§ 2. Источники (формы) регионального права

Проблеме источников права посвящен значительное число работ ученых- юристов в досоветской (И. В. Михайловский, Е.Н. Трубецкой, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.), а также советской и современной литературе (С.С.

На федеральном и региональном уровнях российского законодательства главенствующее место занимают нормативные правовые акты. На местном и локальном уровне отечественной правовой системы следует отметить наличие также в большей степени правовых обычаев и нормативных . правовых договоров. '

В современной теории государства и права понятие “источник права” трактуется в нескольких аспектах: источник права в материальном смысле — это "причины, обусловившие содержание права"^[59]; источник права в формально­юридическом смысле — "причина юридической обязательности нормы"^[60]; источник права как источник познания права (исторические документы, памятники права).

Сообразно этому в юридической науке существуют различные определения источника права. .

"Под источниками права следует подразумевать те причины и условия, которые сообщают известным правилам значение норм позитивного права. Первоначальным источником позитивного права является тот или другой

общественный авторитет, устанавливающий правовые нормы; закон, обычай и прецедент заслуживают названия источников права лишь в качестве способов проявления общественного авторитета"^[61], - отмечал Е.Н. Трубецкой.

Н.М. Коркунов полагал, что "источник права имеет значение лишь признака общеобязательности выражающейся в нем нормы.

Известный дореволюционный юрист И.В. Михайловский считал, что "источники права - это факторы, творящие право" и подразделял их на две группы: "факторы, творящие содержание права (материальные источники) и факторы, сообщающие этому содержанию безусловно обязательный характер, облекающие содержание в форму юридических норм (формальные источники)"^[63].

В связи с многообразием значений категории "источник права" неоднократно предлагалось заменить данное понятие выражением "форма права". Под формами права Г.Ф. Шершеневич понимал "различные виды права, отличающиеся по способу выработки содержания норм"^[64].

И.В. Михайловский определял формальные источники права как "формы, в которых объективируется субъективное правосознание и которые сообщают ему безусловно-обязательный характер"^[65].

В 60-е годы XX века А.Ф. Шебанов предлагал заменить понятие "источник права" на "форму права", но данная точка зрения все же не получила

поддержки большинства ученых. И сейчас понятие "источник права" в формально-юридическом смысле уточняют понятием "форма", добавляя его в скобках.

Понятия "источник права" и "форма права" тесно взаимосвязаны, но не тождественны друг другу. Если "форма права" показывает, как содержание права организовано и выражено вовне, то "источник права" - истоки формирования права, систему факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения^[66].

Справедливо и то, что "проблема источника права - прежде всего проблема роли государства в образовании юридических норм.

С.Ф. Кечекьян считал, что к источникам права относятся "акты государственных органов, направленные на установление правил поведения, на создание правовых норм"^[68], а также "деятельность органов государства, признающая или санкционирующая определенный постоянный фактический порядок общественных отношений. К этому сводится то, что называется прецедентом и обычаем"^[69].

Следует заметить, что в любой системе права присутствует множество источников права, роль каждого вида источника различна, причем некоторые из них имеют значительный 'перевес над другими. Нередко в системе права вообще отсутствует указание на действующий в данной системе круг источников права и, следовательно, "этот круг определяется обычаем"^[70].

В российской правовой системе действуют следующие источники (формы) права: нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай.

Следует согласиться с мнением о том, что "своеобразие источников сказывается на формах внешнего выражения права. В них наглядно проявляются исторические особенности тех или иных общественных систем, разнообразие форм государственного вмешательства в общественную жизнь, а

*

также известность научных школ, обосновывающих специфику этого вмешательства"^[71].

Главенствующее положение в российской правовой системе занимают нормативные правовые акты. В отношении правовых обычаев и правовых прецедентов в науке продолжаются дискуссии. Только в последние годы в науке стали уделять внимание правовой доктрине^[72]. Некоторые ученые (Н.Г. Александров, Л.Р. Сюкияйнен) к источникам права в формальном смысле относят деятельность государства по установлению правовых норм либо административные и судебные прецеденты. Г.И. Муромцев высказывает

*

мнение, что "процесс построения правового государства в нашей стране предполагает необходимость критической переоценки системы источников права с точки зрения возможности включения в нее правовой доктрины, принципов права, судебной практики, правового обычая"^[73].

C этих позиций представляется важным новый взгляд на первооснову правовой системы - источники регионального права.

Рассмотрение этих источников логично начать с древнейшего из них - правового обычая. На протяжении многих веков роль обычного права была велика и в настоящее время во многих странах и регионах оно по-прежнему является действующим правом.

Правовой обычай как источник права называют также обычным правом. Обычное право нельзя считать только архаичным явлением, оно несет в себе и

реально действующие регулятивные черты. Важной особенностью правового обычая является его представительно-обязывающий характер. Авторитет правового обычая подчеркивается отсутствием его письменного закрепления и добровольным исполнением людьми. Обычай проявляется как способ постоянного формирования права^[74]. Правовой обычай обладает гибкостью и динамичностью, по мере развития определенных общественных отношений одни обычаи, становясь устаревшими, отмирают, возникают новые. C другой стороны, отсутствие четкости, строгой определенности, письменной фиксации ведет к юридической неопределенности, что негативно сказывается на действии правовой системы, формировании правопорядка и законности. "Совершенно верно, что отличительными чертами обычая является гибкость, способность легко приспособляться к условиям действительной жизни, но верно также и то, что черты, характеризующие закон - твердость, определенность, точность и устойчивость - имеют для права несравненно более важное значение. Кроме того, в обычном праве господствует нередко величайшая путаница понятий: смешиваются понятия нравственные, религиозные и юридические"^[75].

Н.М. Коркунов отмечал, что "... обычай первоначально возникает как простое обыкновение, слагающееся совершенно бессознательно, без всякой мысли об юридическом нормировании отношений"^[76].

Одно из традиционных определений обычая следующее: "Обычаи - это устойчивые правила поведения, возникшие на основе определенных фактических отношений как отражение повторяющихся форм связей людей конкретной социальной общности, в результате многократного совершения ими одних и тех же действий, осознания и оценки общественной значимости

33 данных правил, соблюдаемых в силу привычки и под воздействием общественного мнения"^[77].

Еще Д.И. Мейер отмечал, что "обычаи бывают общие, соблюдаемые во всем государстве, и местные, соблюдаемые в определенной местности"^[78].

Английский юрист XVIII века Блэкстон приводит классификацию требований к местным обычаям, чтобы признать их правовыми, которую многие ученые считают актуальной до сих пор: "это древность, непрерывность, использование с общего миролюбивого согласия, обязательная сила, определенность, согласованность, разумность"^[79].

"Обычное право - это правовые кодексы различного типа, разной степени формализации и действенности, которые действуют на местном уровне и являются результатом истории и культуры локальных групп, обитающих в этом регионе. Обычное право сосуществует вместе с централизованными правовыми системами, то есть в одном пространстве с универсальным государственным правом"^[80].

