§ 2. Развитие прокуратуры как органа государственной власти в Российской Федерации.

После распада СССР и образования новой российской

государственности правовой статус прокуратуры стал изменяться, что не могло не оказать влияния на состояние законности и правопорядка.

С 1991 г. в России стартовала судебно-правовая реформа¹⁴, которая

затронула и органы прокуратуры. В ходе ее осуществления прокуратуру существенно потеснили в ее традиционных сферах деятельности и прежде всего в сфере общего надзора, надзора за дознанием, следствием и оперативно-розыскной деятельностью. Такие изменения в институте прокуратуры стали следствием преодоления имевшего место в советский период тотального характера прежнего общего надзора прокуратуры, включая контроль над поведением граждан.

Изменения в правовом статусе прокуратуры вызвали дискуссию в юридической науке, в которой одни исследователи поддерживали проводимые преобразования, а другие, наоборот, указывали на их недостатки. Так, например, А. Мыцыков перемены в правовом статусе прокуратуры считал объективными, оправданными и отвечающими принципам демократической правовой государственности, стирающими различия между правовой системой России и правовыми системами других демократических государств¹⁵.

¹³ Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1991, № 48. Ст. 1527.

¹⁴ Концепция Судебной реформы. Утверждена Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. //Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1991, № 44. Ст. 1435.

¹⁵ Мыцыков А.

Противники этой точки зрения оказались сторонниками сохранения традиционной прокуратуры. А. Д. Бойков, К. Ф. Скворцов, В. П. Рябцев воспринимали изменения в правовом статусе прокуратуры как коренную ломку ее прежних устоев, подчеркнув, что сторонники противоположной точки зрения ориентируются на некие абстрактные ценности, далекие от потребностей развития государства и общества, противопоставляют закон праву и обосновывают необходимость неисполнения «неправовых законов», представляют прокуратуру как «учреждение тоталитарного режима». Всплеск преступности с точки зрения этих исследователей объясняется не ослаблением прокуратуры как надзорного органа, а проявлением свободы личности и демократизации общества. Поэтому роль прокуратуры в условиях перехода к рынку должна не ослабевать, а, наоборот, возрастать. Прокуратура должна быть наделена максимальными функциями. Ей необходимо предоставить дополнительные права в судопроизводстве, в

приостановлении действия опротестованных правовых актов и т. п¹⁶.

Как видим, изменения в правовом статусе прокураторы за первые годы существования новой российской государственности были предметом острых дискуссий. Высказывались прямо противоположные и взаимоисключающие точки зрения. Однако развитие прокуратуры шло в те годы по своему пути, избегая таких крайностей.

Следует отметить, что политические и экономические преобразования в России в начале 90-х годов ХХ века не могли не коснуться прокуратуры. Авторы Концепции судебно-правовой реформы, утвержденной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 г., пришли к выводу, что прокуратура должна сосредоточить свои усилия не на общем надзоре, а на функции уголовного преследования и его составной части поддержания обвинения в суде. Указанная Концепция фактически предлагала устранить общий надзор за исполнением законов из функций прокуратуры, а проверки исполнения

¹⁶ Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода).

законов проводить только при поступлении сообщений о правонарушениях. Предлагалось ликвидировать такую форму прокурорского реагирования как предостережение, не приостанавливать действие правового акта, опротестованного прокурором и т. п. В соответствии с Концепцией предстояло упразднить надзор прокурора за рассмотрением уголовных дел и сделать его равноправной стороной судебного заседания¹⁷.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что Концепция судебно-

правовой реформы предусматривала развитие российской прокуратуры по западному образцу и приближению ее к типу прокуратуры западного образца, как органа уголовного преследования. Прокуратура должна была лишиться значительной части своих прежних полномочий, а роль и значимость суда должна была повыситься. Это не могло не вызвать критики со стороны прокурорских работников и ученых, которые являлись сторонниками прежней прокуратуры. Именно в таких условиях осуществлялась подготовка первого российского закона о прокуратуре.

