§ 3. Экспертно-консультативная деятельность А.С. Пиголкина

А.С. Пиголкин не только систематически осуществлял теоретические исследования по вопросам права, нормотворчества, толкования и систематизации законодательства, но и принимал непосредственное участие в разработке проектов законов и других нормативных актов.

Он отзывался практически на все злободневные проблемы правовой жизни как советского, так и российского общества и участвовал во многих законодательных комиссиях, особенно в советское время, когда создавался Свод законов СССР и РСФСР, принимал непосредственное участие в деятельности рабочих комиссий при Министерстве юстиции. Ученый не был только теоретиком права, он всегда опирался на эмпирический опыт.

Поскольку основная деятельность А.С. Пиголкина пришлась на период между двумя волнами масштабной кодификации законодательства (в 60-е и в 90-е годы), большинство его проектов так или иначе были связаны с правотворчеством, систематизацией и кодификацией законодательства.

Так, А.С. Пиголкин активно участвовал в составлении и определении структуры Свода законов СССР^[47]. Анализируя советское законодательство и необходимость его систематизации, А.С. Пиголкин полагал, что Свод являлся воплощением важнейших конституционных принципов, определяющих правовой статус развитого социалистического общества, основы управленческой деятельности, права и свободы граждан, режим социалистической законности.

Содержание такого свода, по мнению автора, должны составлять действующие кодификационные и другие укрупненные законодательные акты. Выступая в качестве эксперта, А.С. Пиголкин отмечал, что формирование Свода должно производиться с учетом того, что по мере дальнейшего развития и совершенствования законодательства Свод должен систематически пополняться новыми актами. Отражая потребности общественного развития, современное законодательство носит динамичный характер. Часто возникает необходимость в отмене или частичном изменении тех или иных норм, в разработке и установлении новых правил поведения, без знания которых не может нормально осуществляться правоприменительная деятельность.

Актуально сейчас и предложение А.С. Пиголкина использовать в процессе систематизации и кодификации законодательства современные технические средства. Он отмечал, что на всех этапах подготовки и издания Свода законов необходимо максимально использовать современные средства правовой

информации, например, для подборки действующих актов по проблематике готовящихся проектов кодификационных, укрупненных и иных актов, подлежащих помещению в Свод, для подборки актов в процессе формирования разделов и других подразделений, хранения нормативных материалов Свода в памяти ЭВМ и выдачи о них разнообразных справок, поддержания разделов Свода в действующем состоянии и т. д^[49].

В современный период используются в основном две справочно­информационные системы: «Гарант» и «Консультант плюс», - которые содержат все основные нормативные акты Российской Федерации, постоянно обновляются и систематизируются. Однако данные системы носят только справочный характер и не являются официальными источниками права. Нет и ответственности создателей данных информационных систем за ошибки в публикации законов и подзаконных актов.

По нашему мнению, важным является и экспертное предложение А.С. Пиголкина об использовании плановых основ кодификации законодательства. Он считал, что научно обоснованное проведение этой работы возможно только на плановых началах. Планирование способствует усилению эффективности кодификационной деятельности, укреплению гарантий против принятия скороспелых, непродуманных законодательных решений. Неуклонное осуществление плана законопроектных работы повышает ответственность министерств и ведомств, разрабатывающих первоначальные проекты законодательных и правительственных акты, за своевременность и высокое качество их подготовки, за совершенствование законодательства.

разные варианты решения, проведут эксперименты, социологические и иные исследования, составят и тщательно отредактируют проект^[50].

Вопросы плановости должны решаться и при кодификации современного российского законодательства, что позволит избежать таких недостатков, как бессистемность принятия нормативных актов, низкий уровень правовых дефиниций, их противоречие и нелогичность, неэффективное регулирование тех или иных вопросов. Чаще современные законодатели больше «затыкают дыры» законами и подзаконными актами, нежели продумывают как эффективно отрегулировать правовой статус того или иного института, общественного явления. Нет экономического обоснования проектов, не всегда анализируется уже действующее российское законодательство. В результате возникла настоятельная необходимость в тщательном анализе всего массива действующего законодательства и проведения огромной работы по унификации законодательства.