М.Ф. Владимирский-Буданов высказывал мнение, что обычное право вытекает из природы человека, а "разнообразие обычаев по племенам и нациям объясняется различными ступенями культуры и условиями экономической общественной жизни. Свойствами обычного права по его мнению являются: двойная (внутренняя и внешняя) обязательность, религиозное значение, традиционный и консервативный характер, а также гибкость, способность изменяться вместе с жизнью"^[81]. Также верно отмечалось, что "не всякий обычай может иметь нравственное значение, ибо могут существовать и бессмысленные обычаи"^[82].

Таким образом, в науке существуют различные определения правового обычая, или обычного права, хотя практически в каждом определении выделяются характерные черты правового обычая.

Сложившаяся точка зрения на место правового обычая в правовой системе сводится к тому, что "обычай часто выполняет правовосполнительную роль и применяется в случае пробелов в законодательстве, неурегулированности нормами тех или иных общественных отношений"^[83].

Велись и продолжают идти дискуссии по поводу того, нужно ли учитывать обычное право, принимая законодательные акты, не приведет ли игнорирование обычного права к отдалению народа от права, к неэффективности и непринятию действующего законодательства.

Справедлива точка зрения Ф.Т. Селюкова, полагающего, что обычное право можно причислить к явлениям национальной культуры, о чем говорят

признаки обычного права: общность территории, языка, исторического опыта, способов ведения дела*. •

В XIX веке в результате многочисленных исследований обычного права народов Российской империи был собран богатый материал о правовых обычаях разных народов, были проведены сравнительно-правовые исследования, позволившие определить общее и особенности в правовых обычаях разных регионов России.

Зачастую законы Российской империи и обычное право по-разному трактовали цели права. "Идеал права в представлении крестьян - не применение равного масштаба к разным людям в сходных обстоятельствах, а, напротив, решение каждого дела с учетом не только объективных обстоятельств, но и личностных характеристик сторон. При этом учет личностного аспекта был весьма специфичен: речь шла о полезности данного члена сельского общества, а значит, о целесообразности для коллектива применять в отношении такого члена суровое наказание"^[85][86].

В XIX веке Россия шла по пути сохранения обычного права и национального законодательства, основанного именно на обычаях, на присоединенных к ней территориях (в Молдавии, Украине, Грузии, Польше, Казахстане и др.). Так, после воссоединения Украины с Россией на территории Украины продолжительное время (вплоть до XIX века) действовали нормы обычного казацкого права, признанные царским правительством. Обычное право касалось прежде всего установления военно-административного порядка и суда, порядка владения землей, порядка купли-продажи движимого имущества, отдельных преступлений и наказаний^[87]. "По судебной реформе 1864 года мировым судьям было разрешено применение норм обычного права безотносительно к сословию спорящих, если в праве существовал пробел и хотя бы одна из сторон ссылалась на обычай. Законом от 15 июня 1912 года это

правило было распространено на окружные суды. Торговые споры все суды при неполноте закона должны были решать на основании обычного права. В делах же о торговой поклаже и при толковании договоров нормы обычного права имели преобладающее значение по сравнению с нормативными актами"^[88].

Постепенно правовые обычаи вытеснялись единым российским законодательством, что, несомненно, было более прогрессивным шагом. Однако роль обычного права нельзя преуменьшить, так как оно характеризовало особенности характера, быта, культуры определенных наций, народов, групп населения. Практически полное вытеснение обычного права из правовой системы России в целом следует оценивать отрицательно.

Несомненным представляется то, что правовые обычаи необходимо изучать, так как они формируются у каждого народа, в каждом регионе на основе собственной культуры, традиций, жизненного уклада, менталитета и и

учитывать такие особенности правовой жизни людей в процессе регионального правотворчества, создания региональных нормативных правовых актов, чтобы спрогнозировать эффективность действия таких актов.

В Российской Федерации в настоящее время обычное право играет весьма незначительную роль. В законодательстве об обычном праве говорится только - в статье 5 Гражданского Кодекса Российской Федерации, статьях 9, 127, 130, 131 Кодекса торгового мореплавания, статье 82 Таможенного кодекса Российской Федерации. Согласимся с мнением И.Д. Невважая о том, что "... законодатель не учитывает всего многообразия правовой жизни, не принимает во внимание существование и функционирование неинституциональных форм права, в частности правовых обычаев, как складывающихся в нашем обществе в предшествующий реформам период, так и стихийно формирующихся в повседневной экономической, политической и социальной жизни"^[89].

Примером регионального законодательства, пользующегося элементами обычного права, может служить закон Республики Саха (Якутия) от 16.11.2000

г. № 231-II "О внесении изменений и дополнений в закон Республики Саха (Якутия) "О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера". Пункт 2 статьи 6 гласит: "При рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие

*

федеральным и республиканским законам". Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18.06.1998 года № 37 -ЗАО (ред. от 30.11.2000 г.) “О рыболовстве в Ямало-Ненецком автономном округе” в пункте 2 статьи 3 закрепляет следующее положение: “В качестве регулятора отношений в области рыболовства признаются также обычаи коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей, не противоречащие основным правам, как они определены государственной юридической системой, и признанным на международном уровне правам человека”. Еще одним примером регионального законодательства, в котором присутствуют элементы

*

обычного права можно назвать Закон Оренбургской области от 10.04.2000 года № 500/116-03 “О казачестве”. В статье 34 данного нормативного правового акта определено, что “порядок созыва и работы казачьего круга, нормы представительства казаков на круге, порядок избрания атамана казачьего общества, совета старейшин и назначение правления казачьего общества, количественный состав правления казачьего общества, совета старейшин, а также полномочия атамана, правления казачьего общества, совета старейшин определяются уставом казачьего общества, исходя из традиций и обычаев казаков”. Закон Республики Бурятия от 22.06.1999 года № 207 - И (ред. 05.07.2004) “О праве граждан на присвоение фамилии, имени и отчества в соответствии с бурятскими национальными обычаями при регистрации рождения ребенка” в статье 3 закрепляет: “При государственной регистрации рождения ребенка органы записи актов гражданского состояния по желанию родителей обязаны записывать фамилию, имя, отчества ребенка в соответствии с бурятскими национальными обычаями”.

Изучение и восприятие региональными законодателями правовых обычаев наиболее ценно, необходимо именно в процессе создания, формирования региональной правовой системы. Это именно то, что отличает данный регион от других, показывает его особенности, специфику, национальный характер, культурные традиции, менталитет населения, местное правосознание, правовую культуру. В конечном итоге все это способствует эффективности иных источников права - прежде всего нормативных правовых актов, обеспечивает преемственность права, регулирующего отношения населения данного региона.

Другим важным источником регионального права является нормативный правовой акт. Нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права.

