§ 3.1. Деление правовых отношений на публичные и частные. Участие государства в публичных правоотношениях

Особенности участия государства в правовых отношениях связаны, прежде всего, с делением последних на публичные и частные. Истоки различий между этими видами правоотношений восходят к дуалистической правовой модели, согласно которой происходит противопоставление частного и публичного права.

Деление всех правовых отношений на частные и публичные является одним из наиболее фундаментальных и в то же время достаточно обсуждаемых в правоведении. В одной из своих работ Н.М. Коркунов пишет, что юридические отношения весьма разнообразны, а для объяснения наиболее характерных особенностей отдельных прав ученый предлагает установить общую классификацию правовых отношений, основу для которой он видит в делении права на публичное и частное^[300][301]. Аналогичным образом подходит к этому вопросу и Е.Н. Трубецкой, отмечая что «все вообще юридические отношения делятся на частные и публичные.. .»^[302].

Проблема частного и публичного права вызывала интерес множества исследователей. В процессе эволюции юридического знания этот вопрос оказался в сфере научных интересов таких мыслителей как И.К. Блунчли, О. фон Гирке, Г. Еллинек, Р. Иеринг, И. Кант, Г.Ф. Пухта, Д. Ульпиан, Ф.Ю. Шталь и многих других. Значительное внимание раскрытию этой

специфики было уделено и в отечественной юридической литературе. Особо следует отметить научные работы М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.В. Дорохина, Н.Л. Дювернуа, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелина, Н.М. Коркунова, Г.В. Мальцева, С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, И.А. Покровского, А.А. Рождественского, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича.

Традиция разграничение права на публичное (jus puplicum) и частное (jus privatum) имела место еще в римском праве.

изучение права распадается на два положения: публичное и частное (право)¹. В связи с этим замечание Г.В. Мальцева о контексте высказывания Ульпиана, конечно же, является справедливым.

В то же время сентенция Ульпиана явилась предметом множества дискуссий в процессе развития научной юридической мысли. Исследователи высказывали порой очень различные оценки делению права в зависимости от принадлежности интереса — начиная с остро критических и заканчивая панегирическими. Своих активных сторонников такой подход к дуализму права имеет и в настоящее время. Так, специалист в области гражданского права В.Г. Голубцов, рассматривая критерий интереса в качестве той разграничительной линии, которая способна разделить частное и публичное право, пишет: «...если конкретное субъективное право имеет в виду частный интерес, то налицо частное правоотношение и частное право, если же, напротив, в результате реализации конкретного субъективного права преследуется интерес публичный, то мы имеем дело с публичным правом»^[306][307].

значение, — в таких случаях можно прийти к выводу, что право охраняет общие интересы¹.

В юриспруденции часто встречаются и иные подходы, которые не всегда могут быть восприняты однозначно, однако их анализ бесспорно способен пополнить «копилку» представлений о затронутой проблеме.

«Различие частного и публичного права может быть сведено к той основной идее, что в частном праве отдельные индивиды противостоят друг другу как принципиально соподчиненные, оно регулирует поэтому взаимные отношения индивидов как таковых, между тем как публичное право нормирует отношения между различными субъектами власти или организацию и функции субъектов власти и их отношения к подчиненным этой власти»^[308][309], — пишет в своей работе о государстве Г. Еллинек. В то же время он справедливо обращает внимание на то, что это различие не является абсолютным. В каждом отдельном правовом отношении следует решать вопрос о преобладании индивидуального или общественного интереса. По мнению Г. Еллинека, раз частные права связаны с публично-правовым притязанием на признание и защиту, то все частное право опирается на публичное право^[310]. Схожую позицию занимают авторы научной статьи по проблеме публичных правоотношений, утверждая, что «публично-правовые отношения не имеют в виду равенство их участников, а напротив, будучи формой реализации государственной власти, всегда направлены на подчинение поведения и действий его сторон воле государства, организующего регулирование разнообразных сфер общественной

4 жизни»^[311].

Один из наиболее важных вопросов, которые необходимо учитывать при разграничении права на публичное и частное, по мнению А.А. Рождественского, заключается в том, что первоначально следует

определиться, в каком именно смысле рассматривается право — объективном или же субъективном. Если исходным пунктом для разграничения публичного и частного права берется правовая норма (право в объективном смысле), то следует отвлечься от ее содержания, которое связывается уже с правом в субъективном смысле. Такой подход вынуждает исследователя анализировать правовую норму с формальной стороны. А.А. Рождественский считает недопустимым рассмотрение правовых норм с позиции публичного или частного интереса в связи с тем, что в государстве все нормы создаются или признаются государственной властью, которая принципиально должна действовать в публичных интересах¹. И действительно, едва ли можно прийти к однозначному выводу, что нормы гражданского права (которые традиционно считаются нормами частного права) защищают лишь частные интересы, ибо в существовании этих норм заинтересовано все общество, а не только отдельные хозяйствующие субъекты.

А.А. Рождественский находит возможность разграничения частного и публичного права только с субъективной стороны. При этом все существующие теории в этой области, ученый классифицирует по трем основаниям. К числу оснований разграничения публичного и частного права ученый относит деление: а) по субъектам права; б) по объектам; в) по характеру субъективных прав.

Опираясь на анализ существующих подходов к делению права, А.А. Рождественский приходит к выводу, что критерий, позволяющий установить различия между публичным и частным правом, может быть только формальным. Ученый исходит из того, что все субъективные права по характеру юридической власти, или по характеру вытекающих из них правомочий, могут быть разделены на две группы: а) группа, в которой власть имеет безусловно-повелительный характер (imperium^[312][313]); б) группа, в которой

власть не имеет безусловно-повелительного характера (potestas¹).