Неупорядоченность правотворчества, напротив, создает благоприятные условия для появления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период становления новых федеративных отношений в России, когда зачастую игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все происходящее вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных, но и общегосударственных вопросов.

Важным является вопрос об ответственности должностных лиц и министерств, разрабатывающих законопроект. В настоящее время такой ответственности нет, что сказывается, прежде всего, на качестве разрабатываемых нормативных актов.

В период перестройки и создания российской правовой системы А.С.

В числе виднейших российских ученых А.С. Пиголкин разрабатывал проект первой Конституции РФ. В дальнейшем ученый участвовал и в подготовке комментария к принятой Конституции РФ.

В экспертном заключении о вступлении в силу нормативных актов А.С. Пиголкин рекомендовал учитывать следующее:

1.1. Если в периодическом издании указывается только месяц его издания, то датой официального опубликования помещенного в него акта следует считать последний день указанного месяца.

Если в периодическом издании не указана дата издания, то датой официального опубликования помещенного в него акта следует считать дату подписания в печать такого издания^[52].

Если в качестве даты выхода в свет издания указан диапазон дат, то датой официального опубликования акта в этом издании следует считать последнюю дату. Так, если дата издания определена, например, 28 июля - 3 августа 2003 г., то датой опубликования акта, помещенного в это издание, следует считать 3 августа.

1.2. В соответствии с действующим законодательством (ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»^[53] от 14 июня 1994 г. с учетом изменений, внесенных Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральных закон «О

порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»» от 22 октября 1999 г.), официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

2.1. Порядок исчисления сроков вступления в силу принятых кодексов касается только этих актов. Что касается других нормативных актов соответствующей отрасли законодательства, то относительно них должен действовать общий порядок вступления их в силу, предусмотренный Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат

Федерального Собрания»^[56] и указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»^[57] от 23 мая 1996 г., с учетом внесенных в него позднее (в 1997 и 1998 гг.) изменений и дополнений.

2.2. О формулировках норм о вступлении в силу нормативных актов «со дня официального опубликования», «после дня официального опубликования», и «после опубликования». Формулировка «со дня опубликования» предполагает, что день опубликования включается в срок вступления акта в силу, вторая и третья означают, что срок вступления в силу акта начинается со следующего дня после дня его официального опубликования.

Данные рекомендации обеспечивают удобство в понимании механизма вступления в силу нормативных актов, а также установление точного времени вступления в силу закона, что в некоторых случаях является немаловажным факторов при спорных ситуациях.

А.С. Пиголкин был одним из основных инициаторов подготовки проекта Закона о нормативных актах (Закон прошел первое чтение)^[58]. Он понимал, что с увеличением общего массива действующих источников права, усилением внимания к качеству правовых документов, к юридической культуре правотворчества все более отчетливо проявляется тенденция повышения степени урегулированности правотворческого процесса, упорядочения содержания и форм нормативно-правовых актов, установления их четкого соотношения между собой. Все чаще издаются специальные нормативно­правовые акты по этим вопросам. Так, в Японии еще в 1898 г. было принято

Общее положение о законах; в Ватикане в 1929 г. - Закон об источниках права; в Италии в 1942 г. - Общее положение о законе; в Болгарии - Закон о нормативных актах от 29 марта 1973 г., а также конкретизирующий и развивающий его Указ Государственного совета «О применении Закона о нормативных актах» от 24 апреля 1974 г.; в Венгрии - Закон о правотворчестве 1987 г., и т.д.^[59]

В российском законодательстве указанные цели частично достигаются с помощью некоторых норм российской Конституции, Регламента Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Однако они лишь фрагментарно регулируют отдельные стороны правотворчества. Подавляющее большинство возникающих в процессе правотворчества вопросов решается должностными лицами и органами по своему усмотрению. В лучшем случае при этом учитываются сложившиеся на практике деловые обыкновения.

Отсутствие должной нормативной урегулированности правотворческой деятельности прежде мало кого волновало, но в условиях демократизации и ускорения темпов законодательной деятельности оно осложняет взаимоотношения между участниками правотворческого процесса. Кроме того, это отрицательно сказывается на качестве и эффективности права.