Статья 76 Конституции Российской Федерации наделяет субъектов Российской Федерации правом принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Как правило, в современной литературе даются следующие определения: "Нормативный правовой акт - это изданный в особом порядке официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права"^[90]. Или: “Под нормативным правовым актом понимается акт правотворческих органов государства, который содержит нормы права, принимается в особом порядке, в конкретной письменной форме и состоит в отношениях подчиненности с другими актами”^[91].

Существуют понятия нормативного правового акта, выработанные не только наукой, но и сформулированные законодательной и судебной ветвями государственной власти Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации сформулировал следующее определение: “Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа

государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом”^[92].

Проект Федерального Закона “О нормативных правовых актах в Российской Федерации”, принятый в первом чтении 11 ноября 1996 года, содержит следующее определение: “Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение”. Отметим, что в мае 2004 года данный законопроект был снят с рассмотрения как устаревший и не отвечающий требуемому уровню качества.

Авторы инициативного проекта Федерального Закона “О законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации ’’под нормативно­правовым актом понимают “акт, изданный полномочным на то органом государственной власти и содержащий правовые нормы, то есть общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которого обязательно”^[93].

Можно привести и развернутое научное определение: “Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном

воздействии”^[94].

Таким образом, исходя из вышеуказанного определения, можно перечислить основные признаки нормативного правового акта: “1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) входит в единую систему; 4) нормативность; 5) принимается по специальной процедуре; 6) издается компетентными органами и лицами; 7) регулирует общественные отношения; 8) гарантируется принудительной силой государства; 9) имеет форму и структуру, установленные законом”^[95].

В модельном (рекомендательном) законе “О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации”, разработанном группой ученых, приводится следующее определение: “Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации - это письменный документ установленной формы, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение на территории субъекта Российской Федерации”^[96].

Субъекты Российской Федерации в своих законах также сформулировали, что ими понимается под нормативным правовым актом. Существует различные варианты подобных определений.

Некоторые регионы закрепили развернутые, достаточно .объемные определения нормативного 'правового акта. Так, томские законодатели восприняли определение, предложенное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации, немного дополнив его: “Нормативный правовой акт Томской области - официальный документ, принятый (изданный) на областном референдуме либо нормотворческим органом государственной власти Томской области в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения),

обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (статья 2 закона Томской области от 07.03.2002 года № 9-03 (ред. 10.08.2004) “О нормативных правовых актах Томской области”) '

Закон Республики Адыгея “О нормативных и иных правовых актах” № 92 от 30.09.1998 года (ред. 09.01.2003) закрепляет: “Нормативный правовой акт - это акт, принятый на референдуме или изданный полномочным органом государственной власти Республики Адыгея, местным органом государственной власти, органом местного самоуправления Республики Адыгея, содержащий предписания общего характера, постоянного или временного действия, направленный на изменение, установление или прекращение норм права и рассчитанный на многократное обязательное применение”. '

Свердловские законодатели сформулировали развернутое, отличное от определений данной категории другими регионами, определение следующим образом: “Нормативный правовой акт - правовой акт, содержащий нормы права (то есть рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально не определенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо прекращение действия нормативного правового акта)”.

Другие регионы ограничились фиксацией лаконичного определения нормативного правового акта. Согласно статье 2 Закона Краснодарского края “О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края” от 06.06.1995 года№ 7-КЗ (ред. 06.04.1999) нормативный правовой акт края - акт, принятый референдумом края либо правотворческим органом края в рамках его компетенции и содержащий правовые нормы.

Закон Вологодской области “Об областных нормативных правовых актах” № 647-03 от 17.01.2001 года (ред. 22.07.2002) гласит: “нормативным

правовым актом является официальный документ, принятый и изданный уполномоченным органом или должностным лицом, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормативные предписания, направленный на регулирование определенного вида общественных отношений, соблюдение, применение или исполнение которого общеобязательно”.

В Законе Саратовской области “О правовых актах органов государственной власти Саратовской области” от 25.12.1997 года № 61-ЗСО (ред. 04.11.2003) приводится следующее определение: “Нормативным правовым актом органов государственной власти Саратовской области признается официальный письменный документ установленной формы, принятый органом государственной власти Саратовской области по вопросам, относящимся к его компетенции, и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм” (статья 5).

Таким образом, если проанализировать определения нормативного правового акта, закрепленные в региональных законах, можно выявить следующие его черты, которые субъекты Российской Федерации стремятся отразить в данных определениях: 1) официальный характер; 2) общеобязательность; 3) документ установленной формы; 4) издается компетентными органами и лицами или принят на референдуме.

Рассмотрим перечисленные выше признаки, присущие региональному нормативному правовому акту.

Официальный характер регионального нормативного правового акта проявляется в их связи с государственными органами субъекта Российской Федерации. “Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе “государство-общество”. Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием”^[97]. Согласно как

Конституции Российской Федерации, так и региональным нормативным правовым актам, требование опубликования нормативных правовых актов является обязательным.

Общеобязательность нормативного правового акта означает, что свое действие он распространяет на всех, кто вступает в сферу его действия. Кроме того, нормативный правовой акт содержит общеобязательное веление, выраженное в форме государственно-властного предписания. Признак общеобязательности предполагает и учет юридической силы конкретного нормативного правового акта, его места в иерархии актов. Должны существовать ясные законодательные основания классификации нормативных правовых актов. Субъекты Российской Федерации зафиксировали на региональном уровне определенную иерархичность своих нормативных правовых актов. Но желательно было бы принять на федеральном уровне Закон “Об источниках (формах) права”, где закрепить как иерархию всех действующих в Российском государстве источников права, в том числе, и систематизировать по юридической силе нормативные правовые акты как федеральные, так и региональные. Данный Закон позволит упорядочить процесс правотворчества, что будет способствовать поддержанию режима законности в федеративном российском государстве.

Неоднократная реализация, всеобщность и общеобязательность выражают признак нормативности (присущий праву в целом).

Важнейшим признаком нормативных правовых актов является их документальная природа, что зафиксировано и региональными законодателями. Вопросы правотворческой техники (формы, структура, реквизиты, требования к языку текста нормативных правовых актов) освещены в региональных нормативных правовых актах (законах, регламентах, положениях, инструкциях). А.Ф. Шебанов отмечал, что “законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание... обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых

44 норм”^[98][99].

Нормативный правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции, которая устанавливается в соответствующих правовых нормах. Каждому правотворческому органу предоставлены определенные формы актов, в которые он облекает свои предписания.

Все нормативные правовые акты традиционно подразделяются на законы и подзаконные нормативные акты. Раньше совокупность законов и подзаконных актов определялась термином “законодательство” (в широком смысле). В настоящее время мнения по данному вопросу разделились. По мнению Ю.А. Тихомирова, следует отказаться от широкой трактовки и

законодательства и рассматривать его в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов^[100][101].

