§ 2. “Федералист”: на грани слова и дела

Своеобразным подведением итогов теоретического развития политико-правовых концепций XVIII в. стали события, связанные с войной за независимость английских колоний в Северной ‘Америке и образованием Соединенных Штатов.

Заключение в 1783 г. Парижского мира, завершившего войну, не означало для молодого государства начала спокойного периода. В Европе многие государственные деятели и правоведы считали, что время республик давно миновало, а та, что возникла за океаном, — не более чем случайность, “шишка”, “синяк”, появившийся в результате столкновения Британской империи с коалицией стран, возглавляемых Францией. Даже сами американцы не слишком верили в прочность своего существования. Уже в первой половине XIX в. президенты США, начиная год с послания конгрессу о положении страны, поздравляли своих соотечественников с тем, что успешно истек еще одни год “благородного эксперимента”.

Страна, представлявшая собой сшитый на живую нитку конгломерат бывших колоний, преобразованных теперь в штаты, во второй половине 80-х годов переживала острейший кризис. Громоздились экономические проблемы, наиболее острой среди которых был государственный долг. Нарастало социальное напряжение внутри страны, выливаясь во все более и более широкие политические конфликты. Неблагополучным было внешнее положение — страна, не имевшая ни сильных вооруженных сил, ни профессиональной дипломатии, ни устойчивых финансов, не могла даже добиться претворения в жизнь условий мирного договора 1783 г. в полном их объеме. Статьи Конфедерации, первая конституция Соединенных Штатов, подготовленная Континентальным конгрессом в 1776—1777 гг., ратифицировалась целых три года.

Разработка конституции шла за закрытыми дверями, участники конвента свято соблюдали договоренность не выносить разногласий на публику. Когда 17 сентября 1787 г. текст конституции был обнародован, он вызвал новое обострение внутриполитической борьбы[74]. В конечном счете ратификации конституции необходимым числом штатов, т.е. вступления ее в силу, удалось добиться в результате компромисса — принятия Билля о правах. Именно с борьбой за ратификацию конституции связано появление “Федералиста”, серии статей, опубликованных в октябре 1787 — мае 1788 г. в защиту предложенного проекта конституции в газетах штата Нью-Йорк. Авторами их были два участника конвента — А. Гамильтон и Дж. Мэдисон — и столь же видный политический деятель и опытный юрист Дж. Джей. Это были яркие личности, крупные политики, оставившие заметный след в истории Соединенных Штатов как до Филадельфийского конвента, так и после него[75]. Тем не менее работа над “Федералистом”, который печатался под общим псевдонимом — Публий, составила в их жизни особую полосу. Многие исследователи считают “Федералиста” наиболее оригинальным политико-правовым документом за всю историю Соединенных Штатов.

Для того чтобы понять место и роль этой публикации в разработке концепции разделения властей, необходимо сделать несколько предварительных замечаний. Во-первых, следует сказать о новых конституциях штатов, принятых в годы борьбы за независимость. Эти конституции были гораздо демократичнее тех актов, которые до этого регулировали внутреннюю жизнь отдельных колоний. Расширился круг избирателей, в ряде штатов были созданы однопалатные законодательные собрания, имевшие серьезные полномочия.

Во-вторых, со времен борьбы за независимость американцы испытывали серьезное недоверие к сильной центральной власти вообще и исполнительной власти в особенности. Эта власть отождествлялась с британской короной и ее представителями на местах. Не случайно новые конституции штатов расширили сферу прерогатив законодательных учреждений за счет исполнительной власти.

В-третьих, надо помнить, что, несмотря на революцию и общую демократизацию политической жизни, на уровне штатов сохранялось еще достаточно пережитков колониального периода: сравнительно узким было избирательное право, губернатор по традиции мог избираться или назначаться законодательным собранием, глава судебной системы штата мог назначаться губернатором. Политика по-прежнему оставалась “делом джентльменов”, прежние политические элиты, корни влияния которых уходили еще в колониальный период, сохраняли свое влияние.

