­ложное обычаю, покону». В действительности же «закон» и «покон» (обычай) — однокорневые существительные. Их общий корень при­сутствует в таких словах, как «конец», «исконный», «испокон». Так что если закон — это предел, установленный Богом, природой, влас­тью, то обычай (покон) — это способ взаимодействия с таким пре­делом, выработанный на опыте ряда поколений.

В эту систему правовых ценностей легко, почти органично, вклю­чается понятие «указ». Закон — это предел. Обычай — опыт взаи­модействия с таким пределом. Указ — конкретная задача, выдви­гаемая правителем и подлежащая выполнению в рамках закона с учетом накопленного опыта взаимодействия с ним. Иначе говоря, закон — фундаментальная основа любой правовой системы, обы­чай — способ его применения на разных этапах развития такой сис­темы, указ — ограниченный законом и обычаем правовой акт, вы­ражающий те или иные намерения и устремления субъекта права. Закон и обычай — объективный фундамент правовой системы, указ — ее субъективная, изменчивая часть. Потому и народ привык с большим довернем относиться к закону, нежели к меняющимся и порой непредсказуемым указам и распоряжениям начальников раз­ного уровня. Русская традиция: закон — от Бога, от разума, от воли народа; указ — от прихоти, амбиций, а то и просто дури началь­ства.

К сожалению, в условиях самодержавного строя народ был ли­шен какого-либо намека на справедливое законотворчество. Иван IV был образованным в правовом отношении человеком. Он модерни­зировал систему государственного управления, используя лучшие европейские образцы.

При Иване IV окончательно утвердилась законодательная фор­мула: «Царь указал и бояре приговорили». Разновидностями законов были уставы, жалованные грамоты, судебники и т. д. Принимались они царем по совету с Боярской думой, ставшей официальным, но не закрепленным законом государственным институтом. Царь мог ут­вердить закон и без совета с Боярской думой.

В период царствования Ивана IV стали созываться Земские собо­ры из выборных сословных представителей. Они передавали отноше­ние подданных к действиям царской администрации. Земский собор 1613 года избрал нового царя — Михаила из рода Романовых. Приго­воры Боярской думы, решения Земских соборов носили законодатель­ный характер. Но в правовой сфере царил указ, принимавшийся ца­рем. Среди царских указов был и знаменитый указ о заповедных ле­тах, усиливавший закабаление крепостного крестьянства.

По некоторым данным, Михаил при избрании на царствование дал обещание не принимать решений без совета с Земским собором или Боярской думой. Но при его преемниках это обещание не выпол­нялось. Роль соборов и Думы постепенно была сведена на нет.

Самым выдающимся правовым актом допетровской эпохи было Соборное уложение Алексея Михайловича (1649 г.). В нем были со­браны воедино действующие царские указы и боярские приговоры (Боярская дума принимала решения, не утверждавшиеся царем, их правовая значимость была ниже значимости царских указов), а также соответствующие статьи судебников.

Петровские реформы были попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство с некоторыми достиже­ниями Западной Европы в области развития правовой системы. Они сохраняли признание богоданности царской власти, но соединяли его с рационалистическим представлением о передаче людьми верховной власти монарху в целях самосохранения (царь — отец народа). Суть этих реформ выразил Феофан Прокопович: «Его величество есть са­мовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен». Особенность петровского законодательства — ори­ентация на активное усвоение западного опыта, прежде всего уста­новление четко определенного законом правового порядка, ограничи­вающего волю и произвол субъектов управления. Ведущим стал прин­цип законности, потеснивший господствовавшие до этого обычаи и традиции.

Для повышения качества законотворческой деятельности Петром I создается Правительствующий Сенат. Но разделения правовых актов на законы и указы еще не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами.

Екатерина II, имевшая обширную переписку с мыслителями эпо­хи Просвещения (Вольтером, Дидро и другими), первой задумалась о соотношении закона и воли государя. Осознание этого факта вызвало к жизни идею созыва представителей различных сословий для выра­ботки проекта оптимального политического устройства страны. В 1767 г. была образована Уложенная комиссия — прообраз российско­го парламента.

В нее вошли представители (как правило, выборные) от дворян­ства, городов, правительственных учреждений, государственных кре­стьян, казачества, национальных групп, ведущих оседлый образ жиз­ни, то есть от всего населения страны (за исключением духовенства, частновладельческих крестьян, кочевников и солдат, не занимавших­ся пахотой).

Лишь при внуке Екатерины II Александре I идея представитель­ных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М. М. Сперанского о создании законодательного собрания — Госу­дарственной думы — из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект не осуществился.

