§ 1. Конституционный статус прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан.
В энциклопедической литературе под правовым статусом понимается совокупность прав и обязанностей субъектов права, установленных нормами права100. В теории права Н. И. Матузов и А.
В. Малько правовой статус определяют как признанную законодательством и Конституцией РФ совокупность прав и обязанностей субъектов права, полномочий органов публичной власти и их должностных лиц, которые используются ими для выполнения своих социальных ролей101. В конституционном праве С. А. Авакьян под правовым статусом понимает правовое положение органа публичной власти, организации, общественного объединения, личности, должностных лиц, определяемое нормативным правовым актом, которое характеризует юридическую природу, указанных субъектов, их место в системе общественных отношений, права, обязанности и формы (порядок) их реализации102.Приведенные определения правового статуса позволяют выделить
общие моменты в них, а именно: наличие прав и обязанностей у субъектов права, наличие полномочий и форм (порядка) их реализации в деятельности органов публичной власти, куда относится и прокуратура. Особенностью ее статуса как государственного органа является тот факт, что права и обязанности прокуратуры характеризуются их единством, которые прокуратура обязана использовать в публичных интересах.
100 Большой юридический словарь //Под ред. Сухарева А. Я. М., 1999. С. 655.
101Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М.., 2007. С. 286.
102 Конституционное право. Энциклопедический словарь /Отв. ред. Авакьян С. А. М., 2000. С. 559.
Следует отметить также то, что единство прав и обязанностей прокуратуры выражается в ее полномочиях. Эти полномочия предоставляются ей для решения задач, поставленных перед ней государством.
Именно они составляют компетенцию прокуратуры.В научной юридической литературе выделяется ряд составляющих правового статуса прокуратуры. Помимо полномочий в него входят: правовые нормы о социальном назначении прокуратуры; принципы, цели и задачи прокуратуры; нормы, закрепляющие систему прокуратуры и ее место среди органов государственной власти103.
Как известно, основу правового статуса любого субъекта права
составляет его конституционно-правовой статус. Это в полной мере относится и к прокуратуре, конституционно-правовой статус, которой можно определить как закрепленное в Конституции правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место в системе органов власти, принципы организации и деятельности.
Из этого определения следует, что конституционное регулирование статуса прокуратуры касается только ее организационной составляющей, в то время как функциональная составляющая прокуратуры определяется в иных нормативных правовых актах. На основе этого вывода отдельные исследователи говорят об ущербности конституционно-правового статуса прокуратуры, поскольку в нем не определяется ее функциональная составляющая104.
Если задаться вопросом, соответствуют ли такому пониманию
конституционно-правового статуса прокуратуры конституционные нормы о прокуратуре в Российской Федерации, то ответ будет очевиден – нет. Закрепление статуса прокуратуры в Конституции Российской Федерации фактически свелось к установлению ее системы и ключевых вопросов ее
103Бывальцева С. Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы //Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 23-24.
104 Гулягин А. Ю. Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе прокуратуры //Журнал российского права. 2011. № 7. С. 42.
организации. Социального предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепляет.
Это свидетельствует о неопределенности конституционно- правового статуса прокуратуры.Иной подход к закреплению конституционного статуса прокуратуры применен в Республике Казахстан. Здесь, в отличие от Российской Федерации, закреплено социальное предназначение прокуратуры и ее компетенция. Статья 83 Конституции Республики Казахстан установила, что прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.
Как видно из этой правовой нормы Конституция Республики Казахстан внесла больше ясности в конституционно-правовой статус прокуратуры по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Однако и здесь не определено ее место среди других органов государственной власти. Поэтому и в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры на конституционном уровне определен недостаточно четко. Отсюда берут начало и те дискуссии в юридической науке обоих государств о принадлежности прокуратуры к той или иной ветви государственной власти.
В Конституции РФ прокуратуре посвящена единственная статья. В ней закреплены только принципы единства и централизации прокуратуры. Уже сам по себе этот факт делает ее конституционно-правовой статус неопределенным. На этот вывод работает также то, что Конституция РФ, как
уже говорилось, не определяет положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции и полномочия. Более того, прокуратура даже не называется органом власти.
Исторический опыт возникновения и развития российской прокуратуры показывает, что этот орган не был аналогичен зарубежной прокуратуре. В России прокуратура возникла как орган, надзирающий за законностью, а в Европе она развивалась как орган уголовного преследования.
В начале 90-х годов ХХ века неопределенность правового статуса прокуратуры еще больше усилилась. Размытые формулировки о прокуратуре стали результатом компромисса различных сил в обществе и государстве, которые высказывали прямо противоположные взгляды о месте и роли прокуратуры. Высказывались даже мысли об упразднении этого института. Сторонники этих взглядов, как отмечал В. И. Басков, в обоснование своей позиции приводили аргумент о том, что в современной России прокуратура может служить только цели сохранения тоталитарного режима. В этой связи необходимо ликвидировать прокуратуру как таковую, а ее функции передать
судам105.
Эти факты показывают наглядно, что формулировки Конституции РФ относительно прокуратуры действительно носили компромиссный характер и породили ее неопределенный конституционно-правовой статус. Тогдашний Генеральный прокурор РФ А. И. Казанник, как очевидец тех событий, по этому поводу писал: «конституционная норма о прокуратуре появилась по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе с политическими силами, не заинтересованными в наведении порядка в стране,
105 Баев В. И. Прокурорский надзор. М., 1996, С. 49 – 52.
соблюдении законности при приватизации собственности, созданной трудом многих поколений наших соотечественников»106.