Разным точкам зрения на развитие прокуратуры в России соответствовали разные проекты закона о прокуратуре – проект, разработанный на основе Концепции судебно-правовой реформы и проект, разработанный Генеральной прокуратурой РФ.

В основу закона «О прокуратуре Российской Федерации», принятого 17 января 1992 г.¹⁸, был положен проект, подготовленный Генеральной прокуратурой РФ. Несмотря на это закон о прокуратуре включил в себя и ряд положений Концепции судебно-правовой реформы¹⁹. В результате получился некий компромиссный вариант. Закон сохранял за прокуратурой надзорные полномочия, что указывало на преемственность советской и российской прокуратуры. Вместе с тем сфера надзора прокуратуры сужалась. Это подтверждается тем, что из понятия «прокурорский надзор» были исключены

¹⁷ Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития.

¹⁸ Ведомости СНД РФ и ВС РФ.1992. N 8. Ст. 366.

¹⁹ Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. М., 1997. С. 3.

название «высший» и «общий». Прокурорские проверки по закону о прокуратуре должны были проводиться только после поступления сигналов о нарушении законов. Исчезали такие формы прокурорского реагирования как предостережение и предписание о недопустимости нарушения закона. В уголовном судопроизводстве прокурора устранили от осуществления общего надзора, ограничив его участие только поддержанием государственного обвинения.

Эти изменения в статусе прокуратуры не могли не повлиять на общее состояние законности в стране и защиту прав и свобод человека и гражданина в условиях перехода к рынку. Вместе с тем они дали возможность превратить прокуратуру из органа контроля над поведением граждан в орган надзора за защитой их прав и свобод. Следовательно, в правовом статусе прокуратуры произошли качественные изменения.

Одновременно с этим закон о прокуратуре уточнил предмет надзорной деятельности прокуратуры. Прокуратура призвана была осуществлять надзор за исполнением законов местными советами, местной администрацией, министерствами и ведомствами, иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями, общественными и политическими организациями, движениями, должностными лицами. Надзор должен осуществляться за соответствием законам издаваемыми ими подзаконными актами и актами применения права. При этом прокуратура не должна была подменять органы государственного и хозяйственного управления и не вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность.

Новый статус прокуратуры был закреплен в Конституции Российской Федерации 1993 года, хотя в ней и отсутствовала самостоятельная глава о прокуратуре, а статья 129, посвященная ей, находилась в главе «Судебная власть», несмотря на то, что прокуратура к ней не относится.

Конституция РФ закрепила некоторые принципы организации и деятельности прокуратуры, не затрагивая при этом вопрос о ее полномочиях.

Значительные изменения в закон и прокуратуре были внесены в 1995 г. федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»²⁰. Пункт 1 статьи 1 указанного закона закрепил, что прокурорский надзор за исполнением действующих законов осуществляется от имени Российской Федерации. Эта новелла в российском законодательстве имеет принципиальное значение. Она фактически определила юридическую природу прокурорского надзора, указав на его общий характер. Данная правовая норма фактически провела границу между прокурорским надзором и контролем, который проводят другие государственные органы. Последний проводится не от имени государства.

²⁰ Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Нельзя не обратить внимания и на положение пункта 2 статьи 4 закона о том, что прокуратура осуществляет свои полномочия в строгом соответствии с законом независимо от других государственных федеральных органов, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и общественных организаций.

Усиление принципа независимости прокуратуры повысило ее эффективность в обеспечении законности на всей территории страны, не ориентируясь при этом на мнения и позиции других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений граждан.

Редакция закона о прокуратуре 1995 г. в прокурорском надзоре выделила специальную функцию – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом прокуратура не должна вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность учреждений, предприятий, организаций. Это в значительной степени повысило весь правозащитный потенциал российской прокуратуры. Здесь же статьей 26 указанного закона была законодательно закреплена координирующая функция прокуратуры по борьбе с преступностью.

Усиление правозащитной функции прокуратуры диктовалось также статьей 27 новой редакции закона о прокуратуре о том, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или по иным причинам, не может лично отстаивать в суде свои интересы или когда нарушены права и свободы значительного числа лиц либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет в суде иск в интересах пострадавших. Эта же статья закона установила норму о том, что

прокуратура не только принимает меры по пресечению нарушений прав человека, но и по их предупреждению.