Издание специального Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» позволило бы упорядочить всю систему действующих в стране нормативно-правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию и форме, предусмотреть меры по улучшению научной обоснованности и повышению эффективности принимаемых правовых норм. В конечном счете, предлагаемый закон мог бы, на наш взгляд, способствовать укреплению законности, совершенствованию участия представительных органов в создании и реализации права.

Но многие технико-юридические вопросы составления законов и иных нормативно-правовых актов недостаточно существенны, чтобы решать их на законодательном уровне. Поэтому А.С. Пиголкин рекомендовал в развитие и во исполнение закона принять акт вроде Методических правил о порядке подготовки законодательных актов Российской Федерации. Он мог бы содержать приемы и подробные правила, методику составления и изложения законодательных актов, их изменения и признания утратившими силу. Правила можно было бы утвердить не законом, а постановлением Верховного Совета Российской Федерации или его Президиума, - писал он^[60].

В условиях укрепления и развития суверенитета республик, входящих в состав Российской Федерации, А.С. Пиголкин полагал, что такого рода законы и другие акты о правотворчестве должны быть приняты и в этих республиках, что вытекает из их права на собственное законодательство. В названных актах должны получить отражение особенности системы республиканских органов, их компетенция и т.д.

Желательно, чтобы при этом обеспечивалось необходимое единство нормативно-правовой системы в целом. Но в рамках такого единства могут допускаться и различия. Например, вопросы правотворчества местных органов самоуправления, объединений, предприятий (в условиях политической и экономической реформы значение этих форм правотворчества возрастает) вообще могли бы в основном регулироваться в республиканских законах о нормативно-правовых актах, тем более что речь идет главным образом об органах республиканского подчинения. По названным причинам предлагаемый проект ограничивается лишь вопросами, относящимися к нормативно­правовым актам органов Федерации.

Хотя практические законодательные решения в данном направлении так до сих пор и не приняты, теоретико-практические идеи А.С. Пиголкина, касающиеся Закона о нормативно-правовых актах, имеют своих продолжателей, считающих инициативу принятия данного закона по-прежнему

актуальной. Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина и А.Г. Хабибуллин называют причины, вызывающие необходимость его издания: постоянный рост численности нормативно-правовых актов, отсутствие четкого соотношения между различными их видами, наличие трудностей в их практическом применении^[61].

Институт законодательства и сравнительного правоведения продолжил работу в направлении, намеченном А.С. Пиголкиным, и обновил концепцию проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». «Разработчики концепции исходят из того, что в нормативной регламентации нуждаются цель и критерии правотворческой деятельности: подготовка проектов нормативных правовых актов; прогнозирование последствий их действия; урегулирование и согласование интересов субъектов правотворчества на стадии предпроектной деятельности, а также упорядочение видов и форм издаваемых актов, их четкое соотношение между собой; способы укрепления законности и преодоления юридических коллизий; порядок пересмотра и отмены норм права и осуществление мониторинга действующего законодательства»^[62]. Таким образом, основные положения, выдвинутые А.С. Пиголкиным, получают свое дальнейшее развитие.

А.С. Пиголкин участвовал в работе Государственной Думы, Совета Федерации, федеральных органах исполнительной власти, привлекался в качестве эксперта Конституционным Судом РФ и Правительством Москвы.

Так, он принимал участие в разработке классификатора правовых актов РФ. На всех этапах работы проводилось широкое обсуждение классификатора, предусматривающее ознакомление специалистов с классификатором, проведение представительных семинаров, сбор, анализ и публикацию отзывов. Материалы по классификации включались в справочные правовые системы Консультант Плюс, а также размещались в сети Интернет, на специализированном правовом сервере Консультант Плюс www.consultant.ru.

