§ 3. Государственно-конституционное устройство V Республики

Получив 1 июня 1958 г. от Национального собрания чрезвычайные полномочия сроком на полгода с тем, чтобы “разработать новую конституцию и вынести ее на всеобщий референдум”, де Голль приступил к перестройке государственных институтов.

1. источником власти является исключительно всеобщее избирательное право. Законодательная и исполнительная власти вручаются соответствующим государственным органам на основе этого права;
2. исполнительная и законодательная власти должны быть четко разделены, чтобы каждая из них могла в полной мере осуществлять вверенные ей полномочия;
3. правительство должно нести ответственность перед парламентом;
4. судебная власть должна быть независимой, чтобы обеспечить соблюдение прав и свобод, записанных в Декларации прав человека и гражданина и в преамбуле Конституции 1946 г.;
5. конституция должна установить отношения между Республикой и присоединившимися к ней народами.

Главными творцами новой конституции были два человека: де Голль, изложивший свои конституционные взгляды еще в речи в Байе летом 1946 г., и М. Дебре, голлист, сенатор, юрист, поклонник конституционного устройства Великобритании и сторонник превращения политического строя Франции в систему “рационализированного парламентаризма”. Создатели Конституции 1958 г. хотели противопоставить зарождавшийся политический строй “режиму Собрания” Ш и особенно IV Республик и учредить “настоящий парламентский режим”. Полновластие Собрания они стремились заменить гегемонией исполнительной власти, вернее президентской, надеясь, что она “вернет власть и могущество Республики”[326]. Голлисты заявляли о своем желании восстановить процедуру прямого волеизъявления народа — референдум, “позабытую” в ультрапредставительных режимах предыдущих республик.

Конституционный проект разрабатывался в течение 3 месяцев в различных инстанциях: Государственном совете, правительственном комитете, Конституционном консультативном комитете, состоявших в основном из сторонников де Голля. Вначале проект рассматривался как “ревизия текста 1946 г.”, но вскоре он превратился в настоящую новую конституцию, представленную на всенародное обсуждение 4 сентября 1958 г. и вынесенную на референдум 28 сентября, на котором за нее проголосовало около 80% французов.

Конституция V Республики состоит из короткой преамбулы и 15 глав, объединяющих 92 статьи. Преамбула ограничивается отсылкой к Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и к преамбуле Конституции 1946 г., которая с юридической точки зрения остается, таким образом, в силе. Распределение следующих статей весьма симптоматично, и простое сопоставление очередности разделов в конституциях 1946 и 1958 гг. четко указывает на их принципиальное отличие друг от друга. Раздел I “О суверенитете”, правда, совпадает по основным положениям с соответствующим разделом Конституции 1946 г. Ст. 2 и 3: главный принцип Республики — “правительство народа, по воле народа и для народа” и “Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума”, — объявляют полународный, полунациональ- ный суверенитет источником всех властей. Но уже в этом разделе появляется новая статья о партиях. По ст. 4 они должны “содействовать выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии”. Главное же новшество обнаруживается в следующем разделе. Он озаглавлен “О президенте”; затем следует раздел “О правительстве” и только раздел IV посвящен положениям о парламенте. Таким образом, даже поверхностное знакомство с текстом Конституции 1958 г. позволяет увидеть, что центральное место в ней отводится президенту, исполнительной власти.

Президент республики, избираемый на семь лет сложной системой косвенного голосования (а не парламентом, как при IV Республике), провозглашался “гарантом” национальной независимости и территориальной целостности Франции.

