Глава 1. БРИТАНСКАЯ МОДЕЛЬ: УРОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

Чем более свободна нация, тем более схожа структура ее правительства с английской моделью. Практически все современные правительства прямо или косвенно имитируют английское.

Д.

В течение двух веков после Английской революции XVII в. в политическом словаре Великобритании утвердились два принципа, относящихся к двум традиционным британским центрам власти, — Короне и Парламенту. Место Короны стало определяться скорее всего образно, нежели юридически точно, словами: “Король царствует, но не управляет”. Парламенту же, напротив, была отведена роль некоего всемогущего органа, о чем свидетельствует популярная мысль швейцарца де Лольма, высказанная им в XYIII в.: “Парламент может все, за исключением превращения мужчины в женщину и обратно”. Казалось бы, воплотились в жизнь как мечты английских баронов эпохи Великой Хартии вольностей (XIII в.), так и идеи Джона Локка (XVII в.) о верховной власти Парламента. Действительно, обе эти максимы отразили веками выстраданный краеугольный принцип британской конституционной доктрины — суверенитет Парламента[202].

Торжество принципа суверенитета Парламента в Англии было достигнуто в результате длительной исторической эволюции, ход которой в прошлом отнюдь не был плавным и знаменовался драматическими событиями.

Английское средневековье после Нормандского завоевания XI в. и до самого XVII в. было временем если не неуклонного, то периодического усиления королевской власти, сопровождавшегося столь же регулярными проявлениями королевского авторитаризма. Публичная власть английской Короны в определенный период приобрела более прочные основы и более широкую социальную базу, чем на континенте. Вместе с тем усиление публичных начал королевской власти происходило на фоне глубоко укоренившегося среди населения представления об особых традиционных английских “обычаях и вольностях”, существовавшего параллельно со средневековой идеей о подконтрольности монархической власти, правителя государства “лучшим людям и народу королевства”.

Правовая идеология английского средневековья постоянно подчеркивала такое положение Короны, утверждая, что законодательная власть принадлежит по сути всему обществу. По мнению средневекового английского юриста Генри де Брактона (XIII в.), “король имеет над собой высшего — Бога, а также закон, который делает его королем, также свою курию, а именно графов, баронов... и... если король будет править без узды, то есть не считаться с законом, то они должны обуздать его...”[203] Другой известный юрист, Дж. Фортескыо, писал в XV в.: “Король Англии не может по своему произволу изменять законы своего королевства... без согласия своих подданных, ни отягощать подвластный ему народ против его желания необычными налогами... Король не может по своей воле управлять народом, как тиран; а это возможно только в том случае, если королевская власть ограничена политическим законом”[204].

Фактически, однако, сильная королевская власть в Англии постоянно нарушала провозглашенный ею же самой принцип, вызывая широкие обвинения в злоупотреблении властью, в нарушении исторической традиции и посягательствах на права народа и Королевского совета. Бесконтрольное и вольное обращение Короны с налогами и поборами с населения привели к провозглашению принципа “никаких налогов без представительства” и попыткам создания организованной контрольной власти в виде органа, состоящего из представителей состоятельных слоев свободного населения.

По мере оформления современной двухпалатной структуры английского Парламента (аристократическая, невыборная палата лордов и избираемая палата общин) неизменно обострялся вопрос о путях достижения баланса власти между Короной, палатой лордов и палатой общин. Постепенно в период сословной монархии (XIII—XV вв.) Парламент приобрел право на участие в издании законов, право решать вопросы о новых поборах в королевскую казну и о выделении средств для ведения военных действий, а также право осуществлять контроль над высшими должностными лицами королевства и выступать в некоторых случаях в качестве судебного органа.

Право законодательной инициативы Парламента возникло из практики подачи коллективных парламентских петиций Королю. Чаще всего они содержали просьбу к Короне отреагировать на нарушения старых законов и старинных обычаев либо санкционировать издание новых.

Стремясь подчинить своему контролю государственное управление, Парламент с конца XV в. постепенно ввел в практику процедуру импичмента. Она состояла в возбуждении палатой общин перед палатой лордов как высшим судом страны обвинения против того или иного должностного лица Короны в злоупотреблении властью. Кроме того, в XV в. утвердилось правило Парламента прямо объявлять преступными те или иные злоупотребления отдельных королевских советников. В этом случае Парламентом издавался специальный акт, утверждаемый Королем и получивший название Билля об опале.

Таким образом, в XJV—XV вв. Парламент сосредоточил в своих руках важные сдерживающие полномочия. Если законодательная власть принадлежала совместно Королю и Парламенту, то повседневное государственное управление находилось безраздельно в руках королевской администрации. Вместе с тем были сделаны определенные шаги Парламента в области его контрольных функций и в этом вопросе. Уже в этот период становится ясным основное направление эволюции Парламента (его двух палат и особенно нижней палаты) в его стремлении к верховной законодательной власти и к принципу парламентского суверенитета. Этот путь лежал через создание особой контрольной власти, осуществляющей совместно с Королем некоторые функции высшей государственной власти и одновременно контролирующей выполнение королевским аппаратом (а значит, косвенно самим Королем) функций государственного управления.

Однако эти принципы и идеи еще не были оформлены законодательно, надлежащий механизм их осуществления не был создан. Вплоть до буржуазной революции XVII в. и даже позднее, в XVIII в., отношения между королевской властью и двумя палатами характеризовались то скрытым, то явным противоборством. Парламент сумел в силу ряда причин сохраниться и выжить даже в период абсолютной монархии, когда во многих странах континента, где Корона приобрела абсолютную власть, представительный орган был, по сути, ликвидирован. Острая конкуренция главы государства и Парламента в отношении пределов, сфер их власти и контроля привела к временному дуализму: акты Короля, принятые в его (Тайном) совете, были приравнены к актам, прошедшим через Парламент. Парламент продолжал сохранять за собой прерогативу утверждения размеров сборов и налогов, однако его возможности влиять на политику королевской власти и королевской администрации в тот период ослабли.

