ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Особое место в складывающейся системе органов власти Российской Федерации принадлежит местному самоуправле­нию. Именно здесь наиболее короткая дистанция между населением и властью, преодолеть которую призваны нынешние политические реформы.

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах сво­их полномочий самостоятельно. Его органы не входят в систему органов госу­дарственной власти. Но, несмотря на конституционное закрепление местного самоуправления, признать его реально существующим социально- политическим институтом в общественно-политической жизни страны нельзя.

Трудность проведения в жизнь данного конституционного положения обу­словливается, прежде всего тем, что оно основывается не на социальной и по­литической реальности, сложившейся в России к началу 90-х годов, а вопреки этой реальности, на основе западноевропейских моделей организации местного самоуправления. Уже к концу 90-х годов стало очевидно, что реальная практи­ка формирования местной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации. Образовавшийся «зазор» федеральные и региональные органы государственной власти пытаются устранить посредством принятия все новых законов и других нормативных актов. К 2000 году их было уже более ста пятидесяти. Однако увеличение количества законов отнюдь не повлияло на ка­чественную сторону местного самоуправления, оно по-прежнему носит в боль­шинстве случаев лишь номинальный характер.

Самостоятельность местного самоуправления провозглашается при заве­домой невозможности формирования в большинстве случаев местных бюдже­тов из собственных доходных источников; при территориальной основе, не со­ответствующей естественной таксономии, не обеспечивающей самодостаточ­ности жизнедеятельности местного сообщества; при кадровом составе органов местного самоуправления, представленном в основном бывшими партийными и

4

советскими работниками, несущими с собой административный опыт команд­ной системы; при отсутствии готовности населения взять на себя ответствен­ность за жизнедеятельность муниципального образования, осуществлять само­управление.

Такое положение оказалось возможным вследствие того, что нынешнее политическое руководство страны, как и прежнее, придерживается в своих дей­ствиях так называемого классического подхода к пониманию социального управления, согласно которому органы власти рассматриваются как субъект управления, находящийся над объектом - обществом, определяет цель его раз­вития, ведет к достижению этой цели. Классический подход базируется на представлении об обществе как уравновешенной системе систем, возможности целенаправленного проектирования будущего состояния общества, получения нужных субъекту управления результатов в соответствии с предусмотренными проектом параметрами. Примером реализации такого подхода является попыт­ка имплантировать чужеродный орган, каковым является западноевропейская модель местного самоуправления, в «живое тело» российского общества, от­торгающего его.

Предполагалось, что разработка и принятие соответствующих законов и организационная перестройка местных органов власти приведут к местному самоуправлению. Однако этого не случилось. Анализ реальной практики пока­зывает, что ныне существующие органы местного самоуправления находятся в зависимости скорее не от населения - суверена власти, а от органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации. Фактически сохраняется вер­тикаль власти сверху донизу. В тех редких случаях, когда муниципальному об­разованию удается сформировать бюджет, исходя из собственных доходных источников, возможность влияния на него со стороны органа государственной власти уменьшается. Возникает ситуация, в которой государственная власть оказывается не заинтересованной в развитии производства на местах, увеличе­нии налогооблагаемой базы муниципальных образований.

5

Персонал органов местного самоуправления пока не отвечает своему на­значению - муниципальной службе, преимущественная его часть рассматрива­ет себя не служащими, а «хозяевами» муниципального образования, которые руководствуются в своей деятельности формами и методами работы, сложив­шимися в партийных комитетах.

Формирование государственной и муниципальной службы предъявляет новые требования к развитию теоретического базиса социального управления, методологии и методики исследования процесса взаимодействия органов вла­сти и населения. Требуется уточнение предмета социологии управления, опре­деления ее места в изучении процессов и продуктов социальной самоорганиза­ции, связи с другими научными дисциплинами, составляющими общую теорию социальной самоорганизации.

Таким образом, актуальность темы исследования определена как общест­венными потребностями, логикой формирования местных органов власти, так и логикой развития теории социального управления. Это определило стратегию исследования проблемы становления и развития местного самоуправления с позиции теории социальной самоорганизации и привело к необходимости вы­работки рекомендаций по ключевым проблемам строительства местных орга­нов власти.

Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблемы становления и развития местного самоуправления в контексте общей теории социальной самоорганизации осуществляется впервые. Значительных работ, исследующих эту проблему в такой постановке ни в отечественной, ни в зару­бежной литературе не обнаружено. Это объясняется двумя причинами: во- первых, господством рационалистического подхода к пониманию социального

6 управления и, во-вторых, (это касается, прежде всего, нашей страны) отсутст­вием практики подлинного местного самоуправления, т.е. той эмпирической основы, которая могла бы явиться предметом изучения.

Вместе с тем, научных трудов, посвященных проблеме местного само­управления, довольно много. Особенно большой интерес со стороны ученых к этой проблеме проявился в начале 1990-х годов, т.е.

7

Большой интерес российских обществоведов вызвал процесс становления местного самоуправления в России на современном этапе (Г.В. Атаманчук, Ф.М. Бородкин, Д.М. Карапетян, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко)¹. Некоторые из названных авторов (Ф.М. Бородкин, Ж.Т. Тощенко) считают, что нынешние органы власти на местах, хотя и называются органами местного самоуправле­ния, таковыми не являются. Такой вывод делается на том основании, что насе­ление не воспринимает себя субъектом управления, не проявляет готовности под свою ответственность заниматься управлением значительной частью обще­ственных дел, как это сказано в Законе.

В последние годы появились труды, авторы которых (К.Х. Делокаров, В.С. Егоров, Д.Г. Жовтун, В.С. Капустин, В.Л. Романов, А.Д. Урсул, Ю.В. Яковец и др., представляющие научную школу РАГС), обосновывают новую парадигму социального управления на основе несилового влияния и поддержки жизне­обеспечивающего функционирования социума.

Новая парадигма социального управления разрабатывается в рамках постне­классического этапа развития науки, сущность которой раскрывают термодинамика неравновесных процессов и теория диссипативных структур (И.Р. Пригожин), синер­гетика (Г. Хакен), автопоэзис (У. Матурана и Ф. Варела) и другие^[6]. Общим для них является идея самоорганизации, свойственная всему живому и косному миру, оче­видно, свойственна она и территориальным общностям.

Процесс становления и развития местного самоуправления складывается из множества составляющих, среди которых важная роль принадлежит терри-

8 ториальной основе, роли местного сообщества в решении местных дел, мест­ным органам власти, муниципальной службе и профессионализму муниципаль­ных служащих.

Теоретические разработки, касающиеся проблемы определения территори­альной основы местного самоуправления, немногочисленны. Основополагаю­щим в этом отношении является труд Ф. Тенниса «Община и общество»¹, а также работы современных зарубежных ученых, таких как: Э. Рейс, Л. Пал, Дж. Гиллари, П. Уоррен^[7][8]. Среди отечественных ученых, занимающихся этой про­блемой, следует выделить, прежде всего, Е.Е. Горяченко. В своей статье «Тер­риториальная общность в изменяющемся обществе»^[9] она выявляет латентную социально-территориальную структуру общества, представляющую собой от­ражение особенностей демографического и социально-экономического разви­тия территории. Наряду с Е.Е. Горяченко проблемами территориальных общно­стей занимаются Т.Н. Заславская, С.Г. Кирдина, А.М. Сергиенко, В.И. Федо­сеева, М.А. Шабалов.

В последние годы многие ученые, исследуя территориальные общности, делают акцент на самоорганизующийся характер их жизнедеятельности и ис­пользуют в качестве теоретико-методологической основы синергетический подход (А.С.

9

нынешние границы субъектов Российской Федерации и районов далеко не все­гда совпадают с социокультурной таксономией.

Наряду с территориальной основой местного самоуправления важной про­блемой является организация власти на местах и взаимоотношения органов власти с населением, являющимся источником этой власти. Данная проблема восходит к проблеме сущности власти как таковой, механизму делегирования властных полномочий от населения к властному органу. Выяснением данной проблемы занимались многие ученые, начиная от древних мыслителей до со­временных. Что касается последних (П. Бурдье, М. Крозье, В.Ф. Халипов)¹, то ими предпринимается попытка объяснить причины неэффективности власти, выявить неиспользованные ресурсы.