Из сохранившихся экспертных материалов видно, что А.С. Пиголкин придавал большое значение работе над Классификатором. Он дважды давал экспертные заключения на различные проекты документа. В первом заключении от 15 августа 1998 года А.С. Пиголкин излагает свое видение целей Классификатора - способствовать развитию системы законодательства, обеспечивать эффективное предоставление правовой информации государственным органам, юридическим лицам и гражданам для правильного применения законодательства. В качестве положительных черт проекта А.С. Пиголкин отмечал достаточно высокий уровень его внутренней структурированности, удобство и доступность информации, наличие единого основания классификации, точность и обоснованность наименований рубрик и др. Вместе с тем им был сформулирован ряд конкретных замечаний по содержанию документа. В частности, ученый высказал мнение о нецелесообразности придания Классификатору обязательной силы, выступая за рекомендательно-доктринальный характер документа. Кроме того, А.С. Пиголкин внес ряд детализированных предложений по совершенствованию рубрик классификатора с целью повышения его внутренней логичности и последовательности^[63].

Во втором экспертном заключении, датированном 30 августа 1999 года, А.С. Пиголкин констатирует, что структура и содержание Классификатора в новом проекте существенно улучшены, и высказывает ряд дополнительных соображении; в частности предлагает в наименовании Классификатора указать, что он относится только к нормативным, а не к любым правовым актам, а также вносит ряд новых уточнений относительно деления на рубрики^[64]

Предложенный разработчиками классификатор, с учетом ряда замечаний эксперта А.С. Пиголкина, одобрен Президентом РФ и рекомендован органам

государственной власти для использования при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией. Согласно Указу Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» ^[65](с изменениями от 5 октября 2002 г., 28 июня 2005 г.), он создан в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации^[66], органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления^[67].

А.С. Пиголкин неоднократно участвовал в дискуссиях по вопросам систематизации и кодификации законодательства, толкования норм права на совместных заседаниях экспертно-консультативных советов по проблемам систематизации и кодификации законодательства и по международному праву при Председателе Государственной Думы. Его интересовали вопросы распределения актов законодательства по рубрикам классификатора, касалось ли это только федерального законодательства или законодательства и федерального, и субъектов Федерации, сущности и содержания нормативно­правовых актов^[68].

Помимо этого, в качестве консультанта и члена рабочей комиссии А.С. Пиголкин участвовал в подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы, включающего законы города Москвы, общенормативные постановления Московской городской Думы и Правительства Москвы, правовые акты нормативного характера Мэра Москвы, а также подлежащие применению нормативные правовые акты, изданные по вопросам государственно-правовой, хозяйственной и социально-культурной

деятельности города Москвы ранее существовавшими органами представительной и исполнительной власти города Москвы^[69].

Собрание действующего законодательства города Москвы представляет собой официальное систематизированное издание нормативных правовых актов города Москвы и осуществляется в соответствии с распоряжением Мэра Москвы от 4 августа 1998 года № 799-РМ «О подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы».

А.С. Пиголкин неоднократно выступал в качестве эксперта с заключениями по вопросам толкования положений Конституции РФ и федеральных законов, например, он участвовал в заседании Конституционного суда РФ по проблеме толкования положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации^[70].

В данном случае необходимо было разъяснить, вправе ли Президент Российской Федерации вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность. А.С. Пиголкин, соглашаясь с мнением судей Конституционного Суда РФ, придерживался мнения, что Президент РФ вправе представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ Государственной Думе, исходя из того, что законодательно нет ограничений для Президента РФ.

Если рассматривать ч. 4 ст. 111 Конституции РФ во взаимодействии с другими положениями Конституции РФ, которые определяют статус главы государства, то можно сделать вывод, что выбирает кандидатуру Председателя Правительства РФ Президент РФ (это входит в его компетенцию), и представляет ее Государственной Думе РФ. В Конституции РФ нет

ограничений данного права, что обуславливает возможность Президенту РФ самостоятельно определять оптимальный вариант его реализации, то есть, например, представлять новых кандидатов все три раза, или настаивать на одном кандидате два или три раза. Государственная дума, рассматривая кандидата на пост Председателя Правительства РФ, выдвинутого Президентом РФ, может в свою очередь либо дать согласие на данную кандидатуру, либо отказать в таком согласии. Никаких ограничений для всех участников этой процедуры, закрепленных юридически, нет.