После расширения законодательных функций Сената (1802 г.) в области разработки царских указов был создан в 1810 г. Государствен­ный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законода­тельных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. В статье III царского Манифеста, изданного по этому поводу, указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверж­дения Державной Власти». Таким образом, впервые закон был выде­лен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юриди­ческий документ.

Дальнейшим шагом в изменении взаимоотношений закона и ука­за стали реформы, проводимые Александром II. В пореформенную эпоху это новое соотношение выразилось в значительном возраста нии роли закона как основного источника права. Но законодатель­ные органы европейского типа в России XIX в. так и не были созданы. Лишь в начале XX в. страна обрела свой парламент — Государственную думу.

Проверку на прочность не выдержала и дооктябрьская государ­ственно-правовая структура: лишь только в обществе нарастала на­пряженность, самодержавная власть тут же покушалась на власть представительную в лице Думы. Вспомним обстоятельства разгона I и II Дум, в частности третьеиюньский переворот Столыпина (1907 г.), осуществленный с прямым нарушением даже самих основ самодер­жавного указного права, в частности октябрьского (1905 г.) Манифе­ста царя, согласно которому ни один закон не мог быть принят без согласия Думы. Ряд законов, в том числе об изменении избиратель­ной системы, был принят именно помимо Думы. Аналогичные явле­ния наблюдались и в период первой мировой войны, когда деятель­ность Думы была приостановлена. Фактическое прекращение царем думской деятельности осуществлялось всякий раз, как только Дума обнаруживала стремление перейти от позиции одобрения царских ука­зов к их конструктивной критике.

Создание законодательного учреждения, чем-то походившего на западные парламенты, заложило первые предпосылки для возвыше­ния роли закона в иерархии правовых актов. Конечно, о разделении властей, как говорилось в главе I, речь еще не шла. Но материальная база законотворчества в лице Государственной думы возникла. Если для монарха, органов исполнительной и судебной власти законотвор­ческий процесс — это одно из направлений (отнюдь не главное) их деятельности, то парламентские институты как раз и создаются для осуществления и совершенствования законодательной работы.

Так как любой закон вступал в силу только с санкции царя (пре­одолеть царское вето Дума не могла), то западноевропейская традиция верховенства закона в правовом поле России еще не утвердилась, по-прежнему в нем господствовал указ. Но правовая мысль, опере­жая реальную практику, активно работала над определением поло­жения закона в правовой системе. При этом российские теоретики-правоведы, следуя за своими европейскими и североамериканскими коллегами, отводили закону место основного источника права, на который должны ориентироваться все остальные правовые акты, в том числе и царские указы.

Передовая политическая мысль России стремилась преодолеть несоответствие российских представлений о законе западноевропей­ским идеям, рожденным эпохой Просвещения.

Все три общественно-политических направления, сложившихся в России в XIX в. (консервативно-охранительное, либеральное и рево­люционно-демократическое), исходили из признания объективного характера закона в отличие от указа, отражавшего субъективную волю правителя (или правящего органа). Н. М. Карамзин (консерватор) счи­тал, что законы вырастают из обычая, приобретая в правовой форме абсолютный характер. «Сила власти — царю, сила мнения — наро­ду», — такой была позиция представителей либерального направле­ния, ратовавших за создание влиятельных законодательных органов, которые хотя бы частично реализовывали идею разделения властей. При этом славянофилы оказывали предпочтение традиционным рос­сийским формам законодательства (Земские соборы, Боярские думы, вечевое и земское самоуправление), а западники (Т. Н. Грановский, К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин и другие) отстаивали формы, присущие западному парламентаризму.

Ряд конституционных проектов, в том числе и подготовленных при участии отдельных представителей разных общественно-полити­ческих направлений, носили половинчатый характер. Среди них конституция, написанная еще в XVIII в, Н. И. Паниным совместно с Д. И. Фонвизиным (она предлагала передать законодательную власть Верховному Сенату, состоящему из выборных представителей дво­рянства и лиц, назначаемых царем), конституционная хартия Н. Н. Но­восильцева (1820 г.), конституционные проекты П. А. Валуева (1863 и 1866 гг.), основанный на них проект М. Т. Лорис-Меликова, одоб­ренный Александром II за несколько дней до гибели (он пред­усматривал создание представительного органа, часть членов которо­го назначалась, а часть избиралась для обсуждения проектов зако­нов). Все эти проекты в конечном счете отвергались. Даже предложе­ние выдающегося дипломата Н. П. Игнатьева о созыве Земского со­бора вызвало такой отпор со стороны правящей верхушки, что Алек­сандр III вынужден был отправить в отставку царедворца с поста ми­нистра внутренних дел.

