118. Ограничения, связанные со статусом государственного служащего в РФ.

Ограничения, связанные с государственной службой – установленные Федеральным законом ограничения для государственных служащих на осуществление несовместимых со статусом государственного служащего отношений, действий и состояний .

Их назначение заключается в том, чтобы:

- обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;

-установить правовые препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих своими обязанностями;

- создать условия для независимости служебной деятельности;

- гарантировать соблюдение государственными служащими прав и свобод граждан.

Ограничения, связанные с гражданской службой имеют четкое и достаточно обоснованное назначение. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Положения нормы Закона № 79-ФЗ не вступают в противоречие с конституционными, поскольку совокупность ограничений установлена в целях:

- защиты конституционного строя;

- защиты нравственности, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан от некачественной реализации государственного властного воздействия, а следовательно, нарушения гражданских прав, свобод и законных интересов;

- обеспечения эффективной реализации государственных функций;

- высокой управляемости системой государственной службы;

- обеспечения обороны и безопасности государства.

Положения статьи 16 Федерального закона № 79-ФЗ носят императивный характер, однако перечень ограничений, указанных в ней, не является исчерпывающим, поскольку определена возможность установления иных ограничений, устанавливаемых федеральными законами.

Все ограничения можно условно разделить на две группы:

а) ограничения, действующие в отношении лиц, желающих заместить должность гражданской службы (например, гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу);

б) ограничения, распространяющиеся на лиц, осуществляющих государственно-служебные полномочия (например, гражданин не может оставаться на должности гражданской службы в случае выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства).

В качестве первого ограничения в сфере гражданской службы названо признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда. Статья 29 Гражданского Кодекса РФ определяет критерии недееспособности: "Гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством". Статья 30 Гражданского Кодекса РФ называет критерии ограничения дееспособности: "Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством" . Порядок признания лица недееспособным или ограничения дееспособности определяется в главе 31 ГПК . Очевидно, что лицо, признанное недееспособным или дееспособность которого ограничена, не может понимать значения своих действий, осуществлять служебную деятельность, а следовательно, быть допущенным к замещению должности. Однако по общему правилу, сформулированному в пункте 3 статьи 29 и пункте 2 статьи 30 ГК, если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограничен в дееспособности, отпали, суд признает его дееспособным или отменяет ограничение его дееспособности.

Второе ограничение связано Статья 4 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» определяет состав, порядок образования и срок полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, а именно Конституционный Суд Российской Федерации состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 9 Закона предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации могут вноситься Президенту РФ членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

Согласно статье 8 Закона судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.

Кандидатуры, представленные Президентом Российской Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидаты на должности судей могут быть приглашены на заседание Комитета. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента Российской Федерации.

Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" в статье 10 устанавливает, что Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

Данное ограничение, так же как и предыдущее, направлено как на лиц, желающих заместить должность, так и на лиц, находящихся на гражданской службе. Однако из этого следует, что лицо, осужденное к наказанию, не исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, может оставаться гражданским служащим или же претендовать на замещение должности гражданской службы. Такое положение противоречит нормам законодательства о гражданской службе и требует соответствующей корректировки, поскольку часть 8 статьи 18 Закона «О государственной гражданской службе» определяет обязанность гражданского служащего не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Вместе с тем ст. 114 УПК предусматривает при необходимости возможность временного отстранения от должности на основании Постановления судьи. Постановление о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности направляется по месту его работы. Временно отстраненный от должности подозреваемый или обвиняемый имеет право на ежемесячное пособие, которое выплачивается ему в соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 131 УПК. Следует отметить, что Уголовный Кодекс также рассматривает возможность отстранения от должности, но уже в виде меры уголовного наказания - в статье 44 установлено лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а в статье 47 изложены порядок и основания применения данной санкции.

Лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судом по ходатайству осужденного судимость может быть снята до истечения срока погашения судимости. Отсюда следует, что, поскольку погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью, и гражданин рассматривается в качестве несудимого, то в дальнейшем он вправе замещать должности гражданской службы.

Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, также является ограничением в сфере гражданской службы. Оно распространяется на следующие категории лиц, которые не могут быть приняты на гражданскую службу или не могут находиться на гражданской службе:

- желающих заместить должность;

- замещающих должность, если исполнение служебных обязанностей связано с использованием означенных сведений;

- замещающих должность, объем, содержание и функциональное назначение которой подвергается изменениям по данному вопросу;

- отказывающихся от перевода на другую должность, связанную с обязательством прохождения процедуры допуска к соответствующим сведениям или отказа от профессиональной переподготовки в связи с сокращением должностей гражданской службы.

Важным условием является указание на непосредственную связанность исполнения должностных обязанностей с использованием в этом процессе указанных сведений. Перечень сведений, относимых к государственной и иной охраняемой федеральным законом тайне, может устанавливаться только федеральным законом. В соответствии со статьей 5 Закона РФ "О государственной тайне" государственную тайну составляют:

1) сведения в военной области;

2) сведения в области экономики, науки и техники;

3) сведения в области внешней политики и экономики;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.

В статье 7 и 9 указанного Закона определяются сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию, и порядок отнесения сведений к государственной тайне, что является гарантией законности установления ограничений и специального служебного режима для государственных служащих.

Несмотря на то, что статья 21 Закона РФ "О государственной тайне" предусматривает добровольность допуска должностных лиц к государственной тайне, для определенных должностей гражданской службы получение допуска к засекреченной информации является обязательным условием реализации служебных обязанностей.

- принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

- согласие на частичные, временные ограничения их прав;

- письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;

- ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение.

Устанавливаются три формы допуска к государственной тайне должностных лиц и граждан, соответствующие трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну: к сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным. Отказ от получения любой формы допуска является основанием для отказа в возникновении или отмены служебного правоотношения.

Ограничение, связанное с наличием заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, направлено как на лиц, претендующих на замещение гражданской должности, так и на лиц, уже замещающих должности. Существенным условием данного ограничения является необходимость подтверждения заболевания медицинским заключением, форма которого устанавливается Правительством РФ.

Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность. Однако данная норма направлена на защиту граждан от взаимодействия с гражданским служащим, подвергнувшимся опасному для себя и окружающих заболеванию.

При поступлении на гражданскую службу представления специального медицинского документа не требуется. Однако для лиц, желающих заместить определенные должности, предусматривается обязанность представления медицинского заключения о состоянии здоровья. Так, например, в Приказе ФТС России от 8 сентября 2006 г. № 858 "Об утверждении Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядке и сроках работы конкурсных комиссий в таможенных органах Российской Федерации" устанавливает обязанность гражданина, изъявившего желание участвовать в конкурсе, представить в кадровое подразделение таможенного органа документ об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению.

В специальных нормативных актах определяется, что лица, осуществляющие государственно-служебную деятельность, обязаны проходить регулярные медицинские осмотры. Если в медицинском заключении будет установлено, что гражданский служащий не может и дальше исполнять должностные обязанности по замещаемой должности, то ему должна быть предоставлена соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы (в случае, если заболевание не является опасным для окружающих).

В случае установления в медицинском заключении заболевания, опасного для окружающих, служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется со службы в связи с несоответствием замещаемой должности по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.

Ограничение, связанное с состоянием близкого родства или свойства с гражданским служащим, является достаточно сложным. Во-первых, оговариваются случаи недопустимости служебных отношений, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью и подконтрольностью одного служащего другому, т.е. совместное осуществление служебных отношений лицами, состоящими в отношениях свойства или родства. Иные случаи не могут рассматриваться в качестве основания для отказа в замещении должности. Также не должно являться основанием для отказа в замещении гражданской должности состояние родства или свойства, если должности предусмотрены в одном структурном подразделении, но не соподчинены и не подконтрольны.