Рассмотрев все точки зрения, в том числе и экспертное заключение А.С. Пиголкина, Конституционный Суд РФ постановил, что ч. 4 ст. 111 Конституции РФ в части закрепления трехкратного отклонения Государственной Думой РФ представленных Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФ во взаимодействии с другими нормами этой статьи значит, что Президент РФ имеет право представлять либо одного и того же кандидата каждый раз (или два раза подряд), либо новых кандидатов. Полномочие Президента РФ по предоставлению той или иной кандидатуры и настаивании на одобрении предложенной кандидатуры, с одной стороны и полномочия Государственной Думы РФ рассмотреть представленную кандидатуру и самостоятельно решить вопрос о согласии на назначение на пост Председателя Правительства РФ, с другой стороны, должны быть осуществлены с учетом требований Конституции РФ о взаимодействии и согласованной работе всех участников данного процесса^[71], основу которого составляет соблюдение норм Конституции РФ, предусматривающих основные формы взаимоотношений^[72].

Если кандидатуры Президента РФ на пост Председателя Правительства РФ будут отклонены Государственной Думой все три раза, не зависимо от того,

рассматривались ли разные кандидатуры, или всего один кандидат, Государственная Дума РФ будет распущена.

Понимая, что данное решение не безупречно и у Президента РФ есть возможность воздействовать на принятие решения Государственной Думы, А.С. Пиголкин тем не менее поддержал судей Конституционного Суда, справедливо полагая, что необходимо следовать нормам Конституции, тем самым обеспечивая верховенство основного закона России.

Экспертная деятельность А.С. Пиголкина включала анализ и регионального законодательства. Совместно с Т.Н. Рахманиной и З.С. Жалялетдиновой ученый проанализировал ряд законов, законопроектов, а также программ и планов по законодательной деятельности и дал свое

73

заключение по региональному законотворчеству^[73].

Поскольку А.С. Пиголкин в советский период отмечал необходимость четкой плановой работы при построении законотворческого процесса, прежде всего им были оценены региональные программы. Основными его рекомендациями по выработке программ были следующие:

1) Систематическое составление программ и планов законотворческой работы. Текущие или стратегические цели таких программ обуславливают и характер планирования: должны быть составляться ежегодные планы или перспективные (от 2 до 4 лет реализации)^[74].

Региональная практика свидетельствует о наличии поквартального планирования (например, такое планирование осуществляют областные Думы Московской и Челябинской областей). Как правило, такой планирование является частью годового плана законодательной работы. Так, в решении областной Думы Московской области от 22.06.1994 г. № 9/21 «О тематическом плане нормотврческой деятельности Московской областной Думы на 1994 - 1995 .г.» было закреплено положение, согласно которому специальному отделу

Думы поручалось нормотворческие проекты, отраженные в ежегодном плане использовать при квартальном планировании.

В субъектах Федерации распространена практика планирования подготовки законов не только в законодательном процессе, но и в более общих стратегических планах деятельности законодательных органов. Хотя общее планирование, безусловно, уступает в эффективности специальному планированию законодательной деятельности, тем не менее, его надо учитывать и использовать как необходимое дополнение к 75

специализированному планированию^[75].

2) В структуре программы обязательно должен быть перечень нормативных актов, которые принимает региональный законодательный (представительный) орган в области совместного ведения с РФ. Это является собственным правовым регулированием, которое осуществляет субъект РФ. На уровен региона планируемые нормативные акты формируют правовую основу всех изменений в социально - экономическом развитии региона: государственном управлении и правовой работе, налоговой и финансовой политике региона, преобразовании управленческих институтов, социальной сфере, политики региона в области сельского хозяйства, экологии, правопорядка^[76].

3) Создание программы должно быть осуществлено только при условии взаимосвязанности нормативно - правовых актов, принятие которых должно быть последовательным и полностью отвечать правовой процедуре. Любой законопроект должен четко определять сферу своего действия и регулируемые взаимоотношения, если есть более общий вопрос, то данный законопроект должен быть разработан и внесен только после общего законопроекта, или при согласовании всех основных вопросов и положений, в одно время с ним. Этот принцип действует как на федеральном, так и на региональном уровне, но следует помнить, что региональное правотворчество должно быть более

конкретно и регулировать особенности данного субъекта Федерации, региональное законотворчество должно быть более обширным.