Однако в современном понимании законодательства в узком смысле существуют различия. Можно выделить несколько толкований термина “законодательство”: 1) как совокупности издаваемых в государстве нормативных правовых актов; 2) как совокупности только законов; 3) как совокупности всех нормативных актов высших органов законодательной власти; 4) как совокупности нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации” . Следует стремиться к единообразному пониманию и применению термина “законодательство”, но в ближайшее время отойти от широкого понимания законодательства вряд ли удастся. Это будет медленный и постепенный, но необходимый переход.

В науке высказано мнение, что под понятием законодательства региона следует понимать “один из основных методов осуществления субъектом Федерации своих функций посредством создания законодательными органами государственной власти законов - в узком смысле; в широком смысле - совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в

регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти)”^[102]. В субъектах *

Федерации термин законодательство употребляют в широком смысле, то есть под законодательством понимают совокупность нормативных правовых актов региона (например, Вологодская, Липецкая, Томская области, Краснодарский край).

Согласно действующей Конституции в Российской Федерации существуют два уровня нормативных правовых актов: акты Федерации и акты ее субъектов. В отличие от Федерации, многие субъекты Российской Федерации приняли собственные законы "О нормативных правовых актах", где регламентируются виды актов, процедура их принятия и прочие вопросы^[103].

г

В таких субъектах Российской Федерации как республики, нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу, является Конституция, в остальных субъектах - Уставы.

Каждый субъект Российской Федерации закрепил свою систему нормативных правовых актов. В основном, это законы и постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, постановления и распоряжения губернатора или главы администрации исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, акты региональных ведомств. ■

Например, в Омской области к нормативным правовым актам относят: Устав (Основной Закон) Омской области, законы Омской области,

постановления законодательного Собрания Омской области нормативного характера, указы Губернатора Омской области, приказы нормативного характера органов исполнительной власти Омской области, договоры нормативного характера.

Нормативными правовыми актами Липецкой области являются: Устав и

Липецкой области Российской Федерации, законы области, постановления областного Совета депутатов, постановления главы администрации, постановления администрации области. Особыми видами нормативных правовых актов области в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 11, 78) являются договоры и соглашения между органами государственной власти области и Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий или передаче части своих полномочий (ст. 5 Закона Липецкой области от 27.03.1997 года № 64-03 (ред. 16.12.2003) “О нормативных правовых актах Липецкой области”).

Закон Вологодской области “Об областных нормативных правовых актах” к нормативным правовым актам относит, помимо традиционных, и такие как нормативные акты избирательной комиссии, акты официального толкования законов области. ,

Нормативными правовыми актами Республики Дагестан являются Конституция Республики Дагестан, законы Республики Дагестан, нормативные постановления Народного Собрания Республики Дагестан, нормативные указы и постановления государственного Совета Республики Дагестан, нормативные постановления правительства Республики Дагестан, нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, нормативные постановления Конституционного Суда Республики Дагестан.

Рассмотрим основные черты ведущего в настоящее время источника регионального права - закона.

Именно закон выступает как главное средство осуществления компетенции субъектов Федерации. Закон субъекта Российской Федерации - нормативный правовой акт, принимаемый законодательным

(представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации. Закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые отношения^[104]. Удельный вес законов субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве (в

*

широком смысле слова) в 1991-1998 годах был довольно низок - 3,7%^[105]. Но в последние годы процесс формирования региональных законодательных систем идет более быстрыми темпами, так что объем принимаемых региональных законов существенно возрос. Общее число действующих региональных законов превышает 19 тысяч.

Еще Д.И. Мейер считал, что "очень естественно, что в таком обширном государстве, как наше Отечество, должны быть законы, относящиеся к отдельным местностям: невозможно, чтобы при разнообразии племен, населяющих Россию, при огромном пространстве ее, не было местных и

особенностей в юридическом быту, а законодательство не может не учитывать действительности"^[106].

Приоритетами законотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации являются такие предметы правового регулирования, как вопросы государственного устройства (Корякский автономный округ, Владимирская область, Читинская область), финансы (Ульяновская область, Ненецкий автономный округ, Пензенская область), экономика (г. Москва, Свердловская область, Ярославская область), социальные вопросы (г. Санкт-Петербург, Республика Карелия, Красноярский край), охрана окружающей среды, природопользование (Свердловская область,

Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область)^[107].

Субъекты Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации вправе принимать законы по предметам совместного ведения и по вопросам собственной исключительной компетенции. Законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В настоящее время законотворческие полномочия Федерации и ее субъектов в сфере совместной компетенции продолжает вызывать серьезные дискуссии, так как пока не выработан единый механизм, который позволил бы максимально эффективно упорядочить правотворческую компетенцию и учесть региональные интересы, избежать дублирования субъектами Федерации федеральных законов. Конституция Российской Федерации, к сожалению, не очень четко регламентирует этот вопрос.

Существуют два варианта процедуры принятия актов “совместной компетенции”: а) когда после принятия федерального акта принимается региональный акт, повторяющий федеральный, но более детально регулирующий отношения с учетом местных особенностей; б) когда принимаются (и действуют параллельно) два акта - России и субъекта Федерации, в каждом из которых решаются вопросы только собственной, четко очерченной компетенции^[108].

Заслуживает внимания точка зрения С.А. Авакьяна, считающего, что "субъекту Российской Федерации ... в качестве дополнения к федеральному акту достаточно компактного закона, отражающего действительные местные особенности"^[109], а не создавать собственный нормативный правовой акт, зачастую только дублирующий федеральный акт.

Таким образом, мы поддерживаем мнение ряда ученых о необходимости

детальной разработки и законодательного закрепления на федеральном уровне механизма реализации статьи 72 Конституции Российской Федерации, касающейся решения вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это несомненно укрепит единство всей системы нормативных правовых актов России, в которую входит и нормативно-правовая база регионов. Цель такого нормативного правового акта - это установление баланса интересов Федерации и регионов.

Характеризуя закон как особый вид региональных нормативных правовых актов, следует подчеркнуть, что данный акт нужно воспринимать не только как документ высшей юридической силы, но и как акт прямого регулирующего действия, на, основе которого можно разрешать конкретные юридические проблемы. Взгляд на закон как на предписание, регулирующее лишь общие принципы, которые обязательно должны быть конкретизированы в постановлениях, актах исполнительной власти, приводит к потере смысле законотворчества^[110].

Теперь остановим внимание на региональных подзаконных нормативных актах. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию^[111]. Общеизвестно, что “в законах содержатся нормы, инициирующие подзаконное правотворчество”^[112]. _

Подзаконный нормативный правовой акт - это нормативный правовой акт компетентного органа (должностных лиц), который издается на основе и во исполнение закона для специализированного регулирования определенных областей общественных отношений.

Подзаконные нормативные правовые акты имеют свои особенности, во- первых, обусловленные их более низкой юридической силой, чем законы; во- вторых, они принимаются в более оперативном процессуальном порядке,

упрощенной форме; в-третьих, субъекты подзаконного правотворчества характеризуются профессиональным знанием сферы правового регулирования.