Для органов местного самоуправления, как и любых органов власти, одной из важнейших является проблема формирования кадрового состава. Эта про­блема распадается как бы на три составные части: отбор кадров, прохождение муниципальной службы и повышение профессионализма. Все эти вопросы ши­роко и всесторонне исследуются многими авторами, причем с разных позиций: с традиционной, рационалистической и синергетической. Доминантной по- прежнему остается рационалистическая позиция (В.Э. Бойков, В.И. Лукьянен­ко, В.А. Мальцев, В.И. Матирко)^[11][12]. Наряду с ней в последние годы появились труды, авторы которых, опираясь на новую парадигму социального управления, обосновывают и новые подходы к муниципальной службе и обучению персо­нала органов власти (В.И. Аршинов, Е.А. Генина, М.Г. Громкова, Д.Т. Жовтун, Л.Я. Зорина, Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, В.Л. Романов, И.А. Сурина)^[13].

10

Говоря в целом, сторонники синергетического подхода рассматривают об­разовательный процесс как осознание человеком собственного действия и взаимодействия с окружающим миром. Это не перекладывание знаний из одной головы в другую и не преподнесение готовых истин. Это - нелинейная ситуа­ция открытого диалога, прямой и обратной связи, солидарности обучающих и обучающихся.

В соответствии с новой парадигмой рассматривается объективная и субъ­ективная регуляция социальных процессов. Если в основе субъективной регу­ляции лежит воля некоего субъекта (применительно к обществу — органа вла­сти), то объективная регуляция осуществляется спонтанно. Разные авторы в разное время обращали внимание на саморегуляцию социально-экономических процессов, начиная от «невидимой руки» Адама Смита и до, может быть, Ю.В. Алейникова, Н.А. Оносова, предлагающих ноосферный проект социоприрод- ной регуляции¹.

На основе социальной саморегуляции построена теория анархизма. П.А. Кропоткин обосновывал способность общества обходиться без государственно­го регулирования по аналогии с живой природой^[14][15]. Природной самоорганизи- рующей составляющей человека и социума посвящены труды К.А. Абульхано- вой-Славской, В.В. Васильковой, А.А. Горелова и др^[16]. Спонтанный характер носит производственно-экономическая регуляция. Интересные в этом отноше­нии идеи высказывали А. Горц, Л. фон Мизес, Ф. фон Хайек, А.В. Чаянов^[17].

и

Весьма убедительными являются работы, М.М. Акулича, В.П. Алексеева, А.Г. Асмолова, касающиеся социокультурной регуляции^[18].

Таким образом, научных трудов, авторы которых с разных научных пози­ций обращаются к исследованию того или иного аспекта местного самоуправ­ления, немало. Однако даже в совокупности все эти труды не позволяют рас­сматривать исследуемую проблему в целостности. Только на основе единого теоретико-методологического подхода, причем, рассматривая проблему в цело­стности и взаимосвязанности всех элементов, можно понять ее качественное состояние и определить пути развития. Это и обусловило выбор темы исследо­вания, определило его стратегию, цели и задачи.

Цель исследования. Целью данного исследования является анализ процес­са становления местного самоуправления в России и обоснование путей и средств его развития.

Задачи исследования.

Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:

1. Рассмотреть содержание и генезис основных понятий, относящихся к проблеме самоорганизации территориальных общностей и местному само­управлению.

2. Исследовать механизм социального упорядочения на основе классиче­ского, неклассического и постнеклассического подходов к социальному управ­лению и проиллюстрировать его на примере территориальной общности.

3. Раскрыть сущность социального регулирования, обосновать соотноше­ние объективного и субъективного типов социальной регуляции.

4. Проанализировать состояние местного самоуправления в России в пост­советский период, раскрыть основные проблемы его становления и развития.

5. Определить характер отношений между местным сообществом и орга­нами местного самоуправления.

12

6. Рассмотреть основные пути решения проблемы местного самоуправле­ния.

7. Обосновать подходы к определению оптимальной модели администра­тивно-территориального устройства местного самоуправления.