Достаточно эффективным будет и составление планов по целому пакету законов, взаимосвязанных между собой. Это даст возможность комплексно провести оценку предлагаемых законопроектов, исключить повторяющие нормы, пробелы и противоречия в законодательстве региона.

В структуре программы необходимо выделить очередность нормативно - правовых актов: какие из них необходимо принять в первую очередь, какие в более поздний период, а также определить тематику законопроектов^[77].

4) Любое планирование законотворческой деятельности должно осуществляться с учетом установленных норм Конституции РФ, федерального законодательства, регионального законодательства по разграничению компетенции законотворческих органов. Это позволит повысить эффективность планирования, обоснованность подготовленных нормативно - правовых актов, и, в конечном итоге, реальность их реализации. Если данный фактор недооценивается, то планирование осуществляется с ошибками, план постоянно меняется, что ведет к нестабильности самого процесса планирования, его низкой эффективности. При планировании законодатели субъектов РФ должны действовать строго в рамках своих полномочий, и не рассматривать законы, принятие которых относится к ведению РФ.

Таким образом, коллективом ученых во главе с А.С. Пиголкиным были выработаны четкие правила законотворческой работы субъектов РФ, что позволяет исключить несогласованность и противоречивость нормативных актов. Однако, к сожалению, данные предложения далеко не всегда учитываются на практике. Также были разработаны модельная схема законодательной программы субъекта РФ и примерная программа законотворческой деятельности. Данные программы устанавливают алгоритм действий законодателя субъектов РФ и содержательную структуру такой деятельности.

Анализируя Указы Президента РФ, А.С. Пиголкин подчеркивал, что необходимо ограничить указное право. Он предлагал определить какие-то временные характеристики ситуаций (поставить временные рамки), при наличии которых допустимо урегулирование общественных отношений президентскими указами, например, ситуации экстраординарные, чрезвычайные, не терпящие отлагательства, срочно требующие нормативного разрешения, допускающие опасность возникновения негативных последствий, требующие применения военной силы и т.п.^[78] Разумеется, все эти термины являются оценочными, и, тем не менее, они все же позволяют определить,

79

нужна ли «подстраховка» в виде издания указа^[79].

С развитием общества должна повышаться точность и стабильность правового регулирования общественных отношений. Обеспечить это может лишь закон. В государстве, которое претендует на звание «правового» (идея прямо записана в Конституции РФ), должен править именно закон, прямо олицетворяющий полновластие народа, его право через представительный орган непосредственно решать все важнейшие вопросы общественной жизни.

А.С. Пиголкин обратил внимание, что между разными уровнями государственной власти недостаточно эффективно разграничиваются их полномочия, что приводит к существованию в субъектах РФ законодательных норм и законов, которые не соответствуют Конституции РФ и федеральному законодательству^[80].

Неурегулированность и низкая эффективность норм права по разграничению предметов ведения Федерации и регионов, как следствие породила ряд проблем: вопросы конституционного характера решались посредством договоров между РФ и ее субъектами, что сужало сферу действия федерального законодательства, конституционный принцип равноправия всех субъектов РФ нарушался, усиливалась асимметричность самой Федерации.

Для преодоления гипертрофированной региональной самостоятельности отдельных субъектов Российской Федерации Конституционный Суд в постановлении от 7 июня 2000 г. определил^[81], что Конституция РФ не закрепила никакого другого носителя источника власти и суверенитета, кроме самого народа России, и таким образом, не может быть никакого другого государственного суверенитета, кроме как суверенитета РФ. Эта правовая позиция позволила Суду сделать вывод, что принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами (Определение от 27 июня 2000 г. № 92-О)^[82]. В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов РФ Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (с изм. от 18 января 2010 г.)^[83] и Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской

Федерации»^[84] на Минюст России возложена функция по ведению данного регистра.

А.С. Пиголкин полагал, что превалирующая роль инструкций показывает, что пока еще господствуют канцелярские начала в государственном управлении, твердые законодательные основы отсутствуют. Преувеличение значения ведомственных указаний, распоряжений, приказов является питательной средой для вседозволенности различных ведомств, ведет к неуважению закона, падению его престижа.