В отличие от А.А. Рождественского, И.А. Ильин смотрит на разделение права гораздо шире и полагает, что разграничивать следует не только субъективное, но и объективное право. И.А. Ильин отмечает, что «каждая правовая норма, каждое правовое полномочие или обязанность, наконец, каждое правоотношение должны быть признаны публичным или частным»^[316]. По мнению ученого, «для того, чтобы правоотношение было публичным, а не частным, необходимо, ... чтобы одному субъекту принадлежало полномочие на власть по отношению к другому, а другой имел бы обязанность подчиняться первому»^[317]. Отсюда следует заключить, что публичное правоотношение складывается между неравными субъектами, в то время как для частного правоотношения необходимо наличие субъектов, обладающих юридическим равенством.

По мнению М.М. Агаркова, «разделение на публичное и частное право покоится не на принципиальных основаниях, а на исторически сложившейся традиции»^[318]. Ученый вполне обосновано отвергает формальную теорию Рогэна, по которой публичным считается любое правоотношение, одним из субъектов которого является государство. «Положительное право несомненно знает частноправовые отношения, одним из субъектов которых является государство», — пишет М.М. Агарков — ученик профессора

Г.Ф. Шершеневича. Схожей позиции придерживается значительное число правоведов. Е.Н. Трубецкой отмечает, что государство, заключая с каким- нибудь подрядчиком договор о поставке сухарей в армию или заказывая частному заводу пушки, несомненно, принимает участие в частноправовых отношениях. В связи с этим Е.Н. Трубецкой делает обоснованный вывод, в соответствии с которым деление прав на частные и публичные не зависит от того, кто является их субъектом¹.

Размышления А.А. Рождественского также вынуждают его прийти к выводу, что не представляется возможным установление различий в сфере публичных и частных прав с точки зрения особенности субъектов. При этом

А.А. Рождественский справедливо отмечает, что наличие между субъектами отношений власти и подчинения (т.е. отношений неравенства) или отношений простого равенства есть лишь результат тех прав, которые принадлежат субъектам^[319][320]. Это означает, что исследователи часто принимают следствие за причину — если задача разграничения публичного и частного права сводится к выявлению различий в положении субъектов, в то время как это положение субъектов является результатом обладания определенного рода правами, то сама постановка этой задачи является логически ошибочной.

Не меньший интерес представляет высказывание Е.Н. Трубецкого в котором ученый приходит к выводу, что «обязанность пользоваться правами присуща большей части публичных прав, тогда как по отношению к частному праву такой обязанности не существует»^[321]. Рассуждения Е.Н. Трубецкого

основываются на том, что цель, которой служит частное правомочие, зависит от доброй воли самого лица — правообладателя, в то время как цель публичного правомочия заключается в выполнении лицом известных общественных обязанностей¹. М.М. Агарков, придерживаясь похожих взглядов на эту проблему, считает, что публичные права далеко не всегда являются вместе с тем и правовой обязанностью^[322][323]. Действительно, избирательные права, которые, безусловно, следует причислить к сфере публичных прав, могут и не быть реализованы по желанию самого гражданина в том случае, если отсутствует обязательность участия в голосовании. Существование проблемы избирательного абсентеизма во многих государствах как раз таки и свидетельствует о том, что отдельные граждане не считают нужным голосовать на выборах.

Для К.Д. Кавелина является очевидной невозможность четкого разграничения правовых отношений публичного и частного характера. По его мнению, природа вещных или имущественных прав носит двойственный характер, поскольку обладает признаком обязательности не только для одного или нескольких лиц, но и для всех и каждого^[324]. Аналогичным образом автор высказывается и в отношении семейных правоотношений, связывая публичный характер последних с определением законодателем условий заключения и расторжения брака, взаимных личных и имущественных отношений супругов, последствий брачного союза, отношений родителей и детей, других отношений, связанных с семейными правами и обязанностями.

Анализируя теории разграничения частного и публичного права по содержанию (Ф.-К. Савиньи, Ф.Ю. Шталь), а также формальные классификации (И. Кант, Г.Ф. Пухта и др.), Н.А. Коркунов не находит в них удовлетворительного объяснения существования обозначенного дуализма в праве. Он отмечает, что основания различий частного и публичного права

следует искать в различии не фактического, бытового основания частноправовых или публично-правовых отношений, а в различии их юридической формы. Позиция Н.А. Коркунова базируется на делении права в зависимости от объекта права. В самом общем виде его теория основана на том, что частное право связано с объектами, которые могут быть поделены по частям (другими словами можно установить «различие моего и твоего»), а публичное право — это право на объект, который может лишь приспособлен к совместному осуществлению разграничиваемых интересов¹.

А.А. Рождественский скептически высказывается в отношении теории Н.А. Коркунова, отмечая, что в ней одни и те же объекты могут восприниматься по-разному в зависимости от внутренней обстановки в государстве. К примеру, неодинаково воспринимаются такие объекты права как земля, орудия производства в буржуазном и социалистическом государстве.