8. Рассмотреть способность и возможности территориальных общностей в формировании местных органов власти.

9. Проанализировать количественные и качественные характеристики кад­рового состава местных органов власти, разработать методологию и методику оценки потребности его обучения и обосновать адекватные формы ее реализа­ции.

Объект исследования. Объектом данного исследования являются терри­ториальные общности разной степени интегрированности (село, поселок, во­лость, район, город, группа районов и городов), являющиеся базой муници­пальных образований, а также органы местного самоуправления, включающие в себя представительную и исполнительную ветви власти.

Предмет исследования. Предметом исследования являются социальная самоорганизация и социальное управление как формы упорядочения процесса становления и развития местного самоуправления.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико­методологическую основу исследования составляют труды известных отечест­венных и зарубежных ученых в совокупности представляющие собой общую теорию социальной самоорганизации. Прежде всего, речь идет о термодинами­ке неравновесных процессов и теории диссипативных структур (И.Р. Приго­жин), синергетике (Г. Хакен), автопоэзисе (У. Матурана и Ф. Варела). Несмотря на то, что названные теории касаются, прежде всего, физических или биологи­ческих явлений, в последние годы были открыты широкие возможности их применения в исследовании и объяснении социальных процессов и явлений. На базе этих теории возникла новая парадигма социального управления в создании которой заслуга принадлежит В.И. Аршинову, Г.Л. Аванесовой, В.С. Егорову,

13

К.Х. Делокарову, Е.Н. Князевой, С.П. Курдюмову, Г.Г. Малинецкому, В.Л. Ро­манову и другим ученым.

Сущность новой парадигмы удачно сформулировал В.Л. Романов. Она со­стоит в том, что вопреки классическому представлению об управлении, соглас­но которому субъект - орган власти находится над объектом - обществом, за­дает ему цель и ведет к этой цели, постнеклассическая парадигма определяет место субъекта управления в структуре общества. На этом основании можно говорить о полисубъектности социального управления. Особенно наглядно та­кое видение предстает на примере территориальной общности с характерной для нее иерархической структурой организации. Субъектно-объектные отноше­ния в этом понимании не противопоставляются, а синергизируются, процесс управления берет начало не в одной точке, а зарождается во множестве очагов социальной самоорганизации^[19].

Движение к постнеклассическому пониманию процесса социального управления с неизбежностью проходит через постижение общей теории систем (Л. фон Бертоланфи), кибернетики (Н. Винер), тектологии А.А. Богданова.

Поскольку в диссертационном исследовании рассматривается процесс ста­новления и развития местного самоуправления, а всякий процесс растянут во времени, автор предпринимает попытку использовать для понимания этих про­цессов волновую теорию Н.Д. Кондратьева. Волновая или циклическая идея социального развития широко используется в синергетическом подходе к ана­лизу социальных процессов.

Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой диссертации яв­ляются результаты социологических исследований, проведенных в 1992 - 2002 годах.

Основным источником изучения проблем становления местного само­управления в России на современном этапе послужили три лонгитюдных ис­следования, проведенных под руководством автора диссертации:

14

1. «Качественные характеристики кадрового состава местных органов вла­сти». Исследование проводилось в течение восьми лет с периодичностью в два года в шести субъектах Российской Федерации в Западной и Восточной Сиби­ри: в Республиках Бурятия и Тыва, Алтайском и Красноярском краях, Новоси­бирской и Кемеровской областях. Применялась гнездовая выборка. В качестве гнезд, отобранных собственно случайным методом, явились местные админи­страции, обладающие некоторыми типическими признаками. Опрос в гнездах осуществлялся по методу сплошного массива. Общий объем выборки в каждом исследовании составлял 1200 человек. Обработка результатов исследования проводилась на компьютере на основе программы детерминационного анализа (ДА - система, 4 версия). В ходе исследования изучалась динамика численного состава муниципальных служащих, изменение их качественных характеристик в частности возраст, уровень образования, опыт работы.

Исследование позволило выявить источники рекрутирования граждан на муниципальную службу, формы и методы отбора кадров, мотивацию, процесс прохождения службы, характер отношений персонала «по вертикали» и «гори­зонтали», а также взаимодействие с населением муниципальных образований, уровень профессионализма, этические нормы и духовные потребности.