В период Английской революции XVII в. Парламент выступал как центр организованной оппозиции и вооруженной борьбы с Королем. После реставрации династии Стюартов Корона в силу своей достаточно недальновидной, а порой и просто авантюрной политики стала, по-видимому, терять свой имидж даже в глазах придворной партии тори, в результате, чего последовал широко известный компромисс роялистов-тори и оппозиционеров-вигов, повлекший за собой укрепление авторитета и усиление роли Парламента в политической жизни.

Окончательное конституционное оформление итогов революции и взаимоотношений между Короной и Парламентом произошло в результате принятия Билля о правах 1689 г. и Акта об устроении 1701 г. В этих актах декларировалась законность некоторых нарушений исторических традиций и, со ссылкой на древние права и вольности, подтверхгдались права Парламента.

Акт об устроении содержал более детальные уточнения некоторых прерогатив Короля и. Парламента; несколько важных положений касались также королевского правительства и чиновников. Дальнейшее ограничение королевской прерогативы выразилось в том, что судьи, назначенные Короной, теперь отстранялись от должности только по представлению обеих палат Парламента. Чтобы уменьшить влияние Короны на деятельность Палаты, запрещалось совмещение членства в палате общин с занятием должности королевского министра. Было установлено, что все дела, касающиеся управления государством, должны разбираться в Тайном совете и скрепляться подписью тех членов правительства, по совету и с согласия которых они приняты (правило контрассигнатуры). Тем самым было положено начало перенесению ответственности с Короля на его министров и превращению Короны в “безответственный”, а следовательно, и несамостоятельный властный орган. Важным установлением было также лишение Короля права помилования своих министров, осужденных Парламентом в порядке импичмента[206].              ,

Таким образом, акты конца XVII — начала XVIII в. подтвердили необходимость участия Парламента, и даже его верховенство, в решении важнейших политических и финансовых вопросов, в том числе и некоторых, традиционно считающихся прерогативой королевской власти. Парламент становился местом, где экономически и социально лидирующие группы населения (новое дворянство и буржуазия) могли разыгрывать свою политическую карту. Вместе с тем законодательство XVII—XVIII вв. не решило окончательно вопроса о взаимоотношениях властей. Дуализм власти продолжал сохраняться: не случайно государственный строй Англии XVII—XVIII вв. обычно определяется как дуалистическая монархия. Сложившаяся в Англии модель не являлась структурой с бесспорным верховенством законодательной власти (двух палат) и с таким разделением властей, как это представляли себе Дж. Локк и главным образом Ш. Монтескье, и попытки обоснования и утверждения такой модели осуществлялись скорее в теории, чем на практике. Королевская прерогатива не была по- прежнему законодательно определена. Король сохранял право абсолютного вето в отношении законопроектов, прошедших через Парламент, безраздельное право на формирование своего правительства и осуществление с его помощью мало в чем контролируемого управления государством и своей политики. Представление о триедином Парламенте (Король и две палаты) оставалось теоретически неизменным. Никакой ответственности перед Парламентом Король не нес, как не несло политической ответственности и правительство Его Величества. В связи с этим было весьма непросто разграничить функции Короля и Парламента, определив место Короны лишь как органа “исполнительной” власти с четко очерченными прерогативами. На первое место, следовательно, выдвигалась задача парламентского контроля либо над Королем (что было трудноосуществимо без дальнейшей дестабилизации политической системы), либо над его правительством — Тайным советом, который, однако, не имел устойчивых организационных форм. Для этого, в свою очередь, требовалось максимально ослабить участие Короля в формировании правительства и его влияние на правительственную политику, причем принятие актов Парламента, открыто провозглашающих эти изменения, было в условиях Англии затруднительным по политическим и юридическим основаниям.

Все эти вопросы были постепенно решены только одним возможным в сложившихся обстоятельствах путем, традиционным для Англии, а именно — конституционной практикой на протяжении XVIII—XIX вв. Английская конституция приобрела благодаря этому уникальную форму и не менее уникальное содержание, ибо помимо таких ее источников, как законы Парламента и судебные прецеденты, не менее, а порой и более важное Значение приобрели выходящие за рамки права и не подлежащие судебной защите конституционные обычаи (соглашения), именуемые иначе конвенциональными нормами.

Основные направления конвенциональных изменений, совершенных в Англии помимо писаной части конституции и получивших силу политического обычая, заключались в следующем.

Во-первых, при формальном сохранении прерогатив Короны произошло фактическое ее превращение в символическую фигуру вследствие перехода части ее компетенции в руки правительства и первого министра Короля (премьер-министра) и низведения другой части ее прерогатив до уровня “спящих”, вышедших из употребления полномочий. Так, право вето в отношении законопроектов, прошедших через палаты, было в последний раз применено в 1707 г. Кроме того, короли Ганноверской династии, слабо владевшие английским языком, практически самоустранились от посещения заседаний кабинета, вследствие чего фигура первого министра стада ключевой и в организационном плане.

Во-вторых, продолжали укрепляться авторитет и контролирующая власть Парламента в отношении правительственной политики по мере превращения .правительства в орган, зависимый от расстановки сил в Парламенте, т.е. по мере становления механизма политически ответственного перед Парламентом правительства.