Принято считать, что в советский период отечественной юриспруденции превалировал отказ от деления права на частное и публичное. Главным образом это связывалось с известным изречением В.И. Ленина: «Мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»^[325][326]. Такая официальная государственная позиция несколько снизила внимание научной общественности к обозначенному вопросу. Однако ошибочно было бы полагать, что исследования в этом направлении были совсем прерваны. Проблема соотношения частного и публичного права все же входила в сферу научных интересов многих известных советских ученых^[327]. В современных исследованиях можно обнаружить точку зрения, в соответствии с которой действительный смысл слов В.И. Ленина часто воспринимался искаженно. По мнению А.В. Лавренюка, «.логика рассуждений классика строилась на том, что в условиях нового государства невозможно было

сохранить частное право в прежних формах и рамках, необходимо было существенно расширять сферу публично-правового воздействия. Однако, как представляется, необходимость реформы правового регулирования, отмеченная

B. И. Лениным, была воспринята как прямое указание на отсутствие самого факта деления права на публичное и частное»¹.

Существование значительного числа теорий, связанных с раскрытием соотношения частного и публичного права, которые порой содержат значительные расхождения, свидетельствует о неоднозначности анализируемого вопроса. Представляется, что наиболее верный путь к разрешению многовековой дискуссии заключается в систематизации всех или, по крайней мере, большинства ранее предложенных теорий. Именно таким образом поступает автор современного монографического исследования по проблеме частного и публичного права С.В. Дорохин. Он проводит анализ концепций разграничения существующих теорий на основе классических представлений отечественных ученых, предложенных на рубеже XIX — XX вв. «Согласно принятой в юридической науке классификации, — пишет

C. В. Дорохин, — все концепции разграничения публичного и частного права, несмотря на пестроту и многообразие, сводятся к двум основным направлениям: материальные и формальные теории разделения права»^[328][329]. При этом, представители материальных теорий исходят из содержания регулируемых правоотношений. Все материальные теории С.В. Дорохин вслед за Б.Б. Черепахиным делит на две группы: к первой группе ученый относит теории разделения права на основании охраняемых публичных или частных интересов (классическая теория теорию Ульпиана, теория Г.Ф. Шершеневича, а также предложенное Л.И. Петражицким деление права на лично-свободное и социально-служебное); ко второй группе ученый относит теории, сторонники

которых делят право на публичное и частное с позиции тех отношений, которые оно регулирует — имущественные или неимущественные (теория К.Д. Кавелина)¹.

Представители формальных теорий, по мнению С.В. Дорохина, принимают за основу способ регулирования общественных отношений или особенности построения правоотношений. Все формальные теории ученый подразделяет на следующие: а) теория инициативы защиты, в которой классификация осуществляется по порядку защиты нарушенных прав (основной вывод — инициатива защиты частных прав принадлежит непосредственно субъектам частных правоотношений, а инициатива защиты публичных прав может исходить не только от участников публичных правоотношений, но и от уполномоченных государством органов); б) теория различия положения субъекта в правовом отношении, в которой классификация осуществляется по характеру связи субъектов правовых отношений (основной вывод — субъекты правоотношений в области частного права одинаково подчинены стоящей над ними власти и в этом смысле равны друг другу; правоотношения в области публичного права включают в свой состав субъекта, наделенного властными полномочиями, и поэтому неравного другим его субъектам); в) теория разделения права по характеру обязательности предписаний правовых норм, в которой классификация осуществляется по видам правовых норм (основной вывод — свобода волеизъявления субъектов частных правоотношений реализуется в рамках диспозитивных правовых норм; свобода волеизъявления субъектов публичных правоотношений реализуется в рамках альтернативных правовых норм)^{[330][331][332]}. Особо ученый отмечает, что «в отличие от материальных теорий, основанных на разделении общественных отношений, формальные теории базируются на разделении норм позитивного

3 права» .

Часто в литературе можно встретить деление права на публичное и частное в зависимости от той отрасли права, нормы которой регулируют конкретные общественные отношения. Ю.А. Тихомиров отмечает, что публичное право объединяет конституционное право, административное право и административный процесс, финансовое право, включая подсистемы бюджетного и налогового права, информационное право, уголовное право и уголовный процесс, гражданский и арбитражный процессы, международное публичное право¹, а частное — гражданское, коммерческое право и смежные отрасли права. При этом принадлежность иных правовых отраслей может варьироваться в широком диапазоне^[333][334]. Схожего мнения придерживается и С.В. Дорохин, отмечая что «все то, что лежит за рамками частного права, именуется правом публичным. в состав публичного права включаются: конституционное, административное, уголовное, налоговое, таможенное право и иные отрасли»^[335]. «Основное разграничение публичного и частного права, — пишет М.Б. Касенова, — главным образом осуществляется по отраслям права (конституционное, административное, финансовое, налоговое, валютное право и др. — сфера публичного права; гражданское, семейное, торговое (коммерческое) право, международное частное право и др. — система частного права)»^[336].

Следует отметить, что исследователи также анализируют смешанные правовые отрасли, в которых элементы публичного и частного права соотносятся в различных вариациях. Ю.А. Тихомиров отмечает, что немалая часть законов и в Российской Федерации и в иностранных государствах носит комплексный характер, поскольку эти законы включают в себя нормы частного и публичного права.

Л.А. Морозова отмечает существование специфических атрибутов, присущих публичному и частному праву. По мнению ученого, для публичного права характерны следующие черты:

а) императивность норм;

б) ориентация на удовлетворение публичных, общественных

интересов;

в) иерархические отношения субъектов публичных отношений;

г) одностороннее волеизъявление субъектов;

д) широкая сфера усмотрения государственных органов и должностных лиц;

е) санкции преимущественно штрафного (карательного) характера;

ж) большая степень централизованного урегулирования.