Проведенный анализ показывает, что изменения в законе о прокуратуре 1995 г. затронули практически все сферы деятельности прокуратуры и в значительной степени усилили ее правозащитную функцию, что оказало свое влияние на состояние законности и правопорядка в стране.

Правозащитный потенциал прокуратуры был усилен и последующими изменениями в законодательстве.

Значительные изменения были внесены в закон о прокураторе в 1999 г. Как отмечалось в то время в научной литературе, изменения в законе о прокуратуре были направлены на возрастание ее роли в укреплении законности. Они стали ответом на все изменения, которые происходили в общественной жизни, социально-экономическом развитии, государственном строительстве, идеологических отношениях²¹.

Впервые в полномочиях прокуратуры пунктом 1 статьи 1 закона о

прокуратуре был выделен надзор за соблюдением Конституции РФ. Это положение закона носило концептуальный характер. Он характеризовался тем, что Конституция РФ, также как и любой другой нормативный правовой акт имеет прямое действие и применяется на всей территории страны с учетом оттого, что она обладает высшей юридической силой. Следовательно, Конституция РФ также должна быть предметом прокурорского надзора.

Также следует отметить, что до принятия данного изменения в закон о прокуратуре в стране отсутствовал орган, осуществляющий надзор за исполнением Основного закона. Между тем жизнь настоятельно требовала введения такого надзора, поскольку имели место многочисленные случаи нарушения не только федерального законодательства, но и Конституции РФ. В результате этого ущемлялись как интересы государства, так и права граждан. Нормы Конституции РФ нарушались и законодательством,

²¹ Рябцев В. Прокуратура приобретает новые полномочия //Российская юстиция. 1999. №

4. С. 39; Бессарабов В. Новое в законодательстве о прокуратуре //Законодательство. 1999.

№ 6. С. 80.

особенно региональным. В результате нарушалось единое правовое пространство, в ряде регионов проявлялись сепаратистские тенденции.

Правовой охраной Конституции РФ непосредственно занимался Конституционный Суд РФ. Однако специфика судебной власти заключается в том, что суд по своей инициативе не может принимать к рассмотрению то или иное дело. В суд должен обратиться субъект права обращения. Только в этом случае может быть инициировано судопроизводство. Что касается Конституционного Суда РФ, то он не может по своей инициативе рассматривать конституционность того или иного нормативного правового акта, а перечень субъектов права обращения в Конституционный Суд РФ законодательно ограничен. Кроме того, если Конституционный Суд РФ и начнет рассматривать конституционность нормативного акта, то его рассмотрение займет достаточно длительное время, на протяжении которого, признанный впоследствии акт неконституционным, будет продолжать действовать. Отсюда наделение прокуратуры правом осуществлять надзор за исполнением Конституции РФ в дополнение к ее правовой охране со стороны Конституционного Суда РФ повысило в целом контроль над соблюдением конституционной законности в государстве. Редакцией закона о прокуратуре 1999 г. прокурор получил конституционно-надзорные полномочия.

Изменения в законе коснулись и более точной регламентации круга государственных органов, на которые распространялись надзорные функции прокуратуры. В предыдущей редакции закона наряду с министерствами употреблялось понятие «ведомство», не имеющее юридического значения. Исполнительную власть выражают министерства, федеральные службы, агентства, комитеты и другие структуры, которые не всегда относят себя к ведомствам. Последнее может служить препятствием для прокурорских проверок. Поэтому в редакции закона 1999 г. понятие «ведомство» нашло свою конкретизацию. Теперь пункт 1 статьи 21 закона о прокуратуре был сформулирован следующим образом: «прокуратура осуществляет надзор за

соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».