Во-вторых, на законодательном уровне не урегулирован вопрос о необходимости изменения государственно-служебного состояния в случае прямого повышения одного из служащих, состоящего в близком родстве или свойстве. Очевидно, что право на карьерный рост не может быть ограничено данным основанием. Поэтому представляются возможными несколько вариантов разрешения такой коллизии:

- предложение о переводе на другую должность гражданской службы лица, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно повышаемому служащему;

- предоставление повышаемому служащему новой должности в ином структурном подразделении органа государственной власти и т.п.

Названные варианты, однако, требуют добровольного согласия и одного и другого служащего, поэтому необходима скорейшая разработка механизма обеспечения карьерного роста служащего в случае возможности возникновения отношений служебной зависимости (соподчиненности) в процессе служебного роста.

Основаниями отказа в возникновении или прекращении служебного правоотношения являются:

- выход из гражданства Российской Федерации;

- приобретение гражданства другого государства;

- наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации .

Рассматриваемые ограничения имеют конституционную природу, поскольку:

- во-первых, статья 32 Конституции Российской Федерации называет единственную категорию граждан, правомочных замещать должности государственной службы, - граждане Российской Федерации;

- во-вторых, статья 15 Конституции Российской Федерации закрепляет приоритет международных договоров РФ над внутренним законодательством и определяет их в качестве составной части российской правовой системы;

- в-третьих, статья 62 определяет, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.

Следовательно, в определенных случаях, оговоренных в международных договорах, лица, имеющие соответствующее гражданство иностранного государства, могут находиться на должностях гражданской службы. Как представляется, эта особенность может быть присуща такому виду гражданской службы, как дипломатическая.

Следует отметить, что в Законе №79-ФЗ данные ограничения не получили качественного развития, поскольку в нем не содержится даже общего регулирования многих возможных ситуаций, например:

- может ли лицо, обладающее в соответствии с международным договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место жительства не в Российской Федерации, оставаться на должности гражданской службы;

- какие должности могут занимать лица, обладающие двойным гражданством (здесь же должны быть учтены вопросы возможности оформления допуска к определенным сведениям);

- каковым является момент прекращения служебного правоотношения в случае осуществления гражданским служащим процедуры приобретения второго гражданства без отказа от гражданства Российской Федерации и т.п.

Однако, при отсутствии вышеназванных исключений, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется на основе расторжения служебного контракта:

- со дня выхода из гражданства Российской Федерации;

- со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Ограничением в сфере гражданской службы является Однако обязанность подтверждения правомерности представленных документов и представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу. сведений возлагается на соответствующих уполномоченных лиц - подразделениями в рамках кадровой службы. В процессе проведения проверки кадровые службы должны руководствоваться принципом неразглашения ставших известными сведений конфиденциального характера исходя из права каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

Кроме того, целая совокупность требований к работе с персональной информацией установлена в статье 42 Закона №79-ФЗ. Здесь же предусматривается и ответственность гражданского служащего, виновного в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого государственного служащего. Если в результате проверки будут выявлены факты представления ложных сведений или документов, то это обстоятельство должно рассматриваться как:

- препятствие для замещения гражданской должности;

- основание для расторжения служебного контракта, освобождения от должности и увольнения с гражданской службы.

Следует отдельно подчеркнуть, что в случае способствования гражданским служащим формированию неправомерных документов, он может быть привлечен к уголовной ответственности.

Последним ограничением в сфере гражданской службы названо непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Данное основание непосредственно связано с запретами, установленными в ст. 17 Закона, к которым относятся:

- запрет участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

- запрет на осуществление предпринимательской деятельности;

- запрет приобретения в установленных случаях ценных бумаг;

- запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.

Представление названной информации, кроме того, вменяется гражданскому служащему в обязанность, неисполнение которой влечет аннулирование государственно-служебного правоотношения. Гражданский служащий обязан представлять в установленном порядке сведения:

- о себе и членах своей семьи;

- о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения;

- об обязательствах имущественного характера.