Частному праву Л.А. Морозова приписывает следующие особенности:

а) равенство субъектов правоотношений;

б) диспозитивное содержание правового регулирования;

в) свободное волеизъявление субъектов пи реализации своих прав;

г) ориентация на удовлетворение личных или корпоративных

интересов;

д) самоответственность по своим обязательствам и действиям;

е) правовосстановительные санкции;

ж) децентрализованность, так как субъекты могут своей волей определить условия собственного поведения^[337].

Публичное и частное право в юридической науке рассматриваются также как две подсистемы общей системы права. Автор современного учебника по теории государства и права О.Ф. Скакун рассматривает подсистему публичного как совокупность норм, регулирующих государственные, межгосударственные и общественные отношения, при этом подсистема частного права рассматривается автором как совокупность норм, регулирующих

имущественно-стоимостные отношения и личные неимущественные отношения¹.

Повышенное внимание отечественных исследователей в постсоветский период развития юридического знания в России к проблеме деления правовых отношений на публичные и частные нашло свое прямое отражение в нормативно-правовых актах. В частности, Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит подраздел, содержащий правовые нормы о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, а в Арбитражном процессуальном кодексе РФ содержится порядок производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (т.е. законодатель однозначно рассматривает все административные правоотношения в качестве публичных). Современные исследователи отмечают, что деление на публичное и частное право будет встречать все большую поддержку отечественного законодателя.

Важно отметить, что государство выступает в публичных правоотношениях как целое. Н.В. Бутусова верно отмечает, что «в публичном праве государство вступает в правоотношения как единый и неделимый субъект»^[338][339]. Государственные органы в правовых отношениях публичной сферы выполняют представительные функции.

Государство является участником разнообразных публичных правоотношений как вне пределов своей собственной территории, так и внутри ее. В первом случае речь, прежде всего, идет о международных публичных правоотношениях. Во втором — о конституционных, административных, финансовых и других правоотношениях. Аналогичного мнения придерживается Н.Н. Вопленко, проводя разграничение сфер, в которых государство принимает

3

непосредственное участие^[340].

Известно, что в международном публичном праве государство рассматривается в качестве постоянного субъекта. Будучи субъектом международных правоотношений государство обладает определенными свойствами, к числу которых относятся: а) известная обособленность; б) персонификация (выступление в международных отношениях в виде единого лица); в) способность вырабатывать, выражать и осуществлять автономную волю; г) способность участвовать в принятии норм международного права¹.

Французский ученый Б. Жакье отмечает, что к настоящему моменту сформировалось две основные концепции международных отношений: а) узкая, или межгосударственная; б) широкая, или транснациональная. В соответствии с узкой (межгосударственной) концепцией государство является доминирующим, основным и даже исключительным субъектом международной системы. Широкая концепция является более объемной и включает рассмотрение действий не только государств, но и частных сил и даже отдельных лиц^[341][342].

Какая бы концепция не применялась, является очевидным, что государства по-прежнему остаются основными элементами механизма

3

управления международной системой^[343] и традиционно рассматриваются как основные субъекты международного права даже в условиях глобализации.

Государство обладает международной правосубъектностью в силу самого факта его существования (ipso facto). Международная правосубъектность государства характеризуется способностью полномасштабного участия государства в международных отношениях, способностью приобретать права, выполнять обязанности, способностью нести ответственность. Государство юридически способно к самостоятельным международным действиям и к

правовому волеизъявлению. В этой связи государство часто называют универсальным субъектом международного права¹.

В международно-правовой сфере провозглашен принцип равенства государств, который подразумевает, что каждое суверенное государство обладает одинаковыми правами и обязанностями. Конечно, государства не равны друг другу в фактическом плане ни по уровню экономического развития, ни по военной мощи, ни по площади территории и т.д. Провозглашается лишь юридическое равенство государств. Как, например, справедливо отмечает Ю.Д. Ильин, будь даже Панама трижды зависима от США экономически, с точки зрения международного права она во всем США равна^[344][345].

Важно иметь в виду, что принцип равенства государств не исключает возможное наличие дискриминации в межгосударственных отношениях. Существует множество примеров из международно-правовой практики, когда формально равные государства оказываются в неравноправном положении. К примеру, в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия^[346] в неодинаковом положении находятся те государства, которые обладают ядерным оружием и те, которые не имеют таких разработок. Этот договор разрабатывался Комитетом ООН по разоружению с целью установления преград на пути расширения круга государств, обладающих ядерным оружием.

Одним из важнейших регуляторов отношений между государствами является право международных договоров (международных соглашений, заключаемых в письменной форме между субъектами международного права, включая государства). В соответствии со статьей 6 Венской конвенцией «О праве международных договоров»^[347] от 23 мая 1969 года каждое государство обладает правоспособностью заключать такие договоры. Именно право

международных договоров направлено на согласование волеизъявлений различных государств и иных субъектов международного публичного права. Достижение согласия в международных вопросах приводит к возрастанию сотрудничества на международной арене. Важнейшим условием нормального функционирования условий, изложенных в международных договорах, является безоговорочное признание и исполнение государствами принципа pacta sunt servanda (договоры должны выполняться).

Государства также выступают в качестве субъектов в сфере международной экономики. Автор работы по международному экономическому праву В.М. Шумилов верно отмечает, что при осуществлении своих функций «государства заключают договоры по различным вопросам экономического сотрудничества, совместных экономических проектов: договоры по вопросам международной торговли товарами и услугами; договоры по вопросам международных финансовых отношений; договоры по вопросам движения инвестиций (в том числе о промышленном и научно­техническом сотрудничестве); договоры по вопросам международной экономической помощи; договоры по вопросам международного регулирования труда»¹.