В результате всех этих конституционных новаций, еще весьма неустойчивых в XVIII в., оформилась в XIX в. парламентская монархия и так называемая “вестминстерская модель”, которая в свое время стала образцом государственного строя для многих стран. Основополагающими отношениями в политической системе Великобритании стали отношения между Парламентом и правительством, получившими более четкое фактическое (но не юридическое) структурное оформление как законодательный и исполнительный орган. При этом, как ни парадоксально, предмет поклонения со стороны законоведов составляли как раз фактические, формально “незаконные” отношения, связанные с механизмом ответственного правительства, ибо взаимоотношения Парламента и правительства и деятельность механизма исполнительной власти стали регулироваться практически только на основе конвенциональных норм.

С этого момента можно выделить три этапа развития взаимоотношений между Парламентом и правительством, каждый раз сопровождаемых “подновлением” и приспособлением старых конвенций к новых реалиям:

• этап создания механизма однопартийного ответственного правительства, заменившего принцип судебной ответственности министров в порядке импичмента принципом политической солидарной ответственности правительства перед Парламентом (XVIII — первая треть XIX в.);
• этап доминирующего положения Парламента во взаимоотношениях с правительством и превращения Парламента в орган, определяющий текущую политику государства (вторая треть XIX — конец XIX в.);
• этап доминирующего положения правительства и превращения его в орган, не только осуществляющий на деле исполнительную власть, но и определяющий деятельность законодательной власти с ясно выраженной тенденцией снижения самостоятельной роли Парламента и попытками его низведения до уровня законосовещательного органа (конец XIX — начала XX в.).

Создание механизма ответственного правительства было бы невозможным, если бы сохранялись в силе положения о том, что должностные лица Короны не могут быть членами палаты общин, а также без выделения в составе правительства Короля — Тайного совета — реального высшего органа управления — кабинета. Кроме того, важнейшими шагами в этом направлении были организационное укрепление политических группировок тори и вигов — будущих основных партий — и начало формирования правительства (кабинетов) на однопартийной основе[207].

Кабинет постепенно выделился из Тайного совета как небольшая коллегия наиболее важных министров—советников Короля. Официального оформления он так и не получил. С начала XVIII в., после отмены положения о несовместимости звания депутата палаты общин с королевской должностью, члены английского кабинета стали постоянными представителями правительства в Парламенте, являясь одновременно его депутатами. Это содействовало установлению между Парламентом и кабинетом тесных регулярных взаимоотношений. Кроме того, с начала XVIII в. фактически установилось правило однопартийного состава кабинетов (либо тори, либо виги). Наконец, складывается важнейший принцип британского парламентаризма: кабинет пребывает у власти, пока имеет поддержку большинства палаты общин. Первоначально эту поддержку кабинеты, назначенные Королем, обеспечивали посредством различных махинаций и подкупа депутатов нижней палаты Парламента. Кроме того, в первой половине XVIII в. эта поддержка еще требовалась не кабинету в целом, а лишь отдельным его членам, прежде всего первому лорду казначейства (премьеру). В 1742 г. известный и могущественный министр лорд Уолпол, который пользовался полной поддержкой короля Георга П, вынужден был подать в отставку из-за быстрой потери доверия большинства палаты общин. Но только к концу XVIII в. более или менее сложилась форма политической и солидарной ответственности ядра правительства — кабинета — перед Парламентом, которая, однако, стала сопровождаться возможностью обратного воздействия на Парламент. В 1782 г. кабинет впервые ушел в отставку всем составом из-за вотума недоверия в палате общин (прецедент солидарной ответственности кабинета), а в 1784 г. была впервые применена ответная “сдержка”: кабинет вместо ухода в отставку распустил Парламент, воспользовавшись прерогативой Короны.

Следует учесть, однако, что все эти принципы в XVIII в. отнюдь не были общепризнаны и устойчивы. Система пока еще зависела во многом от воли и авторитета личности, наследовавшей престол, — монарха. Первые два десятилетия XIX в. были эпохой, когда влияние королевской власти превалировало над авторитетом Парламента. Британское политическое сознание тоже пока еще не было готово воспринять происходящие политические изменения. Вплоть до первой из английских избирательных реформ (1832) в английской политической мысли господствовала система “смешанного правления” (король, лорды и общины), и лишь в период борьбы за реформу представительной системы окрепла идея демократии в виде стремления к полновластию палаты общин[208]. Не случайно парламентская реформа 1832 г., несмотря на ее ограниченность, оценивалась как поворотный пункт в истории конституции, положивший конец средневековой системе, когда в Парламенте было представлено не население, а корпорации (аристократические “гнилые” местечки, университеты, церковь и т.д.). Палата общин как единственная выборная часть Парламента и стоящая за ней новая промышленная буржуазия стремились превратить ее в главенствующую часть британского смешанного правления, более важную для проведения политики, чем лорды и Король. Исследователи полагают, что законченный парламентский режим начинается в Англии с эпохи правления королевы Виктории, вступившей на престол в 1837 г., что выразилось в окончательном признании ответственности правительства перед Парламентом. И уже далее, после этого, несмотря на отдельные проявления самовластного поведения Короны, не желающей считаться с принципом парламентского контроля над правительством, развитие британской политической системы ознаменовалось не только укреплением могущества Парламента по сравнению с королевской прерогативой, но и изменением в соотношении авторитета обеих палат Парламента. Палата лордов утрачивала свое положение полноправного участника законодательной власти, хотя законодательное ограничение отлагательного вето палаты лордов было проведено лишь в 1911 г. Кроме того, избирательная реформа вызвала также более четкое организационное оформление партий, на плечи которых легла вся предвыборная работа по “улавливанию” голосов избирателей.

