Импичмент
При всей формальной разграниченности законодательной и исполнительной властей их генетическое переплетение столь велико и органично, что одним и тем же проявлениям их жизнедеятельности можно придать совершенно разный смысл в зависимости от того, с какой точки зрения мы намереваемся толковать данное полномочие.
Многозначность каждой прерогативы отражает неразрывность и взаимодополняемость всех институтов и ветвей власти американского общества. Все это с полным основанием можно отнести и к явлению импичмента. Импичмент можно рассматривать и' как наиболее решительную форму права конгресса на расследование, и как метод жесткого контроля над деятельностью исполнительной власти, и как полномочие обладать информацией, и, наконец, как явление, непосредственно выводящее нас на проблему привилегий власти.Отмеченный выше не юридический, но политический характер импичмента очевиден, ибо он касается “ущерба, непосредственно наносимого обществу” в результате “должностных преступлений лиц, находящихся на государственной службе, или, с другой стороны, из-за злоупотреблений или нарушения общественного доверия”[255]. Если в Англии, после того как была утверждена отчетность министров перед парламентом, импичмент стал простым анахронизмом, то в США импичмент — насущная необходимость, некоторым образом восполняющая отсутствие отчетности высших должностных лиц перед законодателями. Импичмент, по сути дела, — единственный, хотя и крайний способ, с помощью которого конгресс делает президента непосредственно подотчетным себе. Можно сказать и так: власть президента по смещению высших должностных лиц в государстве вкупе с реально существующей угрозой импичмента повышает его ответственность за работу аппарата исполнительной власти, заставляя его вольно или невольно нести свою меру ответственности за содеянное. В ходе этой процедуры заседание ведет сам председатель Верховного суда.
Вместе с тем, как и всякое конституционное положение, импичмент не может иметь вневременное толкование. Те проступки, из которых выводится необходимость его применения, сами по себе требуют дополнительного пояснения: что есть “преступление высшего порядка”, “недостойное поведение”, “предательство”? В зависимости от ответов на эти вопросы импичмент приобретает смысл, а значит, и свою непреложность.
Американская история знает по меньшей мере несколько таких интерпретаций. Первая связана с попыткой Дж. Форда, тогда еще лидера республиканской фракции в палате представителей, в 1970 г. добиться импичмента судьи Дугласа. Для признания вины последнего, по мнению Форда, вполне было бы достаточно согласия любого большинства в две трети, будь то присутствующие, или проголосовавшие, или численный состав палаты. Напротив, адвокаты Р. Никсона, а совсем недавно и Б. Клинтона, пытались поднять планку импичмента как можно выше, доказывая, что только очень серьезные, подлежащие суду преступления должны быть рассмотрены в его порядке. Известна и третья, своего рода промежуточная позиция: нарушение уголовных законов не является необходимым предварительным условием для возбуждения импичмента, ибо в противном случае мы серьезно сузим его границы, превратив в преследование криминального характера[256].
Политические преследования в форме импичмента как одна из форм конгрессовского расследования неразрывно связаны с проблемой доступа к информации о работе исполнительных органов власти. А. Гамильтон писал: “...Свободе равно угрожает само злоупотребление свободой, как и злоупотребление властью ...и в Соединенных Штатах следует скорее опасаться первого, нежели второго”[257]. Президент не вправе отменить преследование по закону об импичменте. Слабым утешением для него остается гак называемое “право прощать” (статья И, раздел 2 Конституции). Ни в коей мере не влияя на ход конгрессовского расследования, оно применяется post factum и являет собой акт милости, исправляющий “ошибочное” или “слишком хlt;есткое” заключение законодателей. Такое прощение было даровано Р.
Никсону месяц спустя после его отставки с поста президента США со стороны нового президента страны Дж. Форда.Как правило, конгресс использует свои полномочия по расследованию в четырех основных целях: для введения соответствующего закона по исправлению выявленных проблем и упущений; для контроля над исполнением; с целью проинформировать об- щєственность о состоянии дел в стране и степени компетентности [258] соответствующих должностных лиц; для защиты своих привилегий, чести и достоинства1. В подавляющем большинстве случаев расследование конгресса не требует своего продолжения в форме уголовного дела.
Первое серьезное расследование было проведено американским конгрессом в марте 1792 г. и посвящено злосчастной экспедиции генерал-майора Сент-Клера, войска которого потерпели сокрушительное поражение от индейцев. А в 1875 г. состоялись первые слушания в конгресса по защите чести и достоинства членов палаты представителей, обвиненных в подкупе при раздаче земельных участков[259].
Обращаясь к английскому законодательству, которое весьма часто расценивается как первоисточник для американского, мы вновь обнаруживаем явное расхождение в направленности процедуры парламентских расследований двух стран. Если британские законодатели расценивают свое право проводить расследования в качестве важнейшей, абсолютно не подвластной суду привилегии в борьбе с оскорблениями представителей этой ветви власти, то в случае конгресса США акцент падает в основном на необходимость овладения требуемой информацией.
Существуют ли какие-либо ограничения на расследовательскую деятельность конгресса? Может ли конгресс быть единственным судьей в данном вопросе? А если да, то не является ли подобное положение вещей прямым нарушением принципа разделения властей? Ответ на эти и многие другие подобные им вопросы лежит в сфере привилегий исполнительной ветви власти.
Привилегии исполнительной власти отнюдь не эфемерны, гарантированы системой разделения властей и активно используются президентами США, начиная с Эйзенхауэра.
Исходя из того, что способность главы администрации эффективно выполнять свои обязанности подразумевает во многих случаях конфиденциальность его поступков, Верховный суд счел необходимым признать за президентом право на сокрытие определенной информации военного, дипломатического толка в качестве ограниченной привилегии исполнительной власти.Объем исполнительных привилегий, однако, был и неизбежно остается компромиссом трех, по сути взаимоисключающих друг друга положений: целостность и дееспособность судебного процесса требуют ясности свидетельств и полноты доказательств;
исполнительная власть нуждается в защите от вторжений со стороны двух других ветвей власти хотя бы для того, чтобы обеспечить координацию действий высших должностных лиц в администрации; конгресс не в состоянии выполнять свои функции без достаточной информации по решаемым проблемам. А так как Верховный суд не в состоянии быть третейским судьей в каждом конфликте между исполнительной и законодательной властями, ибо слишком высока цена такого вмешательства, в повседневной жизни президент и конгресс отстаивают свою независимость в ходе принятия той или иной трактовки происходящего, или, иными словами, доказывая непротиворечивость своих действий конституции. Так, в ходе дискуссий 1975 г. конгресс одержал победу над президентом в вопросе бойкота торговли с рядом арабских стран. Из двух возможностей толковать международные отношения как объект внешней политики (т.е. сферу деятельности президента) и вопрос международной торговли (сферу деятельности конгресса) выбор был сделан в пользу последней[260].