Особое место в исследовании занимает изучение потребностей в профес­сиональных знаниях. Результаты исследования позволили установить, что неза­висимо от того, где находится муниципальное образование, какова в нем соци­ально-экономическая и политическая ситуация кадровые проблемы в них при­мерно одинаковы и связаны с трудностями становления и взаимодействия с ор­ганами государственной власти субъекта федерации.

2. «Готовность населения сибирских городов к осуществлению местного самоуправления». Опрос проводился в 1996, 1998 и 2000 годах в городах Ново­сибирск, Красноярск, Томск, Усть-Илимск Иркутской области и Каргат Ново­сибирской области. Объем выборки в каждом из городов составлял 700 респон­дентов. Отбор респондентов осуществлялся на основе квотной выборки. Квоти­ровались следующие признаки: пол, возраст, род занятий. Данные, полученные

15

на основе опроса трех крупных городов Новосибирск, Красноярск, Томск, од­ного промышленного города средней численности (Усть-Илимск) и одного сельского райцентра (Каргат), свидетельствуют о том, что проблемы становле­ния местного самоуправления во многом зависят от величины муниципального образования, его бюджетной обеспеченности, специфики занятости основной части населения. Общим для все типов поселений является то, что и в крупных городах, и в мелких население не ощущает себя сувереном власти, принципи­альной разницы между бывшими партийно-советскими органами и нынешними органами местного самоуправления не видит, депутатов в качестве своих пред­ставителей в органах власти не воспринимает. Но есть и различия. Они состоят в том, что самоуправление возможно только там, где есть самодостаточность у муниципальных образований - экономическая, финансовая, коммуникацион­ная, социальная и т.д. В настоящее время такими самодостаточными являются крупные города и то не все. Мелкие поселения, даже в тех случаях, когда в них провозглашено местное самоуправление, но нет экономической самостоятель­ности, полностью находятся в подчинении у органов государственной власти субъектов федерации.

В ходе исследования определен характер заселения сибирских городов, миграционных процессов, отношение населения к деятельности органов мест­ного самоуправления, в том числе глав администраций и аппаратов органов власти, готовность жителей городов лично участвовать в самоуправлении. Оп­ределена степень осознания населением своей роли источника власти в муни­ципальном образовании и сделан вывод о несоответствии реального состояния с положениями закона о местном самоуправлении.

3. «Население и власть». Исследование проводится, начиная с 1996г., на базе города Новосибирска. Опрос населения осуществляется ежегодно на осно­ве репрезентативной выборки. Объем выборки всякий раз составляет 700 рес­пондентов. Выборка квотная. Цель данного исследования - выявление процесса формирования гражданского общества, осознания населением себя в качестве реальной силы, способной оказывать воздействие на органы власти. В ходе ис-

16

следования выявлены политические симпатии жителей города, процесс изме­нения социальной структуры, электорального поведения, возможности и огра­ничения его управлением.

Особая ценность всех трех исследований состоит в том, что они проводи­лись в течение нескольких лет, на основе однотипных выборок, одной страте­гии, одних типов инструментария, одних моделей обработки полученной ин­формации. Все это позволило сравнивать результаты и изучать явления в дина­мике, то есть исследовать не состояние, а процесс.

Кроме названных в диссертации представлены результаты, проведенных под руководством автора исследований:

■ Общественное мнение о состоянии преступности, правосознания и пу­тях укрепления законности в условиях перехода к рыночным отношениям. 1991 год, Новосибирская область, квотная выборка, 1348 единиц анализа;

■ Город и деревня. Отношения городского и сельского населения к друг другу. 1993год, Новосибирская область, квотная выборка, 1200 единиц анализа;

■ Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправ­ления в области бюджетной и налоговой политики. 1997год, экспертный опрос 86 руководителей бюджетных комитетов органов государственной власти и ме­стного самоуправления Западной и Восточной Сибири;

■ Анализ потребности обучения государственных и муниципальных слу­жащих. 1998год, Новосибирская область, квотная выборка, 829 единиц анализа;