Объективно обусловленное нормами международного права положение государства на международной арене как суверенного организатора международных отношений составляет международно-правовой статус государства^[348][349]. Представляется, что важным элементом этого статуса государства является его конституирующая роль в международной сфере. По словам Г.И. Курдюкова «поскольку государства владеют таким атрибутом правосубъектности, как правотворчество, то они участвуют в регулировании международных отношений в виде прав и обязанностей, в создании правового

статуса некоторых международных образований, в наделении правовой компетенцией участников международных правоотношений»¹. В соответствии с позицией В.М. Шумилова, особенность статуса государства состоит в том, что оно является не только носителем прав и обязанностей и участником правоотношений, но и само является творцом, создателем международно­правовых норм^[350][351].

Будучи членом международного сообщества, государство при совершении противоправных деяний может понести международно-правовую ответственность. В этой связи на первый план выдвигается проблема соотношения суверенитета государства и его международно-правовой ответственности. Под суверенитетом в юридической литературе понимается состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств^[352]. Некоторые авторы решают вопрос соотношения суверенитета государства и его международно-правовой ответственности весьма сомнительно, отмечая, что каждое государство ответственно только перед собой и не перед кем иным, поскольку оно суверенно. В этой связи И.И. Лукашук пишет, что такая концепция является несостоятельной прежде всего из-за несоответствия ее международной практике: государства постоянно предъявляют друг другу претензии относительно возмещения ущерба, а также существует обширная практика международных судебных учреждений. Более того, абсолютный суверенитет одного государства будет означать отрицание

4 суверенитета других государств^[353].

В международно-правовой сфере порой можно встретить автоматический перенос правовых механизмов, которые традиционно применяются к

физическим лицам и организациям в соответствии с внутригосударственным правом. И здесь главным образом следует упомянуть широко обсуждаемый последнее время механизм суверенного банкротства государства (Sovereign Debt Restructuring Mechanism), который предлагает ввести Международный валютный фонд^[354]. При разрешении этого вопроса необходимо учитывать, что приостановление выплат государства-должника и дальнейшая реструктуризации его задолженности существенно отличается от реструктуризации задолженности частной компании. И действительно, если использование механизма ликвидации компании-должника возможно, то в отношении государства-должника этот механизм абсолютно неприемлем.

В соответствии со статьей 1 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/589 от 12 декабря 2001 года «Ответственность государств за международно­противоправные деяния» любое международно-противоправное деяние государства влечет международную ответственность этого государства. Международно-противоправное деяние государства имеет место, когда какое- либо поведение, состоящее в действии или бездействии: а) совершается государством в соответствии с международным правом; и б) представляет собой нарушение международно-правового обязательства этого государства.

В качестве одной из форм взаимодействия государств следует назвать межгосударственные объединения, которые активно развиваются в мире последние 60-70 лет. У государств, которые являются членами международных организаций, изменяется соотношение прав и обязанностей в связи с довольно строгими стандартами членства в этих организациях. Как отмечается в литературе по правовым проблемам межгосударственных объединений, в современном мире существуют специализированные международные организации (ВТО и ЮНЕСКО), универсальные международные организации (ООН), региональные организации общего типа (Организация американских государств, Европейский союз, СНГ), структуры гуманитарно­

демократического назначения (Совет Европы); организации тематического, предметного сотрудничества¹. Государства выстраивают правовые отношения между собой и межгосударственными объединениями обычно для достижения определенных целей. Так, например, некоторые европейские государства в пятидесятые годы XX века объединились для достижения целей, носящих скорее экономический характер в три европейских сообщества: а) Европейское объединение угля и стали (ЕОУС); б) Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом); в) Европейское экономическое сообщество (впоследствии Европейское сообщество). Как известно на базе этих трех сообществ в дальнейшем был создан Европейский Союз^[355][356].

Важно иметь в виду, что правоотношения возникают не только между государствами-членами какой-либо международной организации, но и между государством-членом и самой международной организацией, которая считается одним из субъектов международного публичного права. Впрочем, даже государства, не являющиеся членом международной организации, часто вступают с этой организацией в правовые отношения. К таким правоотношениям можно отнести деятельность Совета Россия-НАТО, учрежденного на основе Декларации глав государств и правительств Российской Федерации и государств-членов НАТО, подписанной в Риме 28 мая 2002 года (Римская декларация). Иногда в правовой литературе ученые отмечают, что подписав Римскую декларацию, Россия получила своего рода квазичленство в НАТО^[357].

В настоящее время наибольшую актуальность приобретает участие государств в правовых отношениях, связанных с сотрудничеством в области решения глобальных проблем. К таким проблемам в первую очередь относят

охрану окружающей природной среды, охрану флоры и фауны, защиту Мирового океана, борьбу с пандемиями, панзоотиями, панфитотиями, сохранение мира, совместное освоение и исследование космического пространства, продовольственные проблемы, проблемы народонаселения, проблемы ликвидации последствий крупных аварий, природных катастроф, преодоление отсталости, проблемы исчерпания ресурсов, проблемы трансграничной преступности, незаконного оборота оружия, наркотических средств и многие другие. Отдельное государство не в состоянии решить только своими силами перечисленные глобальные проблемы, даже если это государство обладает огромным экономическим могуществом. Как отмечал академик П.Л. Капица, глобальные проблемы — это те проблемы, которые нужно решать в масштабах всего земного шара. Даже если одно государство находится в противостоянии с иными государствами в связи с борьбой за использование различных ресурсов в целях улучшения благосостояния своих граждан, решение глобальных проблем не должно прекращаться в связи с этим. К примеру, какие бы сложные отношения по вопросам расширения военного блока НАТО и развертывания объектов противоракетной обороны вдоль российской границы ни были между Российской Федерацией и США, все же эти государства не могут не сотрудничать по вопросам международного терроризма, трансграничной преступности.