Основными целями издания подзаконного нормативного правового акта являются “реализация соответствующим органом своих управленческих функций, наиболее эффективное решение им задач, отнесенных законодателем к его ведению”^[113]. C помощью подзаконных нормативных актов уточняются правила поведения, конкретизируются права и обязанности участников правоотношений, Подзаконные акты, издаваемые региональными министерствами, ведомствами, обладают всеми признаками, характерными для правовых норм: нормативность, формальная определенность,

санкционированность.

Особенностью регионального подзаконного нормативного акта является наличие четко выраженной' отраслевой направленности, производной от компетенции издающего его органа. “Отраслевая его направленность выражается, во-первых, в возможности министерства или ведомства издавать акты лишь по вопросам, отнесенным законом к его ведению; во-вторых, лишь в отношении тех субъектов, на которых распространяется сфера реализации функций данного министерства, ведомства”^[114].

Подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные черты. К положительным чертам относятся: “гибкость, оперативность, непосредственность общения управляющего и управляемого, наличие у министерства или*ведомства специальных знаний и специального опыта разрешения проблем в определенной сфере жизни общества. Отрицательными моментами являются: “узость и односторонность предпринимаемых мер нормативного регулирования, нередко амбициозность какого-либо вводимого ведомственного правила, связанную как раз с различными масштабами оценки той или иной разрешаемой проблемы, социального места, занимаемого ведомством, и встречающую юридическую

51 безграмотность, а иногда и недобросовестность и как логическое продолжение сказанного - преобладание целесообразности над законностью”^[115].

Региональные подзаконные акты различаются по видам с учетом статуса принимающего их органа - постановления законодательных (представительных) органов нормативного характера, указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций и других высших должностных лиц региона, постановления исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, акты нормативного характера региональных министерств, ведомств, органов местного самоуправления.

Острой проблемой как на федеральном, так и на региональном уровне является проблема соотношения закона и подзаконного акта, необходимость соблюдения определенного баланса между данными двумя группами нормативных правовых актов. Пути решения данной проблемы пытается найти и юридическая наука^[116]. Закон, в отличие от правительственных и ведомственных актов, выступает главным нормативным ориентиром, который нередко игнорируется, и тогда деятельность управленческих органов утрачивает исполнительный характер^[117]. Закон является основой как для принятия судебных решений, так для заключения нормативных договоров, для локального нормотворчества органов местного самоуправления.

Весьма показателен конституционный механизм соотношения закона и подзаконного акта в зарубежных государствах, элементами которого являются установление приоритета закона и его незыблемость, признание издания подзаконных актов только или преимущественно для исполнения законов, установление иерархии самих- подзаконных актов. Например, в соответствии с разделом 3 “Источники права” Конституции Республики Польша источниками права являются Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, акты местного права, а также распоряжения, издаваемые уполномоченным органом в целях исполнения закона (ст.ст. 87, 92). Следует

отметить особый статус постановлений Совета министров и приказов министров, которые имеют внутренний характер и обязывают только подчиненные им организационные единицы (ст. 93)^[118].

В науке широко распространено мнение, что“... различение закона и административного (подзаконного) нормативного правового акта коренится в компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти и, соответственно, в объектах правового регулирования”^[119]. В странах романо­германской (контитентально-европейской) правовой системы законность административных нормативных правовых актов закрепляется тремя юридико- техническими формулами: “принят на основании закона”, “принят во исполнении закона”, “принят в пределах полномочий, предоставленных законом^[120].

В общем и целом формула “на основании закона” означает, что подзаконный акт издан в пределах компетенции государственного органа с соблюдением принципов, установленных законом, без опоры на прямые предписания закона; “во исполнение закона” - предполагает издание акта на основе прямого предписания Закона; “в пределах полномочий, представленных законом” - отражает большую степень самостоятельности соответствующих органов в решении вопросов своей компетенции, в том числе в регламентации в издаваемых ими актах отношений, не урегулированных законом^[121]. Но данные формулы не в состоянии концептуально разграничить законы и подзаконные нормативные правовые акты, так как существует еще нормотворчество “в силу компетенции” (считает С.Л. Сергевнин). Существует и практика делегированного нормотворчества (Республика Саха (Якутия)). Поэтому несомненна “важность разработки процедурных вопросов и в плане

разграничения компетенции между ветвями власти, и в плане установления правил делегирования части компетенции”^[122].

“Сегодня в субъектах Российской Федерации сложилась “комплексная” традиция разграничения законодательной деятельности и административного нормотворчества, включающая как элементы романо-германской, так и англосаксонской систем. Практически во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закрепляется компетенция представительных и исполнительно-распорядительных органов власти, что свидетельствует о восприятии романо-германской традиции. Однако существует и англосаксонская практика решения коллизий и определения компетенции (ведь невозможно, очевидно, все предусмотреть в уставах и конституциях) с помощью судебных решений”^[123].

Следует отметить, что в Российской Федерации существует двух­уровневая система нормативных правовых актов: на уровне Федерации, на уровне субъектов Федерации и входящая в нее система нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Все эти нормативные правовые акты должны быть соподчинены друг другу, логически взаимосвязаны. Федерация сильна тогда, когда законодательство субъектов является продолжением федерального законодательства, детализируя и трансформируя его сообразно интересам Федерации и ее субъектов^[124].

Рассмотрим теперь такой ’’быстрорастущий" по значению источник регионального права как нормативный договор.

Нормативному договору как одному из источников (форме) права в научной и учебной литературе уделялось крайне мало внимания до недавнего времени, договоры редко упоминались в качестве источников права. В

последние годы исследования этого источника значительно расширились^[125]. Ёще С.Ф. Кечекьян отмечал, что "совершенно несомненно, что договоры в ряде случаев не только создают определенные правоотношения, но и порождают нормы права, то есть выступают как источники права"^[126].

C 90-х годов XX века нормативные договоры в России получают все большее распространение. На наш взгляд, это является положительной тенденцией. В современной действительности вряд ли разумно ограничивать круг источников (форм) регионального права и регулировать все существующие и возникающие вновь общественные отношения нормами закона как акта наивысшей юридической силы, что привело уже к определенному обесцениванию закона. Как одно из возможных условий недопущения подобной ситуации, является и более широкое и уверенное использование такого вида источника (формы) права как нормативный договор.

В современной литературе приводится следующие определения нормативного договора: "Договоры нормативного содержания - это совместные юридические акты, выражающие взаимное изъявление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя каждым из них юридических обязанностей. Это такие документы, в которых содержится волеизъявление сторон по поводу прав и обязанностей, устанавливается их круг и последовательность, а также закрепляется добровольное согласие выполнять принятые обязательства"^[127]. Нормативный договор можно определить как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные

55 правоотношения^[128]. Нормативный договор - это совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм^[129].