В своем завершенном виде система ответственного правительства в Великобритании характеризуется следующим образом:

• члены кабинета являются депутатами палаты общин и постоянными представителями правительства в Парламенте;
• кабинет формируется из ведущих функционеров партии, победившей на выборах в Парламент, а избранный лидер этой партии назначается Короной на пост премьер-министра;
• кабинет пребывает у власти, пока имеет поддержку большинства палаты общин, и несет солидарную ответственность перед Парламентом;
• кабинет, лишившись такой поддержки, должен уйти в отставку либо распустить Парламент от имени Короны. Как в случае отставки кабинета, так и в случае роспуска Парламента следует “обращение к нации”, т.е. назначаются новые выборы в Парламент.

Создание механизма ответственного правительства, как видно, не привело к оформлению, даже фактически, четкой системы, которую можно было бы считать “разделением властей”. Отстранение Короны от законодательной функции, равно как и от рычагов реального управления, позволило более четко структурировать осуществление законодательной (две палаты Парламента) и исполнительной (кабинет) властей. Однако система “сквозного” партийного правления как основы формирования и деятельности законодательного и исполнительного органа вручала в руки одной партии обе ветви власти, с самого начала смазывая различие между “властями” по источнику их формирования и их организационную самостоятельность. Партия, получившая власть, законодательствовала и исполняла свои законы, оформляла текущую правительственную политику законодательно, а кабинет, рождаясь и умирая в Парламенте, становился исполнительным комитетом палаты общин. Конечно, определенное разделение исполнительной и законодательной функций между Парламентом и кабинетом существовало так же, как и элементы системы взаимных “сдержек” (либо отставка, либо роспуск Парламента). Однако оно было недостаточно оформленным и в дальнейшем, как мы увидим, приобрело вообще условный характер. Существование же невыборной верхней палаты и Короны без реальных полномочий мало влияли на процесс принятия важнейших решений. В Англии, таким образом, возник не предполагающий жесткого разделения функций й “властей” вариант взаимоотношений высших органов государства. Не случайно английский государствовед XIX в. У. Бэйджгот в своей книге “Английская Конституция” (1867) высказал мнение о драматическом и уникальном сближении законодательной и исполнительной властей в Великобритании. Бэйджгот писал: “Это комитет, который может распустить ассамблею, назначившую его, это комитет, пользующийся отлагательным вето и правом апелляции; хотя он и назначен одним Парламентом, он может обратиться, если пожелает, к следующему... Следовательно, английская система представляет собой не поглощение исполнительной власти законодательной властью, а слияние обеих властей. Либо кабинет законодательствует и действует, либо он может распустить Парламент”1. Вслед за ним уже многие английские и американские авторы конца XIX — начала

XX в. стали подчеркивать новые взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, указывая, что исполнительная власть теперь, по сути, контролирует палату общин.

Появление системы ответственного правительства и ее дальнейшая модификация с конца XIX в. углубили различия между юридической (основанной на законах) и фактической (основанной на конвенциях) основами Британской конституции. В XX в. факторы и изменения, подмеченные еще Бэйджготом, продолжали усиливать свое воздействие на все стороны британской политической жизни.              .

Дальнейшее исследование взаимоотношений между высшими государственными органами и их реальной роли в политической системе стало задачей, традиционно похожей на своеобразное “двоемыслие”, при котором следует воздать традиционные похвалы основным принципам Британской конституции и вместе с тем подробно описать истинные, фактические взаимоотношения “властей”, эти принципы во многом отвергающие.

Прежде всего следует отметить, что в Великобритании четкие пределы компетенции законодательных и исполнительных органов так и не получили конституционного оформления и не были определены даже на практике. Принцип суверенитета Парламента, провозглашенный конституционной доктриной, означает его власть издавать законы в любых сферах деятельности, не стесненную никакими ограничениями. Иными словами, по мнению А. Дайси, “не существует никого, кто мог бы устанавливать правила, изменяющие или отличающиеся от актов Парламента и защищаемые в судах вопреки актам Парламента”[209]. Доктринальных различий между конституционными и обычными законами по юридической силе не существует: Парламент теоретически столь же просто может отменить важнейшие конституционные акты типа Великой хартии вольностей, или Хабеас корпус, как и “санкционировать строительство моста через Темзу или начало борьбы с коровьим клещом”[210]. Согласно доктрине конституции, законы принимаются “Королем в Парламенте”, ибо Парламент по- прежнему рассматривается как триединый орган.

Принцип верховенства Парламента органически связан с другим фундаментальным принципом конституционной доктрины — “верховенством закона”. Воля Парламента может быть выражена только через закон, а закон (статут, акт Парламента) обладает высшей юридической силой и дает право на судебную защиту.

Следует отметить, что палата общин продолжает оставаться представительным учреждением, которое обладает правом контролировать политику правительства и верховным правом принимать законы, прежде всего по финансовым вопросам, и внешне активно этими правами пользуется. Палата ежегодно принимает не менее шестидесяти законов при строгом соблюдении всех процедурных форм (три чтения, внесение поправок и их голосование, решения о принятии законопроектов). Традиционные юридические формы имеют большое значение в том плане, что разработанный любым органом законопроект, только пройдя через палаты и дебаты относительно его содержания и направленности, приобретает силу закона и формальное выражение “воли нации”[211].

Формальное равноправие между избираемой палатой общин и неизбираемой палатой лордов в XX в. претерпело определенные изменения в пользу выборной палаты. Согласно законам 1911 и 1949 гг., принятые палатой общин билли могут быть после определенного срока (1 месяц для финансовых законопроектов и 1 год для нефинансовых) переданы на подпись Королю и без одобрения палатой лордов[212]. В основном верхняя палата играет своеобразную “сдерживающую” роль, которая иногда преподносится как весьма полезная в силу независимости от политической конъюнктуры в нижней палате.