Даже в период в военных конфликтов, государство участвует в различных правовых отношениях как с самим государством-противником, так и со всеми иными субъектами международного права, затронутыми войной. Правоотношения складываются по поводу начала войны и ее последствий, по поводу прекращения войны и ответственности за нарушение международных правовых норм виновными субъектами, по поводу применения средств и методов ведения войны, по поводу обращения с комбатантами и некомбатантами, с мирным населением и т.д.

На международной арене сформировался механизм привлечения государства к ответственности за нарушение основных прав и свобод человека.

Право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека является мощным стимулом для совершенствования внутригосударственных процедур конституционной ответственности государства¹. Н.М. Колосова отмечает, что право граждан РФ на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека реализуется в соответствии:

а) с процедурой «1503» в системе ООН, когда защите подлежат права, не предусмотренные договором ООН;

б) с процедурой, предусмотренной Факультативным протоколом к Международному Пакту о гражданских и политических правах;

в) с процедурой, предусмотренной Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации;

г) с процедурой, предусмотренной Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания;

д) с процедурами, предусмотренными Европейской Конвенцией по защите прав и основных свобод человека^[358][359].

Государство является субъектом правовых отношений, связанных с привлечением к юридической ответственности за нарушение прав и свобод человека при реализации перечисленных процедур.

Российская Федерация уже сталкивалась с тем, что Европейский Суд по правам человека признавал граждан России жертвами нарушений их прав и основных свобод со стороны государства. Одним из показательных дел является дело Калашникова против России^[360]. В жалобе против Российской Федерации В. Калашников отмечает, что в процессе расследования уголовного дела он содержался камере магаданского следственного изолятора, в которой

имелось 8 спальных мест, однако практически всегда содержалось 24 человека. Свет в камере никогда не выключался, в ней постоянно работал телевизор, заключенные спали по очереди. В камере отсутствовала вентиляция, летом было очень жарко, зимой холодно, постельное белье не выдавалось, некоторые заключенные болели туберкулезом и сифилисом. В. Калашников несколько раз проходил курс лечения от чесотки, иных кожных заболеваний. В общем, как отметил Д.П. Холинер, «описание заявителем нестерпимых условий его заключения в магаданской СИЗО вызывает содрогание»¹. Европейский Суд по правам человека признал, что имело место нарушение статьи 3 Европейской Конвенции по защите прав и основных свобод человека (никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию), было нарушено право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство. По этому делу Российская Федерация была обязана выплатить 5000 Евро в качестве возмещения морального ущерба и 3000 Евро в качестве возмещения издержек и расходов.

Помимо того, что государство не остается в стороне от международных отношений, оно принимает активное участие и во внутренних публичных правоотношениях. Возможность участия государства в конституционных правоотношениях подчеркивается многими учеными. Б.А. Страшун пишет, что «...в общественных отношениях, регулируемых нормами конституционного права, государству принадлежит особая роль. Оно выступает в качестве регулятора общественных отношений, прежде всего как носитель правотворческой власти»^[361][362]. В одной из своих работ Ю.А. Тихомиров отмечает, что «конституционное право содержит основные характеристики статуса

государства как субъекта правоотношений»¹. Государство к субъектам конституционных правоотношений также относят Е.И. Козлова^[363][364], М.В. Баглай^[365], С.А. Авакьян^[366], В.В. Маклаков^[367] и другие ученые.

Рассматривая Российское государство в качестве субъекта конституционно-правовых отношений, Н.В. Бутусова, в то же время, отмечает, что «государство в целом как субъект конституционно-правовых отношений представляет собой систему всех органов государственной власти, которая реализует задачи и функции государства как важнейшей формы народовластия, политической организации всего российского народа»^[368]. Следует предположить, что указанное определение преувеличивает значение одного признака государства (публичная власть) и преуменьшает значение иных признаков. Представляется, что роль государства в конституционно-правовых отношениях гораздо шире и выходит за рамки системы органов государственной власти.

В конституционных правоотношениях государство участвует при установлении конституционного строя, при построении основ гражданского общества, при определении правового статуса человека и непосредственном воплощении этих прав и свобод, при организации и функционировании государственных органов. Государство устанавливает основные права и обязанности человека и гражданина по отношению к обществу, государству, отдельным субъектам права и, в то же время, оно само обременяет себя обязанностями по отношению к другим субъектам, тем самым ограничивая сферу своего влияния. Право, появившееся синхронно с государством, является наиболее действенным ограничителем излишнего государственного

воздействия на экономические, политические, социальные, культурные и иные процессы.