Исходя из приведенных выше определений можно выделить черты, характерные для нормативного договора. Это - общий взаимный интерес сторон, равенство сторон, добровольность заключения, возмездность, взаимная ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств, правовое обеспечение. Следует подчеркнуть такой важный признак, что "договорная норма - это нормативное установление, выработанное посредством согласования"^[130]. Кроме того, М.А. Нечитайло, посвятившая исследование нормативному договору, предполагает "в нормативном договоре в качестве хотя бы одной из сторон участие государства и его органов, то есть субъектов публичной власти"^[131]. В науке приводятся различные перечни признаков, присущих нормативному договору^[132]. Совершенно верно, что "нормативно-правовые договоры - проявление норм саморегуляции"^[133]. Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что "ныне нормативная система начинает в большей степени ориентироваться на стимулирование поведения, деятельности, на развитие саморегуляции. А отсюда - возрастание удельного веса договоров.. ."^[134].

Нормативный договор можно уверенно причислить и к источникам регионального права. В качестве такового он закреплен в законодательных актах республик Адыгея, Дагестан, Иркутской, Липецкой, Омской областей и др^[135]. Ряд субъектов Российской Федерации (Республика Дагестан, Липецкая

область, Иркутская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.) называют нормативные договоры особыми видами нормативных правовых актов, которые заключаются по вопросам, представляющим общий взаимный интерес, или передающие и разграничивающие полномочия и предметы ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Договор применятся в различных отраслях права (конституционной, трудовой, гражданской, международной и т.д.). Одним из самых распространенных примеров нормативного договора является коллективный договор между работодателем и работниками. C точки зрения источников регионального права следует прежде всего назвать такие нормативные договоры, которые заключаются между субъектами Федерации, между Российской Федерацией и ее субъектами. В российской истории - это Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года, Договор об образовании Закавказской советской республики. В современной России взаимоотношения между субъектами Российской Федерации строятся на основе Федеративного договора от 31 марта 1992 года. Развитие взаимодействия между субъектами Российской Федерации происходит и путем заключения межпарламентских договоров (Например, Республика Дагестан - г. Москва, Краснодарский край - Республика Саха (Якутия), Корякский автономный округ - Камчатская область).

Кроме того, ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации устанавливает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Таким образом, субъекты Российской Федерации могут регулировать свои внутренние отношения нормативными договорами. Конституция Российской Федерации во втором

разделе закрепила важное положение о том, что в случае несоответствия договоров Конституции России, действуют положения Конституции.

Следует подчеркнуть, что "именно закон становится первичным юридическим источником развития договорных форм, создавая прочный правовой фундамент для договоров как формы альтернативно-юридических действий и стимулируя расширение их круга"^[136]. Подобную точку зрения высказывает и В.К. Бабаев, считающий, что "как правило, первичным юридическим источником развития договорных форм, придания им законной силы выступает закон либо другой нормативно-правовой акт"^[137]. Субъекты Российской Федерации, которые законодательно закрепили такой источник регионального права как нормативный договор, сочли необходимым отметить, что порядок заключения и расторжения договоров определяется законом (Иркутская область, Омская область и др.).

Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (19.06.2004) закрепил принципы и порядок заключения договоров: “Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий”. Утверждается договор о разграничении полномочий федеральным законом и срок действия подобного договора не может превышать десяти лет.

В литературе отмечается, что у нормативных договоров хорошая перспектива, большое будущее, так как они являются "олицетворением

58 дозволительных начал в праве, ... средством гармонизации объективного и субъективного в нем"^[138][139].

Для нормативных договоров характерно то, что они являются публично­правовыми договорами, так как его сторонами являются субъекты публично­правовых отношений, обладающие властными полномочиями. Ю.А. Тихомиров приводит классификацию публично-правовых договоров с учетом их субъектов и содержания: учредительные договоры; компетенционно-разграничительные соглашения; соглашения о делегировании полномочий; программно­политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально­управленческие отношения; договоры между государственными и негосударственными структурами; международные договоры” . В.В. Иванов подразделяет нормативные договоры по различным основаниям (по форме правотворческой деятельности, при которой применяется договор, по составу субъектов, по действию в пространстве, по отраслевой принадлежности)^[140].

В системе источников права существует еще и такой нетрадиционный (вместе с тем один из древнейших источников) источник права как правовая доктрина. Эта форма права является специфической, так как не обладает признаками, присущими другим формам права. В частности, она создается при отсутствии определенных правотворческих процедур и в науке несомненно относится ко вторичным источникам права^[141].

Роль доктрины в государстве обусловлена принадлежностью данного государства к определенной правовой системе. В течение длительного времени (XIII- XIX века) доктрина была основным источником права в романо­германской правовой семье. Труды римских юристов (Ульпиана, Модестина, Павла, Гая, Папиниана) имели обязательную силу. В настоящее время эта форма права продолжает действовать в мусульманском праве. Сохраняет свое

59 значение правовая доктрина и в англо-саксонском праве. В литературе приводятся имена тех юристов, на чьи сочинения можно ссылаться как на источники права: Глэнвилл (“О законах и обычаях Англии”, XII век), Брайтон г

(“О законах и обычаях Англии”, XIII век), Литтльтон (“О держаниях”, XV век), Кок (“Институции”, XVII век), Блэкстон (“Комментарии к законам Англии”, XVIII век)^[142].

Термин “доктрина” понимается в различных смыслах: а) как учение, научная и философская теория; б) мнение ученых-юристов по поводу содержания нормативных актов, по вопросам правотворчества и правоприменения, объяснение ими дискуссионных аспектов права, комментарии действующего законодательства; в) научные труды авторитетных исследователей в области государства и права. ■

Полагаем, что в самом общем виде доктрину можно охарактеризовать как научную теорию, получившую официальное признание посредством воплощения ее положений в программных документах политического характера, нормативных правовых актах, договорных и обычных нормах, решениях органов государственной власти и самоуправляющихся сообществ^[143]. Выделяют условно научные, государственные, политические, юридические (правовые) доктрины. Юридическая доктрина может носить общеправовой, отраслевой, институциональный и частный характер, представлять собой научно-теоретические разработки или иметь чисто прикладное значение^[144].

Доктрина представляет собой развитую новеллистическую теорию, отражающую сложившееся научное мнение, которая в силу своей глубины и авторитетности востребована общественной практикой и определенным образом влияет на законодателя^[145].

Выделяют две функции правовой доктрины: “с одной стороны, она является теоретической основой для законотворческого процесса; с другой -

источником права, а следовательно, реализуется в правоприменительном процессе”^[146]. “Доктрина составляет очень важный и весьма жизненный источник права. ... Именно она создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель. Важна роль доктрины в установлении тех методов, с помощью которых открывают право и толкуют законы. Добавим к этому влияние, которое доктрина может оказывать на самого законодателя;

и

последний часто лишь выражает те тенденции, которые установились в доктрине, и воспринимает подготовленные ею предложения”^[147]. Для доктрины принципиальное значение имеет ее действенность, признанность, авторитетность, широта распространения и влияния на общественные отношения, которые позволяют этому явлению претендовать на самодостаточность^[148].