Основными юридическими орудиями палаты лордов, традиционного противовеса нижней палате, являются ограниченное указанными актами право отлагательного вето, а также (что более действенно) неограниченное право внесения поправок в законопроекты. Использование такого права может задержать принятие закона на десятилетия. Скажем, усилиями лордов закон об отмене смертной казни был задержан на 20 лет.

Принцип верховенства Парламента, казалось, автоматически решает вопрос о его взаимоотношениях с исполнительной властью, т.е. правительством. Однако на практике, как уже было отмечено, произошло несколько иное.

Законодательная функция Парламента, как и исполнительные прерогативы Короны, практически перестала осуществляться им самостоятельно, по собственной инициативе. Палата общин занята в основном рассмотрением законопроектов, внесенных правительством, и на сессиях принимается от 98 до 100% правительственных законопроектов, в подавляющем большинстве с несущественными поправками. Палата к тому же не вправе изменить правительственный финансовый законопроект по целям ассигнований либо увеличить расходы по сравнению с суммой, указанной правительством.

Парламентский контроль над правительством стал осуществляться лишь в так называемых “процедурных формах”: поправки, предложения, вопросы министрам. Вотум недоверия правительству в XX в. — чрезвычайно редкое явление: было отмечено лишь два случая отставки правительства в порядке парламентской ответственности (1924 и 1979). Государствоведы уже отмечали, что главной слабостью парламентского контроля в XX в. является неспособность палаты оказать решающее влияние на политику правительства, так как палата общин, как правило, лишена возможности сменить правительство, а оппозиция в современных условиях не способна добиться его отставки и передачи власти своему кабинету1.

Юридически исполнительная власть вверяется главе государства (Короне), осуществляющей свои полномочия через Тайный совет (правительство). Корона, однако, представляет собой весьма условное понятие и как часть Парламента, и как совокупность королевской власти и правительственных органов. Фактически же Корона действует во всех случаях не по собственной инициативе и без права отказа от рекомендаций правительства в осуществлении своих прерогатив, таких, как созыв и роспуск Парламента, чтение составленной премьером тронной речи с программой правительства, утверждение премьер-министра, подписание законопроекта, возведение в пэрство. Королева, как пошутил когда-то один из английских государствоведов, вынуждена подписать законопроект даже тогда, когда он предусматривает для нее смертную казнь.

Сложившиеся нормы прецедентного права, гласящие, что “Король не может действовать один” и “Король не может быть не прав”, лишают Короля всякой самостоятельности и ответственности в пользу министров или правительства в целом. Будучи главой государства, Король не является главой “своего” правительства и не может присутствовать на его заседаниях, хотя получает регулярную информацию о правительственных решениях.

Правительство, однако, также представляет собой некое абстрактное понятие, законодательное регулирование структуры и деятельности которого практически отсутствует. Первое, и притом косвенное, упоминание сделано о нем лишь в законе 1937 г. о министрах Короны в связи с установлением размеров их оклада[213]. С формально-юридической точки зрения решения самого кабинета как узкого состава правительства не влекут правовых последствий и требуют подтверждения на заседании правительства (Тайного совета), принятия от имени Короны подзаконного акта (“приказа Короны в Совете”) либо проведения решения в форме законопроекта через Парламент для придания ему силы закона. На практике же, как уже было сказано, реальная исполнительная власть, скрытая за юридическими фикциями конституционной доктрины, осуществлялась кабинетом с момента его более или менее отчетливого оформления и регулировалась конвенциями, сложившимися как прямой результат функционирования двухпартийной системы.

Кабинет руководит всей системой государственного управления, осуществляет внешнюю политику государства, подготавливает и проводит через Парламент наиболее важные законопроекты, осуществляет нормотворчество помимо Парламента.

Эта последняя функция кабинета неоднозначно воспринимается государствоведами. Согласно официальной английской доктрине, всякая нормативная власть есть власть законодательная и поэтому составляет исключительное право Парламента. Правительство может иметь лишь те нормотворческие полномочия, которые переданы (делегированы) ему Парламентом. Но само делегирование законодательной власти теперь представляет собой лишь формальную процедуру, посредством которой кабинет, беспрепятственно проводящий через палаты свои законопроекты, наделяет сам себя полномочиями законодательствовать без Парламента. Еще в период между двумя мировыми войнами британские государствоведы признали окончательную утрату Парламентом самостоятельной роли в создании даже “прямого” законодательства. Если, как это часто бывает, в текст статута включена статья, которая говорит о предоставлении правительственным органам прав не только специального, но и общего нормотворчества, имеет место не передача законодательных полномочий одним органом другому, а оформление через Парламент присвоения этих полномочий правительством, т.е. “самоделегирование” законодательных функций[214]. В порядке делегированного законодательства издается громадное число нормативных актов правительства, и они (эти акты) дополняют, изменяют и отменяют положение законов.

Ключевой фигурой в кабинете является, конечно, “Первый Лорд Казначейства”, или премьер-министр. Само право назначения членов правительства принадлежит премьеру и осуществляется им единолично. Премьер-министр занимает свой пост в результате назначения. Назначение на эту должность — королевская прерогатива. Существует правило, согласно которому глава государства должен назначать на пост премьера члена палаты общин, способного заручиться поддержкой большинства депутатов. В условиях преобладания в палате общин одной из двух главных партий и вследствие авторитарных принципов построения каждой из них осуществление этой прерогативы обычно предрешено: назначается лидер партии, победившей на выборах.

Формально у британского премьер-министра по-прежнему средневековое наименование и статус “слуги монарха”. На деле в течение XX в. самостоятельная роль премьер-министра продолжала усиливаться. Исторически являясь должностным лицом кабинета, премьер постепенно стал единоличным органом государства, который существует наряду с кабинетом. Существует целый ряд факторов, обеспечивших концентрацию всех нитей исполнительной власти в руках премьера.