По отношению к парламенту президент обладает такими важными правами, как роспуск его нижней палаты — Национального собрания (ст. 12) и право направлять парламенту послания, не подлежащие обсуждению. Кроме того, президент и правительство могли принимать ордонансы, имеющие силу закона, не нуждающиеся в последующем утверждении парламента. Президент является непременным участником законодательного процесса: обладает законодательной инициативой, промульгирует уже принятые законопроекты, может требовать от парламента их повторного рассмотрения как в целом, так и отдельных их частей, или, минуя парламент, вынести проект закона на референдум (ст. 11). Президент созывает парламент на чрезвычайные сессии, и по его решению парламент образует конгресс для ратификации поправок к Конституции (ст. 30). Главе государства принадлежит право назначать трех из девяти членов Конституционного совета и председателя этого органа. Президент может передавать в Конституционный совет законопроекты до их промульгации (ст. 56, 61).

Ст. 16 новой Конституции дает право президенту республики в чрезвычайных обстоятельствах брать всю полноту власти в свои руки. Для этого он должен получить “официальную консультацию” у премьер-министра, председателей палат и Конституционного совета, а затем обратиться к нации с посланием. Эта статья наделяет президента исключительными полномочиями; он принимает все необходимые меры, сочетая в своем лице и исполнительную, и законодательную власти.

Второе лицо в иерархии исполнительных органов — премьер- министр — определяет структуру правительства, а парламент, в противополохшость парламенту IV Республики, здесь не играет никакой роли. Правительство “определяет и проводит политику нации”, “распоряжается администрацией и вооруженными силами” (ст. 20). Оно ответственно перед Собранием. Премьер-министр обеспечивает исполнение законов (ст. 21) и обладает значительными правами в отношении парламента. Некоторые из них он осуществляет лично, другие — совместно с президентом Республики, по крайней мере юридически. Так, например, он может требовать созыва парламента, когда тот не заседает, имеет право законодательной инициативы. Премьер-министр в любое время должен быть выслушан в любой из палат; он может требовать делегации правительству законодательных полномочий (ст. 38). Поскольку правительство обладает приоритетом в определении повестки дня работы парламента, то оно, по сути дела, само и определяет эту повестку[327]. ,

Члены правительства несут личную ответственность перед премьер-министром и президентом Республики. Они могут уйти в отставку по собственной инициативе (в силу личных мотивов), автоматически вместе с другими министрами (в случае отставки всего правительства) либо вынужденно (в случае разногласий с премьер-министром или президентом Республики). Кроме того, согласно конституционному закону от 27 июля 1993 г. (раздел X Конституции), “члены правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия в момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты. Их дела рассматриваются Высокой палатой правосудия Республики”.

За всю историю V Республики, с 1958 по 2000 г., Францией управляли пять президентов: Ш. де Голль (1958—1969 гг.), Ж. Помпиду (1969—1974 гг.), В. Жискар д’Эстен (1974—1981 гг.), Ф. Миттеран (1981 — 1995 гг.) и ныне действующий президент Ж.

Процесс концентрации политической власти в руках исполнительных органов привел к существенному изменению статуса парламента. Сфера его деятельности оказалась весьма ограниченной. Парламент состоит из двух палат. Национальное собрание сроком на пять лет избирается прямым всеобщим голосованием. Выборы проводятся в одномандатных округах, число которых (а следовательно, и количество мест в парламенте) время от времени меняется. В первом Национальном собрании V Республики, избранном в 1958 г., было 546 мест, сейчас — 577. На всех выборах, кроме парламентских выборов 1986 г., действовала мажоритарная система голосования: избранным считается кандидат, получивший в своем округе абсолютное большинство голосов избирателей (больше 50%). Если никто из кандидатов не получил абсолютного большинства, в округе проводится второй тур голосования, в котором участвуют кандидаты, собравшие не меньше 12,5% голосов в первом туре. Избранным объявляется кандидат, за которого голосовало относительное большинство избирателей. Очевидно, что при такой системе депутат может быть избран меньшинством избирателей, и поэтому количество парламентских мандатов, полученных той или иной партией, как правило, не пропорционально количеству собранных ею голосов. Две партии, имевшие примерно одинаковое число голосов в масштабах страны, могут получить совершенно различное количество мандатов, если кандидаты одной из партий часто побеждали в своих округах относительным большинством. Бывали случаи, когда партия или блок партий получали меньше голосов, но больше мандатов, чем их противники.