В советское время одним из нетрадиционных источников права в идеологическом смысле являлась марксистско-ленинская доктрина, но как форма права доктрина не существовала.

Мы считаем, что такая форма права как правовая доктрина также имеет право на существование в современной правовой системе России. Верховенство нормативных правовых актов не должно толковаться как основание для вытеснения других его форм^[149]. Совершенно верно суждение, что “в юридической доктрине заключена правовая мысль о том, каким право (законодательство) было, каким оно является и каким оно должно быть. Следовательно, юридическая доктрина представляет собой один из способов выражения правосознания”^[150].

В современной России доктрина стала постепенно усиливать свое воздействие на право, правотворчество и правоприменение. Доктрину стали рассматривать не только как неписаный источник, но данный термин стал

использоваться как наименование ряда правовых актов государственных органов. В частности, были приняты такие доктринальные документы как Военная доктрина Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Национальная доктрина образования в Российской Федерации, Экологическая доктрина Российской Федерации^[151]. В качестве примера на региональном уровне можно привести распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 25.10.1999 года № 276-РП “О разработке арктической доктрины”. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления информационной безопасности Российской Федерации”^[152]. Подобные определения зафиксированы и в остальных доктринальных документах. Необходимо отметить, что принимаются доктрины различными нормативными правовыми актами: указами Президента Российской Федерации, утверждением Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Кроме того, доктринальные акты называются также концепциями. Причем интерпретация термина “концепция” практически не

*

отличается от доктрины. Если обратиться к словарям, то под концепцией понимается “определенная система взаимосвязанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление”^[153]. Концепция - определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения, ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности”^[154]. В.М. Баранов подробно исследует понятия “концепция” и “доктрина”, выявляя различия

между ними^[155]. В последние- годы приняты ряд концепций - Концепция информационной безопасности, Концепция национальной безопасности, Концепция внешней политики и т.д^[156]. Отечественная наука и практика не признают правовую доктрину в качестве официального источника права, то есть судья не имеет права ссылаться в обосновании своего решения на труды ученых, но исследования ученых принимаются во внимание правотворческими органами при создании новых норм права и разработке новых нормативных правовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации не признал доктрины и концепции разновидностями нормативного правового акта^[157], рассмотрев Военную доктрину. Это решение в науке представляется спорным. “Данный вывод Конституционного Суда достаточно спорен... Дело в том, что военная доктрина - концептуально-политический документ - оказывается в принципе выше законов, ибо бессмысленно принимать соответствующие законы, если они будут расходиться с доктриной”^[158]. Это прямо зафиксировано и в Национальной доктрине образования в Российской Федерации: “Принятие нормативных актов, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования, не допускается”^[159]. В науке отмечается, что “закрепление основополагающих идей законодателем в обобщающих актах должно определять последующую правотворческую и правоприменительную работу.

Должно наконец-то начать функционировать давно известное правило о приоритете исходных норм над регулятивными”^[160].

В последние годы доктрине стало уделяться в науке гораздо больше внимания. Но по-прежнему спорным является вопрос: является ли доктрина источником (формой) права на федеральном уровне, не говоря о том, можно ли считать доктрину источником права субъектов Федерации. Мы считаем, что доктрина может быть выступать косвенным источником регионального права, являясь определенной основой для региональных правовых актов.

Если рассматривать правовую доктрину как источник регионального права, то можно сказать, что правовая доктрина представляет собой изложение каких-либо правоположений, правил поведения, правовых принципов, принадлежащих наиболее авторитетным представителям юридической науки и практики, которые влияют на формирование правовой среды региона и находят свое воплощение в региональных источниках права. Более весомую роль доктрина, естественно должна играть на федеральном уровне, выполнять непосредственно регулирующую функцию. А.Б. Венгеров отмечает, что “по существу вопрос об этой форме права - это размышления о регулятивной роли юридической науки”^[161].

Правовая доктрина оказывает существенное влияние на региональное правотворчество. Нередко органы законодательной власти субъектов Российской Федерации обращаются при подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов к правовой доктрине, то есть к мнению ученых- юристов, научным трудам по государству и праву, разработанным либо научными институтами либо наиболее авторитетными исследователями в области права. В ряде регионов России существуют авторитетные научные школы, научные институты, созданные специально для законотворческой деятельности (Воронежский институт регионального законодательства, Государственный экспертный институт регионального законодательства при

Губернаторе Лениградской области, Государственный институт регионального законодательства администрации Иркутской области, Уральский институт регионального законодательства, Поволжский региональный институт законотворческой деятельности Саратовской государственной академии права и т.д.), которые имеют возможность привносить в нормативную правовую базу конкретного региона определенные идеи, теории, принципы, разработанные данной научной школой.

Правильно отмечено, что “многие юридические противоречия в федеративных отношениях порождены отсутствием общероссийских прогнозов и программ регионального развития правовой системы России. Отсутствие необходимых правовых ориентиров не позволяет субъектам Федерации определить приоритетные тенденции в правотворчестве, скорректировать собственные регулятивные процессы”^[162].

Отсутствие юридической доктрины оборачивается рассогласованием законотворчества и потребностей юридической практики, глухотой к ее запросам, злободневным нуждам; разрывом правовой теории и юридической практики, формирующихся под давлением своих собственных сиюминутных задач, не учитывающих перспективу развития друг друга; отсутствием в массиве юридической деятельности признаков системности - согласованности отдельных частей, их взаимозависимости и взаимодополняемости, непротиворечивости^[163].

А.В. Малько подчеркивает, что “именно в доктрине содержатся взгляды и положения, в которых можно обнаружить стратегические ориентиры для правового развития, способные минимизировать многочисленные препятствия, стоящие на пути юридического прогресса”^[164].

“Общие идеи и суждения должны составлять единый корень, источник всех многообразных форм права. Доктринальные основания должны иметь и законодательство, и судебная практика, и другие источники права”^[165]. Поэтому повышению качества региональных нормативных актов будет несомненно способствовать зависимость регионального законодателя от определенной доктрины. “Обычно доктрина предшествует правовой формулировке юридически обязательного варианта поведения, объясняет его необходимость и целесообразность, согласовывает с моральными, этическими, религиозными установками, господствующими в той или иной социальной среде. Именно доктрина подводит под нормотворческую деятельность научную базу, придавая ей в большей степени организованный характер”^[166].

Следует отметить и важную роль суда в данном вопросе, так как в судебных документах сосредотачиваются аргументы в пользу определенных идей, в судебных заседаниях оттачиваются позиции и доказательства. В обобщениях практики высших судебных органов доктрина получает признание со стороны государства, ее положения письменно закрепляются и становятся доступными неопределенному кругу лиц^[167]. Высокая и массовая оценка правоприменителем открывают идеям и теориям путь к авторитету.