Статья 25 в редакции закона о прокуратуре 1999 г. восстановила такое профилактическое средство прокурорского воздействия, каким ранее являлось предостережение о недопустимости нарушения закона. В 1992 г. при принятии закона о прокуратуре предостережение было исключено из средств прокурорского реагирования, поскольку оно не вписывалось в новую концепцию прокуратуры, которая была освобождена от превентивного надзора за исполнением законов. Возвращение превентивного надзора прокуратуры потребовало, в свою очередь, возвращения предостережения прокурора.

Это изменение в законодательстве имело принципиальное значение, поскольку позволяло проводить прокурорские проверки не в связи с поступающими обращениями, а по инициативе прокуратуры.

Изменения коснулись и правового статуса прокурорских работников. Пункт 1 статьи 40 закона впервые определил, что служба в органах прокуратуры является одним из видов федеральной государственной службы, а работники прокуратуры являются государственными служащими, исполняющими обязанности по государственной должности. В соответствии со статьей 43 закона работник прокуратуры, избранный депутатом либо на выборную должность в органы местного самоуправлении, на период выполнения новых полномочий приостанавливает службу в органах прокуратуры.

Редакция закона о прокуратуре 1999 г. усилила независимость прокуроров. Статья 13 закона о прокуратуре отменила определенный срок назначения прокуроров. Эта норма не касалась срока полномочий Генерального прокурора РФ. Отмена срока полномочий давала возможность прокурорам вести себя независимо от иных государственных органов и органов местного самоуправления, проявлять твердость и принципиальность при выполнении своих обязанностей. Наличие срока полномочий прокуроров различных уровней вместе с институтом согласования с главами субъектов РФ кандидатов на должности прокуроров субъектов РФ отрицательно сказывались на обеспечении принципа независимости прокуратуры от других ветвей государственной власти.

В начале ХХI века в закон о прокуратуре также вносились изменения, при этом ряд из них имело принципиальное значение для конституционно- правового статуса российской прокуратуры.

Общий обзор этих изменений можно представить следующим образом. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²² при определении гарантий для работников прокуратуры, избранных депутатами либо выборными должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления конкретизировано понятие «выборная должность». Под ней теперь стало пониматься выборное должностное лицо органа государственной власти (органа местного самоуправления).

Федеральным законом от 4 ноября 2005 г. «О внесении изменений в статью 12 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на Генерального прокурора РФ возложена обязанность лично представлять Совету Федерации Федерального Собрания РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению²³.

Федеральный закон от 2 марта 2007 «О внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» выдвинул дополнительные требования к преподавательской, научной или иной творческой деятельности прокурорских работников²⁴. В соответствии со статьей 2 указанного закона преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не

вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Следовательно, данным законодательным требованием в значительной степени был скорректирован правовой статус прокурорских работников, в части касающейся преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

²³ СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4586.

Значительные изменения в законе о прокуратуре произошли в связи с образованием Следственного комитета при прокуратуре РФ. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. в этой связи были внесены изменения в Уголовно- процессуальный кодекс РФ и федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»²⁵.

Следственный комитет появился в 2007 г. при Прокуратуре РФ, а затем

стал самостоятельным органом. С этого времени прокуратура лишилась полномочий по расследованию уголовных дел и значительной части надзорных полномочий. Фактически, как отмечается в научной литературе, реформа прокуратуры по-новому выстроила всю правоохранительную систему и изменила принцип взаимоотношений силовых ведомств между собой²⁶. В пользу этого вывода говорят широкие полномочия Следственного Комитета, лишение прокуроров возможности проводить следственные действия и возбуждать уголовные дела. Последнее не было лишено оснований, поскольку сосредоточение следствия и надзора в одном органе делало прокуратуру суперведомством и с точки зрения демократических основ государственности, наличия системы сдержек и противовесов в

деятельности органов государственной власти выглядело совершенно аномально. Однако нам представляется, что не все так очевидно, поскольку прокурор как сторона судебного заседания должен нести ответственность за недостатки следствия, проводимого Следственным Комитетом, т.е. отвечать за работу не своего ведомства.