Наконец, следует обратить внимание на ту идейно-политическую обстановку, на тот теоретический климат, в котором создавался “Федералист”. А. Гамильтону, Дж. Мэдисону и Дж. Джею пришлось полемизировать с оппонентами, взывавшими к тому же идейно-теоретическому наследию, особенно к Монтескье, когда речь шла о разделении властей. Такая идейная общность, с одной стороны, облегчала спор, а с другой — требовала действительно творческого применения наследия французского классика для доказательства своей точки зрения.

Существовали и более фундаментальные причины, определившие общую тональность и направление аргументации “Федералиста”. Давно стало общим местом положение о том, что в результате войны за независимость и революции к власти в стране пришел буржуазноплантаторский блок, основанный на компромиссе между этими социальными группами. Столь же хорошо известно, что в силу особенностей социально-экономического развития в стране отсутствовал сколь-либо заметный слой городского плебса, мелких ремесленников и предпролетариев (парижские санкюлоты), батраков, из среды которых могли выйти радикальные требования, которые, в свою очередь, могли составить массовую базу для таких движений.

К числу фундаментальных причин, определивших в конечном счете и исход борьбы на конституционном конвенте, и борьбу за ратификацию конституции, и отношение к “Федералисту”, можно отнести существование социально-экономического и политического консенсуса в пришедшем к власти блоке социальных сил. Это был своего рода консенсус в трехточечной системе координат, образовавших идейное и правовое поле. Речь идет о признании всей группой, находящейся у власти, определенной системы ценностей. К числу таких ценностей относились святость частной собственности, парламентский строй при наличии сравнительно широкой политической свободы и территориальная целостность страны. Те политические деятели и группы, которые признавали всю эту систему, получали право на участие в политическом процессе. Те, кто хотя бы по одному параметру выпадал из системы координат, лишался такого права. Основные элементы этой системы были столь очевидны, что консенсус в их отношениях носил своего рода неформальный характер. Именно поэтому в конституции Соединенных Штатов нет ни слова о частной собственности, о строе, основанном на ней[76]. Этот вопрос представлялся создателям конституции настолько очевидным, что о нем просто не было нужды говорить[77]. Столь же очевидным был и вопрос о парламентском строе. Вопрос стоял о соотношении властей, о том, чтобы изначально задать государственному механизму наилучшие параметры.

Следует отметить, что система взглядов авторов “Федералиста” представляла собой сложный сплав наследия английского и французского Просвещения и пуританской традиции. Нигде прямо не говоря об этом, авторы “Федералиста”, особенно А. Гамильтон, постоянно проводят мысль о греховной, корыстолюбивой природе человека, полагаться на свойства которой в создании оптимального государственного устройства было бы просто легкомысленно.

Для опытных политиков и искушенных теоретиков, какими были А. Гамильтон, Дхlt;. Мэдисон и Дж. Джей, не составило труда опровергнуть доводы о том, что предложенный проект конституции отклоняется от концепции Монтескье[78]. Они указали, что британское государственное устройство “было для Монтескье тем же, чем Гомер для критиков, разбирающих эпическую поэзию”. В то же время при беглом взгляде на государственное устройство Британии было видно, что законодательная, исполнительная и судебная власти полностью не разделены и совсем не автономны. Сам же Монтескье “вовсе не имел в виду, будто эти три ветви власти не должны иметь частичного действия или контроля над деятельностью друг друга”[79]. Рассматривая конституции отдельных штатов, Дж. Мэдисон сумел показать, что законодательная и исполнительная власти “на деле вовсе не разделены и не автономны”[80], но это является не столько результатом нарушения принципов, сколько последствием чрезвычайных обстоятельств. Поэтому и в конституциях штатов принцип разделения властей оставался только на бумаге. Заслуживает внимания и тот факт, что одним из источников аргументации авторов “Федералиста” стал конкретный опыт как управления отдельными штатами, так и местного самоуправления.

В № 48 “Федералиста” тема претворения в жизнь теоретического проекта Монтескье получила дальнейшее развитие. Дж. Мэдисон писал, что “три ветви власти — разве только они связаны и слиты с тем, дабы каждая осуществляла конституционный контроль над двумя другими, — на практике не могут сохранить ту степень раздельности, которая, согласно аксиоме Монтескье, необходима свободному правлению”[81].