Количество голосов, полученных партией в первом туре голосования, показывает степень ее влияния в стране. Количество парламентских мандатов (ббльшая часть которых распределяется во втором туре) — ее влияние в парламенте. Практически для завоевания большинства в парламенте достаточно собрать 35— 40% голосов избирателей.

Вторая палата, обладающая правом “задерживающего вето”, вновь стала называться сенатом. Он избирается косвенным голосованием, обновляясь каждые три года на одну треть. По сравнению с Конституцией 1946 г. парламент потерял большую часть своей законодательной компетенции. Он может законодательствовать только в областях, указанных в ст. 34: осуществление гражданских прав, гражданское и уголовное законодательство, судоустройство, налоговая система, порядок выборов, статут государственных служащих и национализация. В таких важнейших областях, как оборона, организация и доходы органов местного самоуправления, образование, трудовое право, статут профсоюзов, парламенту надлежит определить лишь “общие принципы” (ст. 34). Все остальные вопросы решаются правительством и.администрацией в порядке осуществления регламентарной власти (ст. 37).

К ущемлениям парламентской власти можно добавить ограничение прав депутатов в осуществлении ими законодательной инициативы (ст. 40, 44), приоритет правительственных проектов при установлении повестки дня заседаний палат (ст. 48) и при их первоначальном обсуждении (ст. 42), право правительства возражать против рассмотрения любой поправки, если она предварительно не рассматривалась в комиссии, и др. При обсуждении бюджета депутатам запрещалось вносить предложения, направленные на увеличение расходов государства. По ст. 47 срок принятия бюджета отныне не мог превысить 70 дней. Если в течение этого времени бюджет не утверждался парламентом, правительство вводило его в действие своим декретом. Сокращалась продолжительность парламентских сессий (две сессии в год — ст. 29) и, следовательно, время активного функционирования парламента.

В августе 1995 г. в текст Конституции было внесено изменение, в соответствии с которым ежегодно созывается одна парламентская сессия, открывающаяся в первый рабочий день октября и заканчивающаяся в последний рабочий день июня. Помимо этого могут созываться внеочередные сессии, которые открываются и закрываются декретом президента Республики.

Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти также становился трудноосуществимым. Собрание (как и сенат) не могло ни контролировать, ни сместить президента. Оно могло добиться только отставки правительства. Согласно Конституции, отказ в “доверии” возможен либо в случае постановки самим премьер-министром в Национальном собрании вопроса об ответственности правительства (т.е. о доверии по его программе или по заявлению по общей политике), либо в случае внесения по крайней мере одной десятой частью депутатов резолюции порицания. В обоих случаях правительству может быть отказано в доверии лишь абсолютным большинством голосов. Если резолюция порицания не собирает требуемого абсолютного большинства, то ее авторы лишаются права вносить новую в течение данной парламентской сессии (ст. 49). Резолюция порицания — наиболее грозное оружие парламента в отношении правительства— была принята лишь однажды — 4 ноября 1962 г. во время голосования депутатов против применения президентом ст. 11 для изменения Конституции. Однако на этот “смелый” шаг Собрания де Голль ответил его роспуском.

Создание второй палаты — сената — объясняется стремлением учредителей V Республики иметь внутри парламента орган, противостоящий Национальному собранию — “центру политических и партийных столкновений”, которые, по мысли голлис- тов, ведут к “разъединению нации”. Почти равноправный с Собранием, в некоторых областях сенат даже превосходит его: палата не может быть распущена, а в случае вакантности поста президента председатель сената временно исполняет его обязанности. Так было дважды: в 1969 г. после отставки де Голля и в 1974 г., когда скончался президент Помпиду. Задуманный как оружие борьбы в руках правительства против нижней палаты сенат, прибегая к практике “законодательного челнока”, может тормозить принятие законопроектов и одновременно способствует осуществлению правительственной политики в парламенте.