Ставший впоследствии Генеральным прокурором РФ Ю. И. Скуратов указал на тот факт, что неопределенность конституционно-правового статуса прокуратуры стала результатом той политической борьбы, которая велась относительно роли и места прокуратуры в новой демократической России.
Отсюда авторы проекта новой российской Конституции сделали много для того, чтобы принизить роль прокуратуры и ликвидировать ее как орган надзора над законностью107.Все это вместе взятое породило многочисленные дискуссии в
юридической науке о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти. На этот счет существует многочисленная научная литература. Эти проблемы раскрываются в работах С. А. Авакьяна, И. М. Байтина, С.Г. Бывайцева, И.В.Велиева, А.Б. Елизарова и других исследователей108.
В Конституции Республики Казахстан, также как и в Российской
Федерации, прокуратура заняла свое место в главе 7 « Суды и правосудие». В ней говорится о прокуратуре как единой централизованной и независимой системе с указанием на от, что она осуществляет свои полномочия от имени государства. Здесь же прокуратуре было впервые в странах СНГ представлено право опротестовывать законы, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан.
106 Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 12.
107 Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и
прокурорский надзор. М., 1994. С. 18 - 19.
108 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М., 2010. С. 355 - 360; Байкин И.М. Прокуратура - орган
государственной власти // Современное право. 2009. N 12. С. 48 - 51; Бывальцева С.Г.
Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 23 - 26; Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 10; Елизаров А.Б.
Роль и место прокурорского надзора в триаде властей// Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1.
Как видно из такого закрепления статуса прокуратуры, в Конституции Республики Казахстан, также как и в Конституции Российской Федерации, не упоминается, что прокуратура относится к органам государственной власти. В части 2 статьи 83 Конституции Республики Казахстан только косвенно говорится, что прокуратура является государственным органом, так как она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов. Это говорит о том, что статус прокуратуры в Конституции Республике Казахстан также закреплен недостаточно четко.
Анализируя конституционные нормы, можно сделать также вывод о том, что статус прокуратуры, хотя и закрепляется в главе Конституции Республики Казахстан, посвященной судебной власти, не дает основания ее к этой власти отнести. Она не является судебной властью, а включена в эту главу только потому, что прокурор является стороной судебного заседания и, реализуя свою правозащитную деятельность, также как и суды обеспечивает верховенства закона. Здесь следует согласиться с утверждением С. К. Журсимбаева, что суды и прокуратура в деятельности по защите права
взаимно дополняют друг друга109.
Указанная норма Конституции Республики Казахстан позволяет сделать еще один вывод: прокуратура Казахстана не вписывается в триаду разделения властей. Из этого казахские исследователи делают заключение о самостоятельном пути правового формирования органов прокуратуры нового типа110. В подтверждение этого вывода они приводят аргументы о том, что прокуратура, взаимодействуя во всеми ветвями государственной власти, действует в их интересах и, представляя собой механизм контроля за реализацией полномочий каждой ветви власти, осуществляют надзор за правильным применением законов.
109Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Казахстане. Алма-Аты, 2003. С. 13. 110Бахтыбаев И.Ж. Прокуратура в правовой системе Республики Казахстан // Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе. Алма-Аты, 2005. С. 57, 61; Журсимбаев С. К. Прокурорский надзор в Казахстане. Алма-Аты, 2003. С.12.
С утверждениями относительно нового типа прокуратуры трудно согласиться, поскольку такая модель прокуратуры используется и в других странах СНГ. Казахстан, как суверенное государство, вправе был выбрать самостоятельный путь формирования прокуратуры, и он выбрал его. Но в итоге получился не новый тип прокуратуры, как утверждается юридической науке Казахстана, а тот тип, который уже существовал в других государствах бывшего СССР.
Главное предназначение прокуратуры в Российской Федерации и в Республике Казахстан состоит в обеспечении законности в обществе и государстве. В этих странах существует не западный тип прокуратуры. Здесь прокуратура не только сторона судебного заседания. У нее иные задачи.
Таким образом, конституционно-правовой статус прокуратуры можно определить как закрепленное в Конституции правовое положение прокуратуры, ее социальное назначение, место в системе органов власти, принципы организации и деятельности.
Такому определению конституционно-правового статуса прокуратуры не соответствует конституционное закрепление прокуратуры ни в Российской Федерации, ни в Республике Казахстан. В Конституции Российской Федерации регулирование статуса прокуратуры касается только ее организационной составляющей, в то время как функциональная составляющая прокуратуры определяется в иных нормативных правовых актах. В Конституции Российской Федерации установление статуса прокуратуры фактически свелось к закреплению ее системы и ключевых вопросов организации. Социального предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепляет.
В Конституции Республики Казахстан статус прокуратуры установлен более четко. Здесь, в отличие от Российской Федерации, закреплено социальное предназначение прокуратуры и ее компетенция. Следовательно, Конституция Республики Казахстан внесла больше ясности в
конституционно-правовой статус прокуратуры по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Однако и здесь не определено ее место среди других органов государственной власти. Поэтому и в Республике Казахстан конституционно-правовой статус прокуратуры требует большей ясности.
Размытые формулировки о прокуратуре стали результатом компромисса различных сил в обществе и государстве, которые высказывали прямо противоположные взгляды о месте и роли прокуратуры. При этом политическая борьба в Российской Федерации в момент принятия Конституции РФ 1993 г. носила более острый характер, чем в Республике Казахстан. Это дало возможность законодателю Республики Казахстан закрепить более конкретно статус прокуратуры, чем это сделало в Российской Федерации, хотя и здесь он оказался в значительной степени неопределенным, что отрицательно сказалось на разработке современной конституционно-правовой теории прокуратуры.