К конституционной сфере, бесспорно, следует отнести и вопросы гражданства (гражданство — это устойчивая правовая связь лица с государством, порождающая комплекс их взаимных прав и обязанностей¹). Граждане находятся под суверенитетом государства. Государство обязано оказывать своим гражданам защиту и покровительство и вправе требовать от них выполнения установленных обязанностей. «Во всех правоотношениях, связанных с гражданством, участвует государство как целое»^[369][370], — пишет Р.О. Халфина. В этой связи Л.А. Морозова и Н.Л. Морозов делают вывод, что «специфическим видом публичных правоотношений являются общие (общерегулятивные) правоотношения, устанавливающие юридические связи между государством и его гражданами, связанность самого государства правом, обуславливающие положение государства в качестве участника правоотношения, на котором лежит определенный объем обязанностей перед обществом, личностью, различными социальными общностями и другими

3

государствами»^[371].

Характерными особенностями обладают конституционные правоотношения в федеративных государствах, которых в настоящее время в мире насчитывается более двадцати. Эти особенности заключаются в наличии отношения между самим государством и его субъектами. По мнению А.Н. Лебедева, таким правоотношениям присущи следующие черты: а) субъектами федеративного правоотношения всегда являются лишь две стороны: федерация как целое государство и субъект федерации — государственное образование как его неотъемлемая часть; б) содержанием федеративного правоотношения являются властеотношения особого вида,

возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся между публичными властями центра и субъекта федерации; в) каждая из сторон федеративного правоотношения наделяется по отношению к другой правами и обязанностями, установленными нормами объективного права (конституция, закон), которые при наличии юридического факта становятся их субъективными правами и обязанностями в конкретном правоотношении¹. Ключевой сферой, в которой правовые отношения между федеративным государством в целом и его субъектами реализуются особо остро, является сфера разграничения предметов их ведения, причем, по словам Б.С. Крылова, «проблема разграничения предметов ведения и полномочий существует во всех федерациях»^[372][373]. Эти отношения строятся на основе взаимодействия целого и части.

Одной из наиболее крупных отраслей публичного права является административное право, которое регулирует значительный объем правовых отношений между государством и иными субъектами. Круг вопросов административного права охватывает организацию и деятельность системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти^[374]. Административно-правовые отношения с участием государства в основном связаны с осуществлением управленческой деятельности, в которой государство принимает непосредственное участие.

Еще одним из видов общественных отношений, которые возникают в сфере деятельности государства, являются финансовые правоотношения. О.Н. Горбунова отмечает, что «финансовые правоотношения группируются по следующим видам: 1) бюджетные; 2) налоговые; 3) в области страхования; 4) кредита (государственного банковского); 5) расчетов, регулируемых

финансовым правом; 6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежного обращения и валютного законодательства»¹. При этом ученый отмечает, что одним из субъектов перечисленных правоотношений всегда является государство. Такого рода отношения не всегда воспринимались как публичные. Так, например, Г. Еллинек обращал внимание, что в Германии был период в течение которого фиск признавался субъектом частных прав и в этой связи государство квалифицировалось как двойственная личность — публично- и гражданско-правовая^[375][376].

Участие государства в финансовых правоотношениях позволяет ему сформировать для собственного функционирования финансовую основу, без которой невозможно осуществление государством своих внутренних и внешних функций. М.В. Карасева делает обоснованный вывод, что «необходимость признания государства в целом субъектом финансового права и, соответственно, финансового правоотношения возникает, когда необходимо

3 возложить именно на него ответственность в этих правоотношениях»^[377]. Государство участвует в правовых отношениях, связанных с осуществлением права собственности на бюджетные средства, с получением бюджетных доходов и их использованием, с формированием различных фондов в рамках бюджета. Именно государство утверждает бюджет на очередной финансовый год, устанавливает и взимает налоги и сборы, определяет общие принципы налогообложения, принимает участие в эмиссии денежных средств.

«В отличие от других отраслей публичного права, где определяющими являются политико-правовые отношения лица и государства, — пишет С.Г. Пепеляев, — в налоговом праве прежде всего учитывают экономические связи налогоплательщика и государства»^[378]. М.В. Кустова также признает

обязательное участие государства в налоговых правоотношениях¹. Государство обладает широкими полномочиями по определению правил исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, определению вида налоговых правонарушений, установлению ответственности за их совершение, также заключает договоры об избежании двойного налогообложения, иные международно-правовые соглашения с иностранными государствами и межгосударственными объединениями и т.д. В этих правоотношениях государство выступает непосредственным участником. Если налогоплательщик не выполняет свои обязательства по уплате налога или сбора, то это приводит к нарушению интересов государства в целом, а не отдельного государственного органа.

М.В. Карасева отмечает, что «в большинстве случаев субъект налогового права и субъект налогового правоотношения совпадают в одном лице... однако в ряде случаев такого совпадения нет. это имеет место главным образом тогда, когда в налоговое правоотношение вступает такой субъект налогового права, как государство, т.е. Российская Федерация в целом и ее субъекты»^[379][380]. Ученый делает вывод, что «в тех случаях, когда субъектом налогового права является Российская Федерация или ее субъект, реальным субъектом конкретного налогового правоотношения является Российская Федерация или субъект РФ в лице соответствующего государственного органа»^[381]. Думается, что раз государство выступает в налоговом правоотношении в лице соответствующего государственного органа, то это никак не меняет субъекта такого правоотношения (субъектом правоотношения остается государство). Меняется лишь представитель субъекта правоотношения (в данном случае государственный орган является представителем государства). Если вспомнить преамбулу любого гражданско-правового договора, то можно проследить, что

субъектом сделки является, например, акционерное общество в лице генерального директора, действующего на основании устава. В том случае, если подписывает договор не генеральный директор, а рядовой сотрудник, то этот сотрудник должен иметь полномочия, оформленные доверенностью. И в одном, и в другом случае субъектом сделки все равно является акционерное общество. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении государственных органов, которые являются лишь законными представителями государства. Именно оно является истинным участником налоговых правоотношений. Следует вспомнить слова российского государствоведа и административиста А.И. Елистратова: «Государство оказывается связанным правом во всей своей деятельности, так как деятельность органов государства и есть сама государственная деятельность, — другой деятельности государства кроме осуществляемой через посредство его органов, вообще не существует» ¹ . О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский также отмечают, что в налоговых правоотношениях участниками являются налогоплательщик и государство в лице соответствующих финансовых органов^[382][383].