Естественно, что идеи представителей революционно-демократи­ческого направления искоренялись самым беспощадным образом. А. Н. Радищев разделял положение Ж.-Ж. Руссо о том, что издавать законы призван народ. Причем, если Руссо сравнивал законы с кос­тылями, которые позволяют передвигаться старику, в молодости (т. е. в «золотой век» древности) прекрасно обходившемуся без них, то Ра­дищев считал стремление человека жить в обществе и быть связан­ным с ним естественным. Закон трактовался им как средство дости­жения свободы человека, чей разумно понятый интерес совпадает с общественным интересом, отраженным в законе.

Идеи Радищева получили развитие в программных документах декабристов. Конституция Н. М. Муравьева предусматривала ограни­чение царской власти созданием высшего законодательного органа — двухпалатного Народного вече. «Русская Правда» П. И. Пестеля ут­верждала идею республиканского устройства, при котором все прави­тельственные акты принимаются с ведома народа и при совете с ним. С этого момента борьба за республику стала основным критери­ем принадлежности того или иного деятеля к революционно-демок­ратическому направлению.

Царская власть жестоко расправлялась со сторонниками респуб­лики. Даже вынужденная пойти на уступки народу в условиях начав­шейся революции 1905 г., она отстаивала идею самодержавной мо­нархии.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. устанавливалось «как незыб­лемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одоб­рения Государственной думы». Это был огромный прорыв на пути превращения России в демократическое государство. Но сразу же по­следовали и оговорки. В феврале 1906 г. царь наделил не избираемый Государственный совет законодательными функциями, превратив его в высшую законодательную палату с правом наложения вето на ре­шения Думы.

Кроме того, согласно статье 87 «Основных законов Российской Империи» царь имел право единолично издавать законы в перерывах между сессиями Думы, внося их потом на утверждение законода­тельного органа. Дума не могла изменить «Основные законы», кото­рые разрешали императору распускать Думу своим указом. Таким образом, указное право и в этом случае оказалось поставленным над законом.

В начале XX в. указы продолжали издаваться, но уже в сравнительно ограничительном виде, то есть их действие было направлено на проведение сугубо конкретных правовых акций или преобразова­ний. Разработка же фундаментальных правовых актов осуществля­лась в виде подготовки законов. Именно закон, а не указ становится основным регулятором поведения всех граждан, а не отдельных со­словий. Закон и указ как бы меняются местами.

Закон, а не указ становится основным правовым регулятором и всей экономики страны. Соответственно, правовая регламентация хозяйственной жизни перемещается от одного лица — царя, как это было на протяжении XVII—XIX вв., к трем лицам — Госдуме, Госсо­вету, царю, то есть усложняется структура самого института законо­дателя, становится более гибкой, учитывающей значительно более широкие интересы и представительство общественных слоев.

Начавшаяся в августе 1914 г. первая мировая война фактически прервала благотворный процесс делегирования закону основных пол­номочий законотворчества. Чрезвычайные обстоятельства, продик­тованные военным временем, и растущая строптивость депутатов Госдумы как реакция на неспособность самодержавия к адекватному ситуации правовому поведению привели к фактическому распаду три­единой структуры института законодательства. Дума была отстране­на царем от принятия важнейших правовых решении, а в феврале 1917 г. и вовсе распущена. Бездействовал и Госсовет. Последствия этого известны — февральская революция 1917 г. и уход с политичес­кой арены династии Романовых.

Однако с отстранением от власти творца указного права его тра­диции не прекратились. Они нашли свое отражение сначала в право­вых актах Временного правительства, ставших с февраля по октябрь 1917 года главным источником так называемого революционного права, а затем в декретах Советской власти.

Для Временного правительства было характерно стремление со­хранить дореволюционную правовую традицию и юридическую прак­тику.

Июльские события и корниловский путч, привед­шие к стремительной большевизации Советов, выступавших мощ­ным конкурентом Временного правительства, сперва дезориентиро­вали Временное правительство, а затем и окончательно лишили его властной дееспособности.

Октябрьская революция, победившая под флагом слома старой государственной машины, ликвидировала сам принцип разделения властей. Руководствуясь противоположным принципом соединения в одном органе законодательной и исполнительной властей (как в Конвенте времен Французской революции), то есть признанием того, что закон должны проводить в жизнь те, кто его принимает, больше­вики, проведя по разработанному Временным правительством поло­жению выборы в Учредительное собрание, тут же распустили его, убедившись, что в нем верх взяли противостоящие им политические силы. Таким образом, закону была предпочтена так называемая ре­волюционная целесообразность, которая на практике, особенно на местном уровне, зачастую оборачивалась произволом.