Гораздо более важной представляется пока еще не занимавшая центрального положения мысль о взаимном конституционном контроле, осуществляемом ветвями власти. Эта идея, как мы помним, присутствовала у Монтескье, но не получила достаточного развития. Для французского теоретика важна была чистота утверждаемого им принципа, хотя сам он прекрасно видел, что в той же Англии принцип этот соблюдается далеко не в полной мере. Поэтому сама “аксиома Монтескье” была несколько статичной. Идея взаимного конституционного контроля придавала этой схеме необходимый динамизм, гибкость, возможность приспособления к реальности. Обеспечение на практике невозможности вторжения каждого ведомства в сферу полномочий других — вот главный и, с точки зрения Дж. Мэдисона, еще не решенный вопрос. Конституционные границы, намеченные для каждой ветви власти, представлялись ему явно недостаточными — “...сии пергаментные барьеры, воздвигнутые против захватнического духа власти. Собственно говоря, именно на эту меру безопасности и понадеялись составители большей части американских конституций. Опыт, однако, убеждает нас, что действенность этой меры сильно переоценили, и дабы защитить более слабых членов правительства от членов более сильных, необходимо требуется преграда не в пример мощнее”[82]. Одних заявлений, внесенных в конституцию, недостаточно, чтобы удержать ту или иную ветвь власти в отведенных ей пределах[83]. Возможность разрешения конфликта между ветвями власти обращением к мнению народа представлялась малоэффективным средством, поскольку “людские страсти, а не разум будут судиями. Между тем только разум народа должен контролировать и регулировать действия правительства. Страсти же должны контролироваться и регулироваться правительством”[84].

Ключевым для формирования работоспособной системы, основанной на принципах разделения властей, стал “Федералист” № 51, появившийся в начале февраля 1788 г. Идея взаимного контроля ветвей власти получила в нем дальнейшее развитие и переосмысление — “восполним изъян, создав такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте’[85]. Речь шла фактически о создании системы, способной к саморегулированию. При создании такой системы главнейшим вопросом всегда становится проблема иерархичности, поскольку только структурированная система способна к саморегулированию, и то, какие именно силы будут приводить систему в движение, т.е. способствовать ее саморегуляции.

“Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, что в определенной степени повсеместно полагают важнейшим условием для сохранения свободы, очевидно, требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и следовательно строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначе- нию должностных лиц на службе другой. При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточника власти — от народа и шли не по сообщающимся друг с другом каналам”[86].

- В данном случае речь шла прежде всего о том, чтобы строго разделить не только ветви власти, но и способы их формирования, т.е. избирательную систему, подчинив и ее принципу разделения властей. Наделение глав соответствующих ветвей власти необходимыми конституционными средствами шло рука об руку с “личными мотивами противостоять вторжениям со стороны других... Честолюбию должно противостоять честолюбие”[87]. Авторы “Федералиста” не проектировали идеальной системы, они скептически смотрели и на природу человека. Но именно эта природа, по их мнению, способствовала созданию работоспособной системы. “Эту игру на противоположных и соперничающих интересах, за недостатком лучших побуждений, можно проследить на всей системе человеческих взаимоотношений, частных, равно как и общественных”[88].

Складывалась довольно интересная система. Ее авторы, трактуя природу человека в духе протестантской традиции. Перешедшей к Гоббсу и Локку, считали всякую попытку изменить эту природу просто бесполезной. Однако спроектированная ими система способствовала реализации концепции Монтескье — достижению политической свободы на основе разделения властей. Эта система, описанная в ньютоновском духе как система, находящаяся в состоянии динамического равновесия, получила позже название системы сдержек и противовесов.