■ Социальный портрет лиц БОМЖ. 1999 год, Новосибирск, 400 единиц анализа;

■ Кадровая политика Сибирского федерального округа и механизм ее реа­лизации. Кадровый потенциал региона: сущность и основные направления формирования и развития. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Сбор ин­формации методом анализа документов, 112 единиц анализа;

■ Механизм формирования резерва кадров в условиях Сибирского феде­рального округа. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Сбор информации методом анализа документов, 112 единиц анализа;

17

■ Потребность в дистанционном обучении муниципальных служащих в субъектах Федерации Сибирского федерального округа. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Экспертный опрос 120 глав администраций органов мест­ного самоуправления.

■ Административно-территориальное устройство местного самоуправле­ния: обоснование подходов к определению оптимальной модели. 2002год, Си­бирский федеральный округ, 950 единиц опроса.

Исследования касались различных сторон жизнедеятельности муници­пальных образований, бюджетных отношений, состояния правосознания насе­ления, взаимодействие города и деревни, оценки потребности обучения муни­ципальных служащих и определения оптимальной формы обучения. Получен­ные результаты контролировались данными государственной статистики, а также с помощью информации, поступающий из органов государственной вла­сти и местного самоуправления.

В качестве дополнительных источников в работе над диссертацией использо­вались результаты исследований ряда известных ученых России, прежде всего В.Э. Бойкова, Ф.М. Бородкина, В.В. Игнатова, В.Г. Попова, Ж.Т. Тощенко.

При написании диссертации использовались также федеральные законы и законы субъектов федерации, касающиеся местного самоуправления, норма­тивно-правовые и распорядительные документы, статистические сборники, публикации в специальных журналах и на Web сайтах в сети Internet.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна. Исследуя социальные процессы с позиций общей теории со­циальной самоорганизации и основываясь на том, что упорядочивающееся на­чало лежит в основе и самоорганизации, и социального управления, автор фор­мирует методологическую базу нового научного направления, имеющего важ­ное значение для решения проблем становления и развития местного само­управления в России.

■ Обоснована возможность и целесообразность применения социологоси­нергетического подхода к исследованию самоорганизации территориальных

18

общностей и процесса формирования института местного самоуправления. Традиционное, рационалистическое представление о социальном управлении применительно к территориальной общности, по мнению автора, является оши­бочным. Местное сообщество выполняет роль и объекта, и субъекта управле­ния, причем его роль как субъекта управления нельзя воспринимать в традици­онном виде, как некую силу, формулирующую цель и организующую ее испол­нение. В отличие от целевой организации, где субъектно-объектные отношения совершенно очевидны и, где объект управления создается субъектом в соответ­ствии с параметрами, обуславливаемыми целями, формулируемыми субъектом, территориальная общность сама создает орган власти для удовлетворения сво­их потребностей и интересов, делегирует ему часть своих полномочий. Свою роль субъекта управления территориальная общность реализует посредством согласования частных интересов и действий, составляющих ее индивидов меж­ду собой и выработки устраивающих всех норм поведения, сперва нижних ор­ганизационных уровней, а затем более высоких. Таким образом, задается исходный императив деятельности органов власти, которая представляет собой не управление населением в традиционном смысле, а служение местному сообществу.

■ Разработан новый подход к пониманию процесса социального регулиро­вания как движение от хаоса к порядку. Поскольку этот процесс направлен на сохранение системы посредством изменения взаимосвязи ее элементов, то есть упорядочивающее начало выступает как общий, определяющий внутреннее со­держание и самоорганизации, и управления признак, то он включает в себя все виды регулирования, в том числе процесс управления. В диссертации рассмат­риваются два вида регулирования социальных процессов: социально­объективный, включающий в себя природный, производственно­экономический и социокультурный типы, и социально-субъективный, пред­ставляющий собой социальное управление. Социально-объективные типы ре­гуляции осуществляются спонтанно, без участия целенаправленной деятельно­сти человека. Социально-субъективный вид регулирования представлен двумя типами: один связан с внешним социальным управлением, когда источник

19 управления отделен от объекта, второй - гражданско-правовой, базирующийся на самостоятельности и связанный с использованием различных форм коорди­нации саморегулирования. В диссертации обосновывается первичность соци­ально-объективного регулирования и вторичность социально-субъективного.