Более детальные правила и процедуры представления таких сведений определены в Указе Президента РФ от 18.05.2009 № 559.

Основная контрольная функция в данной сфере осуществляется в пределах кадровой работы, одним из направлений которой является организация проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Очевидно, что данное ограничение в определенных случаях может квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние и рассматриваться одновременно и как ограничение, указанное в пункте 9 части 1 статьи 16 Закона №79-ФЗ . То есть если в соответствии со статьей 198 УК будет доказан факт уклонения от уплаты налогов и сборов путем непредставления налоговой декларации или иных документов, представление которых является обязательным, то в служебном правоотношении это должно рассматриваться как непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах и имуществе.

Ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, могут устанавливаться только федеральными законами. Например, Законом РФ "О государственной тайне" устанавливаются дополнительные ограничения для должностных лиц или граждан (в том числе гражданских служащих), допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне. Ограничения могут касаться:

- права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;

- права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;

- права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.

Правомочия субъектов РФ заключаются в обеспечении реализации положений федерального законодательства. Руководствуясь перечнем ограничений, перечисленных в пункте 1 статьи 16 закона « О государственной гражданской службе», субъекты РФ включают их в собственные законы о гражданской службе.

Несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, влечет дисциплинарную ответственность, что в данном случае является одним из общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. По этому основанию могут быть прекращены государственно-служебные отношения с любыми гражданскими служащими, независимо от замещаемой ими должности гражданской службы, ее категории и группы.

Например, в случае непредставления гражданским служащим сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера специально уполномоченное подразделение федерального государственного органа проводит проверку в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 по результатам которой готовит и направляет лицу или федеральному государственному органу, уполномоченным принимать решения о назначении на должность и об освобождении от должности лиц, в отношении которых проводилась проверка, заключение о нецелесообразности назначения лица на должность федеральной гражданской службы либо об освобождении его от замещаемой должности федеральной гражданской службы.

В отдельных случаях несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, помимо прекращения государственно-служебных отношений может повлечь наступление административной или уголовной ответственности. Так, если в результате проверки представленных гражданским служащим сведений о доходах обнаружены обстоятельства, свидетельствующие о наличии признаков совершения преступления или административного правонарушения, то руководитель федерального государственного органа, давший поручение об организации проверки, обязан известить об этом правоохранительные органы.

Данное извещение может стать поводом для возбуждения в отношении гражданского служащего дела об административном правонарушении или уголовного дела.

В случае представления гражданином при поступлении на гражданскую службу подложных документов наступает уголовная ответственность в соответствии с частью 3 статьи 327 УК. Подложным является личный или официальный документ (паспорт, военный билет, документы об образовании: аттестаты, дипломы, свидетельства и т.п.), если в нем любая часть содержания или формы не соответствует действительности. Использование заведомо подложного документа при поступлении на гражданскую службу представляет собой действия, связанные с его предъявлением соответствующему должностному лицу либо представлением в государственный орган в качестве подлинного.

Гражданская служба должна вновь обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если просто увольнять старый аппарат и постоянно набирать новый. На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубеждений в отношении к ней сможет только тот гражданский служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов. Таково юридическое содержание принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в организации гражданской службы и служебной деятельности каждого гражданского служащего.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что ограничения, предусмотренные законодательством для государственных служащих Российской Федерации, являются важной и необходимой мерой, направленной на обеспечение прав личности, интересов общества и государства. Они могут быть подразделены на три группы:

а) ограничения, относящиеся к сфере политической деятельности;

б) ограничения, которые имеют целью оптимальное распределение рабочего времени государственного служащего;

в) ограничения касающиеся действий, которые могут быть совершены государственным служащим в личных целях имущественного и неимущественного характера.

Целью перечисленных ограничений является то, чтобы современный корпус госслужащих соответствовал высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.