Несомненно, что доктрина сможет более уверенно играть роль как формы, так и источника права только при условии повышения правовой культуры общества, государства, в частности и правотворческих органов. Этому вполне могут способствовать и научные центры, созданные в регионах для законотворческой деятельности. Доктрина имеет практическую направленность в том смысле, что она не только предполагает теоретическое обоснование возникающих проблем, но и имеет реальную возможность самым непосредственным образом влиять на государственно-правовое строительство^[168].

Согласимся с высказанным в науке мнением о том, что "в правовой системе все виды источников обладают ценностью. Надо бороться не с теми или иными их разновидностями, а с низким качеством их содержания, формы, некультурным использованием. Социальная и юридическая ценность не есть привилегия каких-то видов источников правовой формы"^[169].

Таким образом, проанализировав виды источников регионального права в современном Российской государстве, можно сделать следующие выводы: господствующим источником регионального права является, как и на федеральном уровне, нормативный правовой акт. Законодательные органы субъектов Российской Федерации активно пользуются предоставленным им Конституцией Российской Федерации правом принимать собственные законы. Положительным моментом является то, что большинство субъекты Российской Федерации в течение последнего десятилетия значительно улучшили нормотворческую инфраструктуру, создали предпосылки к формированию региональной правовой культуры.

Но интенсивное региональное правотворчество в силу ряда причин имеет и негативную сторону: обесценивание закона, его низкое качество, низкий уровень эффективности регионального законодательства, дублирование федерального законодательства, отсутствие учета местных особенностей. Возможно, одним из решений этой проблемы было бы более широкое использование модельных законов, но субъекты Российской Федерации осторожно относятся к модельным законам, рекомендуемым Центром, считая их ведущими к утрате исторического своеобразия субъекта. Но ряд субъектов Российской Федерации закрепили в своих региональных законах возможность утверждения и распространения правотворческими органами субъекта Федерации типовых (модельных) нормативных правовых актов для применения их в местном правотворчестве-(Алтайский, Краснодарский края).

Что касается такого вида источников регионального права как правовой обычай, то его санкционирование в нормативных правовых актах наиболее

67 часто встречается в связи с определенными национальными особенностями народов субъектов Федераций (например, в таких субъектах как Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия и т.д.). Данные примеры сохранения обычного права, несомненно, являются положительными, так как показывают особенности национальных традиций, обычаев народов, желание сохранить специфику данного региона, укрепить связь права и местного правосознания, обеспечить преемственность права.

Положительной тенденцией в региональном правотворчестве является и широкое распространение такого вида источников права как нормативный договор. Он закреплен в законодательных актах многих субъектов Российской Федерации и, как отмечалось, •является “олицетворением дозволительных начал в праве”.

Вышеуказанные источники права являются основными в региональном правотворчестве. Дискуссионным остается вопрос о таком источнике как правовая доктрина, интерес к которому в последнее время возрос, появился ряд статей в научных изданиях. Но на региональном уровне доктрина как источник не рассматривается. Мы считаем, что на уровне субъекта Федерации правовая доктрина может считаться косвенным источником права в том смысле, что в ряде регионов России существуют авторитетные школы права и научные институты, созданные специально для законотворческой работы (Москва, Санкт-Петербург, Саратов, Екатеринбург и т.д.), которые привлекаются законодательными органами субъектов Федерации для реального участия в региональном правотворчестве. Благодаря их профессиональному участию в региональную нормативную правовую базу привносятся определенные идеи, теории, принципы данной научной школы или наиболее авторитетных ученых - юристов. Соединение теории и практики может дать толчок к поиску неиспользованных резервов в правовом пространстве Российской Федерации и ее субъекта.

Подытоживая вопрос об источниках (формах) регионального права, вносим следующие предложения по совершенствованию и упорядочению

состояния региональных источников (форм) права и регионального правотворчества в целом:

В научной литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости принятия Федерального Закона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”^[170]. Проект данного закона был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации^[171]. Один из возможных вариантов структуры “Закона о законах” приводили И.Ф. Казьмин и С.В. Поленина^[172]. Рядом ученых разрабатывался также модельный закон “О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации”^[173]. Модельный закон о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации “должен представлять собой типовой образец, который будет устанавливать определенные стандарты относительно содержания и формы правовых актов, рекомендации по планированию правотворческой деятельности, проведению научной и правовой экспертизы правовых актов. Данный закон должен содержать все стадии разработки и принятия нормативных правовых актов субъектов”^[174].

Мы полагаем, что необходимо принять федеральные законодательные акты, регламентирующие не только вопросы, касающиеся одной формы (источника) права - нормативных правовых актов, но и закрепляющие законодательно более широкий круг проблем правотворчества. Поэтому более логичным были бы разработка и принятие Федеральных Законов “О

69 правотворчестве в Российской Федерации” и “Об источниках (формах) права Российской Федерации”, а также разработка и принятие аналогичных законов на региональном уровне, приведение действующего регионального законодательства в соответствие с данными законами. Полагаем, что унификация в вопросах правотворчества ни в коей мере не • разрушит своеобразие региональной правовой среды, а, наоборот, будет способствовать повышению качества принимаемых источников права.

Что должно быть закреплено в Федеральном Законе “Об источниках (формах) права в Российской Федерации”? “Происходящие в настоящее время существенные изменения в системе источников права России развивают сложившуюся ранее систему знаний в направлении признания множественности его источников, каждый из которых имеет свой сектор регулирования и считается в нем наиболее приемлемым и соответствующим главным целям и функциям права. Совершенство форм (источников) права напрямую зависит от уровня Теоретических представлений о них и от качества по существу всех видов юридической практики”^[175]. Мы поддерживаем мнение профессора В.К. Бабаева о том, что “... назрела необходимость в подготовке и издании специального закона об основных формах права. В этом акте целесообразно было бы подчеркнуть, что сведение форм права только к нормативно-правовым актам (или еще уже - к законам) неоправданно. В законе желательно с максимальной определенностью выразить отношение государства к прецедентному, обычному и договорному праву. Речь идет о том, что требуется развернутое законодательное закрепление новых “социальных ролей” всех форм (источников) права. В нем полезно нормативно закрепить ... главную форму права - ... конституцию”^[176].

На наш взгляд, в Федеральном Законе “Об источниках (формах) права Российской Федерации” должны найти свое отражение: понятие, виды, иерархия всех источников (форм) права, признаваемых Российским

государством (нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай, прецедент, правовая доктрина); коллизионные нормы, касающиеся источников (форм) права, с помощью которых возможно преодоление несогласованности источников (форм) права, в частности, правовых актов разного уровня; детально закрепить понятия и виды нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и подзаконных нормативных правовых актов; установить круг отношений, регулируемых только • законом; законодательно закрепить ограниченный перечень видов и оснований издания подзаконных нормативных актов, чтобы свести их многообразие к минимуму.

Система источников (форм) права, составляющих федеральное и региональное законодательство в Российской Федерации, должна быть объединена общими принципами и обеспечивать полноту правового регулирования на всей территории государства.