Система сдерхlt;ек и противовесов не были единственным достижением автора “Федералиста”. Все они в это время были сторонниками сильной центральной власти, причем власть исполнительная пользовалась их немалыми симпатиями. В ней они, особенно А. Гамильтон, видели средство реализации собственных экономических и политических программ, которые должны были сделать Соединенные Штаты мощной и процветающей страной. Одной из серьезных угроз внутреннему спокойствию и стабильному развитию страны могла стать, по их мнению, тирания законодательного органа, подверженного к тому же внутренним раздорам и легче поддающегося настроениям, идущим снизу. Авторы “Федералиста”, являющегося фактически лучшим комментарием к Конституции Соединенных Штатов, видели выход в бикамерализме — наличии второй палаты законодательного органа. “С этой точки зрения сенат как вторая ветвь этой законодательной ассамблеи, отличная от первой, но разделяющая с ней власть, вероятно, будет спасительным контролем над правительством. С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации или измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами, тогда как в иных обстоятельствах было бы достаточно славолюбия и продажности одной”[89]. Сенат, избираемый на иных, отличных от палаты представителей принципах, на иной срок, должен был стать противовесом палате, но не настолько, чтобы сделать ее вовсе бессильной. Власти у ее членов, с точки зрения авторов “Федералиста”, было и так вполне достаточно, чтобы обеспечить благо страны[90]. Бикамерализм в этом смысле был вариацией на тему сдержек и противовесов.

Наконец, особое место в "Федералисте” занимала проблема Верховного суда, изложенная А. Гамильтоном. Здесь он разошелся со своими коллегами — Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном. Мэдисон еще в 1788 г., критикуя джефферсоновский проект конституции Виргинии, продолжал ратовать за создание ревизионного совета, которому как совместному контрольному органу исполнительной и судебной властей должно было принадлежать широкое, хотя и не абсолютное право вето на представленные законопроекты[91]. Гамильтон считал, что судебная власть, будучи слабейшей из трех, “из-за существа своих функций менее всего опасна для политических прав, определенных конституцией, ибо у власти самые малые возможности для нарушения или ущемления”[92]. Более того — судебная власть постоянно находится в опасности подчинения, запугивания или влияния со стороны равных ей властей. Именно поэтому судебная власть нуждается в специальных мерах, укрепляющих ее положение. Судебная власть, по мнению Гамильтона, может существовать только отдельно, она не может быть ответвлением законодательной власти[93].

Слабость судебной власти требует и особенно бережного отношения к ней. Важнейшим средством укрепления судебной власти представлялась такая мера, как независимость и несменяемость судей. В независимости судей Гамильтон видел средство охраны в равной степени и конституции в целом, и прав отдельных граждан. “Усмотрев, что на пути претворения беззаконных намерений встречаются трудности из-за щепетильности судов, законодатели будут' вынуждены по тем же мотивам несправедливости ограничить свои попытки”[94]. Даже необходимость тщательного изучения объемистого свода законов — “одного из неудобств, по необходимости связанных с преимуществами свободного правления”, он ставит в ряд аргументов несменяемости судей, поскольку, “сделав поправку на обычную порочность человека”, будет очень трудно найти одновременно порядочного и компетентного кандидата на соответствующую должность. Если же такой человек все-таки будет найден и не совершит, находясь в должности, порочащих его деяний, то нет никакого резона без нужды расставаться с ним[95].

Таким образом, применение теоретических принципов, сформулированных в XVII — первой половине XVIII в., к реальным процессам привело к существенному обогащению — была разработана концепция сдержек и противовесов, на новом материале были осмыслены и принципы бикамерализма, и роль судебной власти. Тем не менее надо с полной ясностью понимать, что даже в таком виде, т.е. с учетом реальностей, накопленного опыта, дополненная компромиссом, выразившимся в Билле о правах, конституция Соединенных Штатов все еще оставалась, скорее, на бумаге. Потребовались долгие годы, чтобы, например, Верховный Суд нашел свое место в политико-правовой системе страны, причем годы эти были заняты не столько теоретическими изысканиями, сколько напряженной политической борьбой по важнейшим вопросам развития страны. Именно в ходе этой борьбы складывалась “живая конституция” — толкование норм и правил конституции писаной, сплавленное воедино с неписаными нормами и правилами, регулирующими политическую жизнь страны. Важным было то, что конституционные документы конца XVIII в, способствовали тому, что политическая борьба шла в рамках конституционного процесса, одновременно и обогащая эти рамки и делая русло его развития более глубоким.