Прежде всего, законодательной основы, регулирующей деятельность премьера, практически не существует. Она регламентируется конституционными соглашениями, при применении которых премьер сам играет основную роль. Отмечено увеличение числа случаев, когда премьер-министр принимает решения либо сам, либо после индивидуальных консультаций с министрами, но помимо кабинета. Между тем министры связаны решениями премьера в силу принципа политической солидарности и коллективной ответственности. Министры должны активно поддерживать эти решения в Парламенте, в публичных выступлениях.

Далее, премьер стал фактически осуществлять важнейшие королевские прерогативы, которые формально осуществляются Короной “по совету премьер-министра”. В частности, очень важными являются фактические полномочия премьера назначать и увольнять министров, созывать и распускать Парламент.

Наконец, решающую роль в возвышении поста премьера сыграла сложившаяся в Великобритании двухпартийная система. В результате совмещения в одном лице лидера победившей на выборах партии и премьер-министра нити управления государством и партийной организацией вне Парламента в Парламенте и правительстве сосредоточены в одних руках.

Конституционная доктрина, учитывая реалии современной британской модели, санкционирует такое всевластие премьер-министра. Большинство британских правоведов утверждают, что премьер имеет право принять решение о проведении того или иного правительственного мероприятия, даже если оно не одобрено кабинетом. Кроме того, образование в кабинете разветвленной системы комитетов, где председателем ключевых из них является премьер, позволяет решать многие вопросы прямо в комитете, не дожидаясь заседания кабинета. С начала 60-х годов XX в. британские юристы стали приходить к выводу, что тезис Бэйджгота о складывании в Великобритании системы “правления кабинета” должен быть модифицирован вследствие замены этой системы системой “правления премьер-министра”. Несколько позднее в английской и американской юридической литературе распространилось мнение о наличии в Великобритании “прези- денциалистской” тенденции, была даже выдвинута достаточно спорная мысль о “квазипрезидентской” системе управления в Великобритании[215].

Рассмотрим в общих чертах положение в Великобритании “третьей власти” — судебной. Судебная власть в этой стране по своему значению и достоинству может быть приравнена к законодательной и исполнительной властям. Действующее английское право было исторически сформировано главным образом судами. Существование независимой судебной власти всегда рассматривалось в Великобритании как необходимое условие и гарантии обеспечения английских свобод и правильного функционирования государственных институтов.

Автономия и авторитет судебной власти обеспечены самой системой ее построения. Высшей судебной инстанцией является в Великобритании палата лордов британского Парламента (в особом составе). Не существует правительственных органов, в том числе и министра юстиции, чья деятельность была бы так или иначе связана с деятельностью судов. Даже отбор и обучение юристов-практиков производятся в рамках самой судебной системы организациями, подконтрольными судебной власти[216].

Для Великобритании характерна большая, чем на континенте, замкнутость и кастовость судейского сословия, особенно в высших судебных инстанциях. Судьи занимают свои должности, “пока ведут себя хорошо”, и могут быть отстранены Короной по представлению палат Парламента. В Англии такой случай произошел только один раз, в 1830 г.

Сравнение судебной власти высших английских судов с законодательной властью часто мотивируется тем, что нормотворческая роль судов не ограничивается только областью “общего права”, созданного судебной практикой. Применяя законы (акты Парламента), суды толкуют их в том или ином смысле, и вынесенные ими решения, а значит, и толкование закона становятся обязательными для других судов (правило судебного прецедента), и хотя суды должны толковать законы в строгом соответствии с его смыслом, однако они нередко приходят к решениям, прямо противоположным смыслу парламентского закона. Изменить такой судебный прецедент может только в конечном итоге сам Парламент, если считает, что данное судами толкование не соответствует направленности закона. Британские юристы указывают, что судебный прецедент считается источником права, по силе равным законодательному акту, хотя прецедент подчинен законодательству в том отношении, что закон может его аннулировать.

Не следует забывать, однако, об одной принципиальной разнице в статусе британских и, например, американских высших судов. Английский суд не вправе проверить законность парламентского акта с точки зрения содержания, соответствия принципам британского права и т.п. либо поставить его под сомнение даже в случае несоблюдения процедуры прохождения законопроекта через обе палаты. У судей, таким образом, остаются право и обязанность интерпретации любого закона, в результате чего в их руки передается практическая реализация парламентских актов в их судебной трактовке.

Отсутствие у британского суда, в отличие от Верховного суда США, полномочий “конституционного надзора” вполне объяснимо. Поскольку конституция состоит в определенной своей части из актов Парламента, принятых в разные годы с XIII в,, а любой акт Парламента и по любому вопросу имеет одинаковую силу и значение, так же как и его отмена самим Парламентом в любое время, само понятие “конституционности” акта Парламента теряет всякий смысл. Одновременно суд обязан игнорировать неписаную, т.е. основную и наиболее существенную, часть современной Британской конституции, ибо она не основана на парламентских актах и, следовательно, не подлежит судебной интерпретации как нечто не зафиксированное в надлежащей форме.

Британский суд, однако, является органом, имеющим право контролировать применение закона органами исполнительной власти. При рассмотрении конкретных дел он вправе ставить вопрос о том, насколько акты или действия органов управления или должностных лиц соответствуют законодательству и пределам делегированных Парламентом полномочий. Суды могут признать подзаконный акт или действие такого органа изданным или совершенным с превышением полномочий (ultra vires) и поэтому недействительным.