Раздел VIII Конституции 1958 г. посвящен судебной власти. Ст. 64 объявляет президента Республики “гарантом независимости судебной власти. Ему помогает Высший совет магистратуры”, возглавляемый президентом. Многие французские правоведы полагают, что судебную власть нельзя рассматривать как “действительно независимую” и что ее место в структуре нового режима так и не было четко определено[328].

Создание Экономического и Социального совета, принципы “независимости” судебной власти и свободного управления территориальными коллективами, как и многие другие положения текста Конституции, не вносят, по-видимому, никаких существенных нововведений. Что касается Конституционного совета, который как раз является нововведением, то в начале существования режима он понимался как помощник правительства в защите установленного порядка от посягательств законодательной власти и как судья в спорах по поводу выборов (раздел VIII). Его решения не подлежат обжалованию (ст. 62). Две главные сферы его компетенции сегодня — рассмотрение протестов, связанных с результатами голосования, и контроль за соответствием Конституции принимаемых законов. В его функции входит также принятие решения о наличии препятствий к исполнению президентом Республики своих обязанностей. Президент Республики может быть наделен чрезвычайными полномочиями только после консультаций с Конституционным советом (ст. 16). В компетенцию Конституционного совета входит осуществление контроля за выборами президента, Национального собрания и сената, за правильностью проведения референдумов, а также контроль за соблюдением условий неизбираемости и запрета на совмещение должностей. Контрольные функции Совета относительно соответствия Конституции носят как обязательный (в отношении регламентов палат парламента и органических законов), так и необязательный характер (в отношении других законов, а также международных договоров или обязательств). В последнем случае рассмотрение этих вопросов может быть поручено Конституционному совету президентом Республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем сената и начиная с 1974 г. 60 депутатами или 60 сенаторами. Таким образом, у оппозиционных партий появилась возможность обжаловать закон, принятый парламентским большинством.

Отдельный раздел Конституции регулировал статус французских “заморских территорий”. Ст. 76 гласила, что все заморские департаменты Франции “могут сохранить свой статус в составе Республики”, но могут также “образовать отдельные государства...”. Таким образом, Конституция декларировала право французских колоний на независимость. Это был единственный спо- соб разрешить кризис во французских колониальных владениях, который в 1958 г. привел к краху IV Республики.

В первые годы V Республики французские юристы расценивали ее как “компромисс между парламентским и президентским режимами”, но четко определить место новой системы в классической схеме конституционного права не могли[329]. Одни квалифицировали V Республику как режим “полупрямой демократии” (народный суверенитет осуществляется через представителей и посредством референдумов), другие — как “полупрезидентский режим” (глава правительства ответствен перед Собранием, глава государства избирается всеобщим прямым голосованием). Совершенно я"сно, что исходя из пяти конституционных принципов, изложенных в законе 3 июня 1958 г., творцы V Республики намеревались создать парламентский режим (президент — независимый “арбитр”; ответственное перед парламентом правительство, которое “определяет и осуществляет политику Нации”; принцип контрассигнации; достаточно простая процедура роспуска Собрания). Однако учрежденный в 1958 г. парламентский режим с самого начала своего существования обладал характерными чертами, которые способствовали его дальнейшей эволюции в сторону “президентской республики”, обычно называемой в нашей литературе “режимом личной власти” генерала де Голля. Одна из его черт — заложенные в тексте конституции принципы “рационализированного парламентаризма”, в системе которого парламент играет второстепенную роль. Во-вторых, предоставление конституцией президенту особых полномочий, которые позволяют ему находиться одновременно во главе исполнительной власти и над исполнительной властью. Наконец, избрание президента всеобщим голосованием (1962 г.) позволило политическим традициям, установленным де Голлем, сохраниться и усилиться, политическим силам — перестроиться, президентской власти — возвыситься. На этих характерных особенностях конституционного устройства V Республики, укрепивших режим “личной власти” президента, хотелось бы более подробно остановиться.