В этом заключается существо идеологического аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. И до сих пор продолжается порочная практика: закрепленное в Конституции Российской Федерации верховенство закона формально существует, но в конкретных ситуациях нередки случаи, когда фактически признается приоритет подзаконных нормативных правовых актов, всевозможных инструкций и ведомственных приказов. В самом правотворчестве и сейчас отсутствует общая ориентация на закон. Например, правительственные акты часто возникают не в русле закона, но в русле указов Президента. Доминирует тенденция подмены закона подзаконными нормативными правовыми актами, которые приобретают самодовлеющее значение, как бы «смещая» закон в сторону. Все это приводит к падению престижа закона.

А.С. Пиголкин приходит к выводу, что нельзя полностью исключить нормотворчество различных ведомств, это является неправильным. Более того, такая цель представляет собой утопию, ведь уточнение норм федерального законодательства посредством принятия ведомственных норм позволяет данным ведомствам более эффективно функционировать, уточняет и конкретизирует правовой механизм по конкретным вопросам. В федеральном законе невозможно предусмотреть все возникающие юридические ситуации, и даже многие типичные проблемы, так как это нормативный акт общего

характера. Более частные вопросы целесообразно закреплять в ведомственных приказах, распоряжения, правилах и т.п. В этом процессе должно соблюдаться главное требование: принятие ведомственных актов должно быть обоснованно, соответствовать федеральному законодательству и быть принятыми для исполнения федеральных законов. Ведомственные акты должны конкретизировать федеральное законодательство, развивать его, но быть более узкими по отношению к сфере действия: распространять свое действие только на служащих определенных ведомств. Естественно, что права и свободы личности, общественных организаций не могут быть предметом регулирования различных ведомств, так как защита интересов своих ведомств, обеспечение своих потребностей, как правило, стоять выше интересов граждан^[85].

Таким образом, круг экспертных исследований А.С. Пиголкина отличается весьма широким диапазоном: это и общие условия развития права, и проблемы толкования нормативных актов, пути оптимизации работы над правовой терминологией, но и вполне конкретные проблемы. Он был одним из ведущих разработчиков направления по юридической технике, языка закона, кодификации и систематизации законодательства, не раз выступал в качестве эксперта в Совете Федерации РФ, Конституционном Суде РФ, различных комитетах Государственной Думы РФ.

Признание практических заслуг А.С. Пиголкина, помимо всего прочего, выразилось в том, что Московская областная дума, обращаясь к Министерству юстиции РФ с предложением об установлении профессионального праздника - Дня юриста Российской Федерации - в числе юристов, внесших особый вклад в развитие правового государства и гражданского общества, правовой культуры и социальной значимости юридической профессии, назвала имя А.С. Пиголкина^[86]

А.С. Пиголкин обосновал вывод о том, что плановость должна стать основой кодификации современного российского законодательства. Это позволит избежать таких недостатков, как бессистемность принятия нормативных актов, низкий уровень правовых дефиниций, их противоречие и нелогичность, неэффективное регулирование тех или иных вопросов.

В своих экспертных заключениях А.С. Пиголкин рекомендовал учитывать следующее^[87]: 1) порядок вступления нормативно-правого акта в силу;

2) официальный источник опубликования нормативного акта; 3) порядок исчисления сроков вступления в силу принятых кодексов касаются только этих актов; 4) формулировку норм о вступлении в силу нормативных актов.

Таким образом, следует заключить, что научное наследие А.С. Пиголкина включает не только его научные изыскания, но и достаточно плодотворные научно-педагогическую и экспертно-консультативную виды деятельности его как учёного.

При изучении массива научных трудов А.С. Пиголкина обращает на себя внимание такая особенность его творчества, как на каждом последующем этапе своей научно-исследовательской деятельности автор, начиная заниматься новой тематикой, практически никогда не оставлял прежних тем, а продолжал их разработку с учетом развивающейся социальной ситуации и эволюции собственных научных интересов. Результатом такой аккумуляции становилось системное осмысление изучаемых проблем в их взаимосвязи.