Таким образом, судебная власть в Великобритании исторически наделена полномочиями, дающими возможность конкурировать с законодательной властью в процессе правотворчества и одновременно осуществлять контроль за деятельностью исполнительного аппарата. Естественно, что это может осуществляться лишь в определенных процессуальных формах. Насколько эффективна такая деятельность судов — вопрос сугубо практический.

При рассмотрении концепции “разделения властей” и ее реализации в конкретном государстве речь обычно идет о разделении по горизонтали (законодательная — исполнительная — судебная власть применительно к центральным органам государства). В Великобритании, однако, всегда отличался своеобразием и несколько другой аспект взаимоотношений “властей” — по вертикали, между центром и периферией. Вопросы децентрализации, или, как часто именуют эту проблему в Великобритании, “деволюции”, перераспределения полномочий между центральными и местными органами, всегда отличались в этой стране значительной актуальностью, а время от времени ставились достаточно остро. Существование развитых органов местного самоуправления начиная с англосаксонских времен считалось одним из важнейших проявлений традиционных английских свобод и “вольностей”. Сначала это были собрания сотен и графств, в период абсолютизма — приходские советы (собрания). С конца XIX в. система местного самоуправления была реформирована, получил развитие принцип выборности местных органов, а вся структура стала отличаться от других современных стран большой степенью самостоятельности и децентрализации. В отличие, скажем, от Франции система исключала присутствие назначаемых агентов центральной власти на местах. Кроме того, так называемые национальные регионы Соединенного Королевства: Северная Ирландия, Шотландия и в меньшей степени Уэльс — стали управляться в некоторой степени особым образом. В конце ХГХ — первой половине XX в. создана специальная система британских органов для Шотландии, а позднее, в 50—60-е годы, для Уэльса. В эту систему входят государственные секретари по делам Шотландии и Уэльса, являющиеся членами британского кабинета и возглавляющие Шотландское и Валлийское ведомства с рядом департаментов. Что же касается Северной Ирландии, то управление ею по закону 1920 г. строилось на началах законодательной автономии. Однако во второй половине XX в. проблемы деволюции, получившие дальнейший резонанс, не нашли последовательного разрешения. Законы 1978 г. об автономии Шотландии и Уэльса не были реализованы, а война в Северной Ирландии привела к отмене автономии и “введению” прямого управления из Лондона.

На основе приведенных фактов и концептуальных положений английской неписаной конституции можно сделать следующие выводы, относящиеся к взаимоотношениям властей в Великобритании. Часть из них хорошо известна историкам и государствове- дам. Однако определенные нюансы “вестминстерской модели” еще ждут своего дальнейшего исследования.

Юридически британская модель остается средневековым вариантом “смешанного” правления, где верховенство Парламента означает соединение законодательной власти в руках палат Парламента и Короля при необходимости консенсуса между ними. Важнейшие мероприятия и отдельные прерогативы Короны, согласно закону, не могут быть осуществлены без согласия палат Парламента, а Король может не утвердить законопроект, прошедший через палаты (право абсолютного вето). В руках Короля остается исполнительная власть, осуществляемая через правительство Его Величества, в отношении которого Парламент имеет некоторые рычаги контроля. Парламент, в частности, согласно законодательству конца XVII — начала XVIII в., контролирует ряд аспектов в осуществлении таких функций исполнительной власти, как набор в армию, созыв и роспуск Парламента, осуществление финансовой политики, назначение и отстранение от должности судей, осуществление права помилования, Законодательное ограничение Короны действовать без согласия Парламента являлось, по-видимому, максимально достижимой юридической мерой в условиях Англии XVII в. и в общем контексте длительного соперничества Короля и палаты общин Парламента с ее антифеодальными социальными группами. Установленный после революции XVII в. компромисс между аристократией и буржуазией не позволял юридически, конституционно, оформить более внушительные “посягательства” на прерогативы Короны. Однако первый шаг в установлении принципа “верховенства Парламента” был сделан, и неизбежное укрепление антифеодальных тенденций и сил должно было естественно поставить вопрос о дальнейшем контроле над исполнительной властью. Решение этого вопроса требовало более четкого структурного оформления королевского правительства и установления его определенной автономии от особы Короля, соединяющего в своих руках функции главы государства, главы правительства и ряд полномочий законодательной власти. Оформление кабинета позволило на практике разграничить персоны главы государства и главы правительства и решить вопрос о контроле Парламентом текущего осуществления правительственной политики. Вместо неответственного и трудноконтролируемого монарха в Англии появился контролируемый Парламентом и ответственный перед ним новый исполнительный орган — кабинет. Однако вновь никакого четкого “разделения” властей, а тем более их “равновесия” (в трактовке Ш. Монтескье) не произошло. Кабинет функционально и структурно зависел от Парламента, а позднее история, казалось, изменила все противоположным образом, и Парламент функционально стал зависеть от деятельности кабинета. Точкой отсчета было средневековое переплетение и соединение властей: хотя две “власти” — Король и Парламент, конкурируя, издавна претендовали на некое “верховенство”, они не пытались четко разграничить при этом законодательные и исполнительные функции. Правда, в ходе этого процесса Корону несколько раз вообще “отделяли” от рычагов власти: сначала от палат Парламента и инструмента абсолютного вето, затем от правительства (кабинета), затем от функций исполнительной власти. Современная доктрина политических систем вновь приписывает “вестминстерской модели” демократии слияние властей[217].

Между тем вспомним, что именно Англия являлась “рабочим чертежом” для основоположников концепции разделения властей и что именно Ш. Монтескье считал британскую монархию образцом реализации своих классически радикальных “самостоятельности и равновесия”.

Какой же из вариантов концепции разделения властей — Локка или Монтескье — был реализован в Великобритании? Иначе приходится признать парадоксальную вещь: концепция оказалась основанной на несостоятельном примере и передовая для своего времени британская демократия вполне обошлась без того, что Монтескье считал “средством обеспечения законности и свободы”.