Между тем система взаимоотношений силовых структур между собой после образования Следственного Комитета изменилась. Фактически ни одно из силовых ведомств, будь-то прокуратура, Следственный Комитет, ФСБ, Госнаркоконтроль, МВД, не контролируют всю цепочку правоохранительных действий – от регистрации преступления до поддержки

²⁵ СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

²⁶Дибиров Ю. С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной Прокуратуры и Следственного Комитета при Генпрокуратуре РФ

//Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 69.

обвинения в суде. При этом Следственный Комитет возбуждает уголовные дела по материалам, поступающим ему из МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля. Прокуратура, в свою очередь, осуществляет надзор за работой следователей, не имея права возбуждать уголовные дела. Следственные органы МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля могут возбуждать и расследовать уголовные дела только по ограниченному кругу статей УК РФ. За действиями их следователей также надзор осуществляет прокуратура. Таким образом, в деятельности самих силовых структур с образованием Следственного Комитета и сокращения функций прокуратуры появилась своя своеобразная система сдержек и противовесов. Ее суть состояла в том, что МВД, ФСБ, Госнаркоконтроль ведут оперативно-розыскную деятельность, Следственный Комитет расследует уголовные дела, прокуратура осуществляет функции надзора за деятельностью данных органов.

Однако с таким обоснованием необходимости образования Следственного комитета согласны не все исследователи. Среди них, как правило, практические прокурорские работники. Здесь возобладала точка зрения, что закрепленный в Конституции РФ подход к прокуратуре стал причиной «перекраивания» самой идеи существования прокуратуры. В качестве примера в научной литературе приводится факт образования Следственного комитета, в результате которого прокуратура лишилась некоторых надзорных полномочий, что привело к ослаблению влияния прокурора на обеспечение расследование и принятие соответствующих закону решений²⁷.

Ряд изменений в закон о прокуратуре был внесен в 2008 – 2009 гг. в

связи с усилением борьбы с коррупцией. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и конвенции

²⁷ Гулягин А. Ю. Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохраны //Журнал российского права. 2011. № 7. С. 39.

об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием федерального закона «О противодействии коррупции» ограничения, запреты и обязанности указанных нормативных правовых актов распространил и на прокурорских работников²⁸.

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. «О внесении изменений в

федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» проведение антикоррупционной экспертизы было возложено и на органы прокуратуры²⁹. Статья 9.1 указанного федерального закона установила, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации в порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления,

их должностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской

²⁸ СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6235.

²⁹ СЗ РФ. 2009. № 47. Ст. 5753.

Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. Фактически данным федеральным законом на прокуратуру была возложена дополнительная обязанность. Ее полномочия в этой связи были расширены. Их можно рассматривать в качестве дополнения к основной надзорной деятельности прокуратуры.

Изменения в закон о прокуратуре вносились и в связи с принятием федеральных законов о полиции и об образовании. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О полиции» возложил на Генеральную прокуратуру РФ обязанность вести единый государственный учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. При этом приказы Генерального прокурора РФ в этой части обязательны для органов

государственной власти³⁰. Статистической отчетностью прокуратура

занималась и раньше. Но после принятия указанного федерального закона эта обязанность прокуратуры была конкретизирована.

Федеральный закон от 2 июля 2013 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установил требование для прокурорских работников не реже чем один раз в три года получать дополнительное профессиональное образование³¹. Статья 43.5 указанного федерального закона установила, что прокурорские работники, принятые на обучение по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре в очной форме в научные или образовательные

³⁰ СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 16.

³¹ СЗ РФ. 2013. № 27. С. 3477.

учреждения прокуратуры на основании ученических договоров, заключенных между этими прокурорскими работниками и Генеральной прокуратурой Российской Федерации, освобождаются от занимаемой должности и откомандировываются в соответствующие научные или образовательные учреждения с сохранением должностных окладов, доплат за классный чин и выслугу лет. Время получения высшего образования по программе подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре в научных и образовательных учреждениях прокуратуры засчитывается прокурорским работникам в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет и назначение пенсии за выслугу лет. Эти изменения в законодательстве были продиктованы необходимостью повышения квалификации и профессионализма прокурорских работников и направлены на системную работу прокуратуры в данном направлении.