В сфере земельных правоотношений государство принимает участие в целях организации рационального использования всех земель исходя из публичных интересов, разрешает вопросы ведения государственного земельного кадастра, осуществляет территориальное планирование использования и охраны земель, контроль за использованием и охраной земель, осуществляет предоставление и изъятие земель, занимается землеустройством

3

и мониторингом земель^[384] и т.д.

С земельными правоотношениями связаны отношения по рациональному использованию земли в сельскохозяйственном производстве, от которых в итоге зависит продовольственная безопасность государства. Например, для защиты национальных интересов в Российской Федерации установлено, что

иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, могут обладать земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды¹, то есть в Российской Федерации существуют ограничения в отношении приобретения права собственности на такие участки для определенных категорий субъектов права.

Особого внимания заслуживают исследования Р.О. Халфиной в отношении государства как субъекта правовых отношений. Ученый пишет, что «важнейшая область правоотношений, непосредственным участником которых выступает государство, — осуществление правосудия, охрана прав и правопорядка»^[385][386]. Самостоятельное участие государства при отправлении правосудия посредством судебных органов не вызывает сомнений. Например, в Российской Федерации постановление суда, которым разрешается гражданское дело по существу, принимается именем Российской Федерации в форме

3

решения суда^[387], в уголовном процессе суд постановляет приговор именем Российской Федерации^[388]. Тем самым именно государство дает свою правовую оценку в гражданском или уголовном деле. По мнению Р.О. Халфиной, реализация функций государства по охране правопорядка и осуществления правосудия соответствующими государственными органами не от своего имени, а от имени государства в целом выражает подлинно демократическое отношение к личности и охране интересов общества. Признание государства субъектом правоотношений означает, что именно оно принимает на себя ответственность за действия государственных органов^[389]. В качестве субъектов уголовного правоотношения О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский называют

гражданина с одной стороны, а с другой, государство, которое выступает как носитель права применить наказание и носитель обязанности ограничить применение наказания пределами, установленными в законе¹. В то же время, в литературе встречаются и иные мнения. Представляется, что А.В. Мицкевич не прав, когда отмечает, что «право применять уголовный закон, подвергать наказанию виновных — это право специального органа государства — суда, а не право государства в целом».

Ранее уже затрагивалась проблема соотношения правосубъектности государства как целого и правосубъектности его органов, однако все же стоит предположить, что суд, действуя от имени государства, а не от своего имени, имеет гораздо больше оснований (в том числе и оснований нравственного характера) для наказания виновного, применяя, например, высшую меру наказания — смертную казнь. «В рамках охранительного правоотношения, — справедливо пишут Л.А. Морозова и Н.Л. Морозов, — государство претворяет в жизнь содержащиеся в действующем законодательстве санкции, устраняя тем самым конфликт между предписаниями юридических норм и поведением правонарушителя»^[390][391]. Ученые делают вывод, что в правоохранительных правоотношениях государство присутствует всегда.

Помимо суда в уголовных и уголовно-процессуальных правоотношениях также активно участвуют органы прокуратуры, которые от имени государства осуществляют надзор за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории государства.

Анализ российских источников права позволяет установить, что законодатель подчас весьма точно позиционирует государство среди иных участников правовых отношений. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственным контрактом является договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации с физическими и

юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах бюджета¹ (то есть стороной по государственному контракту является государство). В соответствии с Лесным кодексом РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в лесных отношениях соответственно участвуют органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов^[392][393]. Водный кодекс РФ содержит норму, в соответствии с которой участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователи^[394]. Аналогичные нормы содержаться и в Градостроительном кодексе РФ и других законах.

В юридической литературе можно встретить мнение, в соответствии с которым правовые отношения с участием государства должны регулироваться только законом. Аргументом здесь обычно служит наибольшая значимость таких отношений для всего общества. С этим подходом достаточно трудно согласиться, поскольку он не подтверждается практикой правоприменения ни в России, ни в других государствах. Так, например, Президентом Российской Федерации был подписан Указ от 26 августа 2008 года № 1260 «О признании Республики Абхазия» и Указ от 26 августа 2008 года № 1261 «О признании Республики Южная Осетия». Несмотря на то, что эти нормативные правовые акты не являются законами, они регулируют важные и получившие широкий мировой резонанс отношения по признанию Россией Республики Абхазия и Республики Южная Осетия в качестве суверенных и независимых государств. Подписание таких документов высшим должностным лицом означает, что само

государство в целом, в лице действующего на основании Конституции Президента РФ, осуществило признание этих республик.

Следует отметить, что государство, принимая участие в самых различных правовых отношениях при осуществлении публичной власти, должно уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать действующие законы, и в то же время, защищать свой суверенитет, независимость, а также обеспечивать свою безопасность и целостность как в интересах всего общества, так и в интересах индивидов и их коллективных образований. Государство часто называют основным субъектом обеспечения национальной безопасности^[395].