Ответ, как представляется, может быть дан таким образом, что Великобритания практически не восприняла с XVIII в. ни один из вариантов и обошлась без создания сколько-нибудь четко оформленного механизма обособления разных ветвей власти. Конституционная доктрина, скорее, склонна увидеть в “вестминстерской модели” общие контуры локковской схемы с ее верховенством законодательной власти (Парламента). Однако сторонний наблюдатель вполне может угадать в некоторых провозглашаемых принципах и идею основного оппонента Монтескье — Ж-Ж. Руссо с концепцией народного суверенитета и неделимости власти. Вероятно, многое в такой оценке зависит от того, какой аспект проблемы мы рассматриваем: технико-функциональный (современный) либо социально-политический и даже идеологический (первоначальный).

Прежде всего, общепризнано, что сама теория разделения властей с ее социально-политическим обоснованием была направлена на достижение компромисса дворянства и верхушки буржуазии. В Англии этот компромисс оказался весьма аморфным и растянутым по времени с постепенной заменой социальной группы-лидера.

Такой характер компромисса и происходящих процессов и привел, в частности, к отказу от четко разработанной конституции и постановки вопроса о самостоятельности властей. Дух компромисса и необходимость конструктивного взаимодействия стремящихся к власти основных группировок и являются, вероятно, главным уроком британской модели. В этом смысле достижение консенсуса и политическая игра по правилам явились движущей силой развития Британской конституции. Когда господствующие политические силы договорились, наконец, окончательно утвердить авторитет Парламента за счет авторитета Короля, возвышение первого за счет второго не могло не отразиться на самой исполнительной власти. Ни теоретически, ни практически Парламент не мог и не хотел позволить какой-либо власти приобрести абсолютную самостоятельность, находящуюся вне его контроля. Для этого Короля просто освободили “от бремени” реальной власти. Все остальные аспекты взаимоотношений властей стали прямым результатом политики и требований политической целесообразности разных эпох. Опираясь на достигнутый компромисс, ведущие социальные группировки Англии сформировали свои политические организации и двухпартийную систему, альфой и омегой деятельности которой стал контроль над Парламентом (палатой общин). Одновременно контроль над Парламентом стал автоматически означать и получение в свои руки исполнительной власти. Разделение властей в духе Монтескье теряло в этих условиях всякий смысл, поскольку целью партии было взятие всей власти, максимальное сближение всех ее ветвей с целью проведения текущей политики. Парламент и кабинет стали двумя инструментами одной, партийной власти, и утрата одного из рычагов означала утрату всей власти. “Власти” стали различаться лишь технически, а также с точки зрения формального авторитета. Система, таким образом, стала работать на получение в одни “партийные” руки всей власти, когда одна группировка доверяла ее другой на определенный период, оставляя за собой право политической конкуренции и ненасильственной политической борьбы. Одной из уникальных черт британской модели является существование в палате общин официально признанного и оплачиваемого правящей партии поста лидера оппозиции, опирающегося на группу своих ставленников — членов теневого кабинета, готовых принять исполнительную власть в случае изменения соотношения сил на политической арене. Думается, что механическое, чисто техническое разделение властей в Великобритании почти сразу же было подчинено идеологическим и политическим моментам достижения согласия партий по важнейшим общенациональным проблемам.

Такой подход неизбежно приводил к утрате какого-либо интереса к принципу “разделения властей” как некой самоцели, технически абсолютно ненужной детали британской политической жизни. Авторитет и степень полезности каждого из инструментов правящей партии стали зависеть от их функциональной самостоятельности и эффективности в глазах этой группировки и стоящих за ней социальных групп. С учетом общемировых и национальных тенденций политического развития потребности усиления самостоятельности и эффективности исполнительной власти, управления в целом неизбежно повысили роль кабинета на практике. Партийно-государственный лидер превратился на определенный срок в орган, функционально заменяющий и кабинет и даже Парламент и действующий помимо всякой конституции (поскольку она не предусматривает его существования). Однако мало кто из политологов и юристов решился бы сделать однозначный вывод, что такое положение вещей привело к резкой переориентации системы и установлению в Великобритании авторитарного политического режима. В связи с этим функционирование британской модели требует тщательного изучения не только в рамках юриспруденции, но и с точки зрения политологии, социологии, политико-психологических факторов.

Что же касается юридических вопросов функционирования “вестминстерской модели”, то еще два момента заслуживают внимания. Официально провозглашенные английской конституционной доктриной принципы “верховенства Парламента” и “верховенства закона” внешне продолжают уважаться, и ни одна из политически лидирующих группировок не может позволить отнестись к ним пренебрежительно. Верховная власть Парламента и “спящие”, но формально остающиеся в силе прерогативы Короны освящены законом и являются важным резервом на случай нарушения политической стабильности и принципов партийного консенсуса. Важное значение имеет, однако, и тот факт, что партии должны выиграть борьбу за Парламент (а значит, и правительство) на всеобщих выборах. Парламент, как подчеркивал А. Дайси в уже упомянутой работе, является носителем правового суверенитета, а носителем политического суверенитета является народ, точнее, электорат, избиратели. При всех искажениях, свойственных системе выборов, такое “обращение к нации” при формировании законодательного и исполнительного органа, а также при их роспуске или отставке (т.е. в случае серьезного нарушения политической стабильности) является незыблемой традицией, соблюдаемой наравне с праздником Рождества или Днем рождения Королевы.

Это еще раз заставляет вспомнить об исторической заслуге “вестминстерской модели”, впервые давшей мировой цивилизации основные принципы парламентской формы правления.