Вынужденная отбиваться от многочисленных внутренних и вне­шних врагов Советская власть в качестве главного источника права избрала не закон, а декрет, то есть все тот же приснопамятный указ. То, что в отличие от царских указов декрет выступал в виде коллек­тивной формы правотворчества (Совнаркома, ЦК или Политбюро), сути дела не меняло. Декрет широко использовался в практике рабо­ты Временного правительства, всех без исключения правительств, возникавших на территории страны во время гражданской войны и в первые годы восстановительного периода. А если уж говорить о первооткрывателях декрета, то ими являются законодатели периода Фран­цузской революции 1789 г.

После разгона Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссий­ский съезд Советов. Этот орган под разными редакциями названия в качестве высшего властного органа просуществовал в СССР до де­кабря 1991 г., когда в результате Беловежских соглашений между тогдашним руководством Российской Федерации, Украины и Бело­руссии был ликвидирован Советский Союз, а в России — до декабря 1993 г., когда после расстрела российского парламента была принята новая Конституция Российской Федерации. В перерывах между сес­сиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд избирал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК).

На основе этого правосознания были приняты Конституция РСФСР 1918 г., ряд кодексов об актах гражданского состояния, о тру­де, брачном, семейном и опекунском праве, руководящие начала по уголовному праву и др.

В годы гражданской войны нарождавшаяся новая законность была существенно ограничена. Роль права сплошь и рядом сводилась на нет. Массовые репрессии, внесудебная расправа стали обычным яв­лением как у «белых», так и у «красных». Лишь с окончанием граж­данской войны по инициативе В. И. Ленина началось восстановление законности.

Концепция соединения законодательства и управления в пер­вые годы Советской власти не позволила выделить закон в юриди­ческом смысле этого слова. Это произошло позднее с принятием Конституции СССР 1936 года в было закреплено в Конституции СССР 1977 года. Кодификации законодательства 20-х в 60-х годов были заметными правовыми реформами, в результате которых за­кон «оттеснял» подзаконные акты и вводил новые регуляторы. Од­нако уже назревал период воскрешения идеи верховенства закона. Он наступил в условиях полного обновления законодательства не только Союза ССР, но и республик с середины 80-х — начала 90-х годов. Закон стал приобретать значение первичного регулятора общественных отношений, «переворачивая» тем самым всю правовую систему.

В политической науке выделяют советский тип государственно­сти. Советское государство создавалось в конкретных исторических условиях и на основе марксистских теоретических представлений.

Оно складывалось как полная противоположность государству буржуазно-правовому. Недооценивались принципы правового госу­дарства: разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную, реальное верховенство закона над властью, контроль граж­данского общества за властными органами. По форме правления со­ветское государство было республикой. Однако особенность его со­стояла в объединении всех ветвей власти в Советах, в которых депутаты одновременно принимали законы, исполняли их и контролиро­вали их исполнение в интересах трудящихся.

Особенностью советского государства была руководящая роль Коммунистической партии. Партия осуществляла подбор кадров на все руководящие государственные должности с помощью механизма номенклатуры. Руководство партии принимало все важнейшие реше­ния, которые в форме директив передавались Советам. Советы осу­ществляли эти директивы как свои решения или совместные с парти­ей постановления, поскольку цели были общие.

Руководящая роль Коммунистической партии выражалась в на­личии реальной и авторитарной власти Генерального секретаря ЦК. Власть Генерального секретаря представляла собой одну из разновид­ностей президентской диктатуры. Советское государство не выработало механизма периодической передачи власти от одного вождя к другому, что создавало напряжение в обществе всякий раз, когда умирал очередной вождь.

Создавая советское государство, его основоположники полагали, что оно быстро будет отмирать. Поэтому, понимая пролетарское го­сударство как средство подавления эксплуататорских классов, Ста­лин акцентировал внимание на репрессивной функции. Для этого была создана разветвленная система карательных органов, учреждена стро­жайшая трудовая дисциплина, установлен идеологический контроль за средствами массовой информации.

Правда, будучи не правовым, советское государство смогло реализовать социальную функцию. Успехи системы здравоохранения, образования и воспитания, культуры, политика поддержки семьи и материнства, занятости и т. д., созданные в советском государстве, были признаны во всем мире. Отмена руководящей роли КПСС при­вела к развалу государства и социальных гарантий.

Современное российское государство по своему типу является переходным. Оно несет на себе отпечаток черт традиционной госу­дарственности: стремление контролировать раз личные стороны жиз­ни, выступать в роли главного распределителя средств, номенклатур­ный принцип подбора руководящих кадров. Появились демократи­ческие начала в его деятельности: свободные выборы как способ фор­мирования верховной государственной власти, политический плюра­лизм, разделение властей, формальное следование Конституции.

Процесс создания правового и социального государства в России займет много времени. Движение к этой цели в значительной мере будет зависеть от решения ряда первоочередных проблем: укрепле­ния государственной власти, федерализма, развития гражданского общества, соблюдения, принципов социальной справедливости.