Краткий исторический обзор развития российской прокуратуры за последние два с лишним десятка лет показывает, что в ее развитии прослеживались две основные тенденции – от сужения полномочий прокуратуры по сравнению с прежней советской прокуратурой, до их восстановления. Однако это не означает, что в Российской Федерации была восстановлена бывшая советская прокуратура. Ряд ее полномочий ушел в прошлое, прокурорский надзор перестал быть высшим, был образован Следственный комитет РФ, прокуратура от контроля над поведением граждан перешла к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и получила право осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ.

Сравнительно-правовой анализ развития российской и казахской прокуратуры после распада СССР позволяет сделать ряд выводов, которые указывают на их общие и особенные черты.

Прежде всего, следует отметить, что современные российская и казахская прокуратуры возникли в ходе правовой реформы. Российская

впитала в себя многие положения судебно-правовой реформы 1992 г., а казахская - правовой реформы 1994 г., которые позволили преодолеть негативные черты в развитии прокуратуры, накопившиеся в советский период истории.

Развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации показало, что в этих странах удалось избежать двух крайностей – от практически полной ликвидации надзорных полномочий прокуратуры и превращения ее только в орган, осуществляющий уголовное преследование, до сохранения прежней советской прокуратуры. Ни по тому, ни по другому пути развитие прокуратуры не пошло, а был принят некий усредненный вариант с сохранением традиций советской прокуратуры и внедрением западного опыта функционирования прокурорских орган, в результате которого прокурорский надзор перестал быть таким всеобъемлющим, каким он был в Советском Союзе. Преемственность новых республиканских прокуратур с советской прокуратурой стала неотъемлемой чертой развития прокуратуры в Республике Казахстан и в Российской Федерации.

На развитие прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан оказали влияние политические и социально-экономические преобразования, происходящие в эти годы, переход к рыночной экономике, демократизация всех сторон жизни общества и государства, принятие новых конституций, провозгласивших принципы демократической правовой государственности и приоритет прав и свобод человека и гражданина. В результате этих преобразований прокуратура из органа контроля над поведением граждан превратилась в орган надзора за защитой их прав и свобод. Также в обеих странах в законодательстве был уточнен и конкретизирован предмет прокурорского надзора, не допускающий его расширительного толкования.

В развитии прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан наряду с общими чертами имелись и особенности. Среди них следует отметить тот факт, что прокуратура Республики Казахстан за

последние двадцать с лишним лет была подвержена меньшим изменениям, чем прокуратура Российской Федерации. Для нее не было характерным сужение, а затем расширение ее полномочий. Это означает, что в развитии прокуратуры Казахстана присутствовало больше определенности и стабильности. Здесь отсутствовали такие острые дискуссии о судьбе прокуратуры, как это имело место в Российской Федерации. На прокуратуру Республики Казахстан западные традиции в развитии прокуратуры оказали заметно меньшее влияние.

Российская прокуратура, в отличие от прокуратуры Республики Казахстан строилась с учетом принципов федеративного устройства и отнесением кадров правоохранительных органов к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, в отличие от Республики Казахстан на кадровую политику прокуратуры в России оказывают влияние власти субъекта РФ. Поэтому в этой части российская прокуратура менее централизована, чем прокуратура Казахстана.

В исследуемый период появились различия в функциях прокуратур двух стран, касающихся прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан, а в Республике Казахстан это не самостоятельная функция прокуратуры, а ее цель. Это означает, что права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации со стороны прокуратуры являются более защищенными, чем в Республике Казахстан. Прокурор в России, выполняя указанную функцию, может подать судебный иск в защиту неограниченного круга лиц, что сможет быть весьма сомнительным в Республике Казахстан. Наличие общих черт и особенностей в развитии прокуратуры в Республики Казахстан и Российской Федерации вполне оправдано, если учесть тот факт, что казахская и российская прокуратуры развивались на основе традиций прежней советской прокуратуры и с учетом особенностей развития этих новых государств, вышедших из бывшего СССР.