■ Установлено несоответствие декларируемой самостоятельности местно­го самоуправления в рамках своей компетенции реальному его месту в струк­туре органов власти. Отсутствие самодостаточности многих муниципальных образований, несоответствие их границ реальной таксономии, неполноценность социальной инфраструктуры не позволяют органам местного самоуправления выйти из прямого подчинения органов государственной власти субъектов Фе­дерации, преодолеть стародавнюю традицию единства власти в регионе и в стране в целом. Созданная в 1990-е годы законодательная база местного само­управления такова, что по мере укрепления самостоятельности и независимо­сти муниципальных образований, властные полномочия субъектов Российской Федерации сокращаются. Таким образом, создается объективная основа тормо­жения процесса развития местного самоуправления. В тех субъектах Федера­ции, где сильны позиции сепаратизма, развитие местного самоуправления сдерживается еще и по причине возможного ослабления в этом случае единства субъекта Федерации, снижения его политического веса. То есть развитие мест­ного самоуправления можно рассматривать как форму профилактики и борьбы с сепаратизмом.

■ Показана социальная структура типичного района советского периода и ее трансформация в настоящее время. Несмотря на декларируемое равенство, социальная структура района представляла собой стратифицированное образо­вание. Основными критериями стратификации были принадлежность к власти и доступ к распределению дефицитных товаров и ресурсов.

Начиная с 1990-х годов, расслоение по вертикали пошло на основе такого критерия как материальное благосостояние. Веберовская триада: богатство, престиж и власть оказалась несоответствующей нашей реальности в части пре­стижа. Традиционно престижные профессии учителя, врача и т.д., вследствие

20

резкого снижения уровня заработной платы, оказались в самом нижнем соци­альном слое, а представители таких ранее непрестижных профессий, как про­давцы розничной торговли - в верхнем. Однако в последнее время наметилась тенденция «реабилитации» профессий, считавшихся традиционно престижны­ми: инженера, врача, учителя, работника учреждений культуры. Постепенно сглаживаются границы между полярными слоями социальной структуры, к 2001 году стало заметно смещение к центру, то есть к той группе, которая не относит себя ни к богатым, ни к бедным. Результаты социологического иссле­дования социальной структуры типичных муниципальных образований позво­ляют сказать, что наметилась тенденция возрождения среднего класса, который в перспективе должен стать превалирующим.

В диссертации отмечается, что процесс формирования социальной струк­туры идет спонтанно, являясь продуктом социально-объективной регуляции.

■ Раскрыто понятие «муниципальный интерес» как совокупность личных интересов членов местного сообщества, которые удовлетворяются ими совме­стно. Понятие «муниципальный интерес» относится к категории групповых ин­тересов и занимает промежуточное положение между национальным (государ­ственным) интересом и личным. В диссертации показан характер взаимосвязи всех трех видов интересов. Интерес местного сообщества связан с необходи­мостью проживания на одной территории, а, следовательно, общими для всех жителей является коммунальное хозяйство, транспорт и средства связи, ото­пление помещений, электро- и водоснабжение и т.д., но не управление. Оно не является потребностью местного сообщества, а, следовательно, оно не входит в понятие «муниципальный интерес». Фактически, местное самоуправление мо­жет реализоваться лишь в процессе избрания местных органов власти путем го­лосования и организации контроля за их деятельности по удовлетворению групповых интересов местного сообщества.

■ На основе лонгитюдного социологического исследования показан ха­рактер отношений, складывающийся между местными сообществом и органами местного самоуправления. Задача преодоления отчуждения населения от вла-

21

сти, а власти от населения не решена. Более того, наметилась тенденция к уси­лению этого отчуждения на местном уровне. Население не ощущает себя суве­реном власти, выборы органов местного самоуправления большинством мест­ных сообществ игнорируются, персоналу органов местного самоуправления выражается недоверие. Готовность и желание местного сообщества участвовать в местном самоуправлении в какой-либо форме часто отсутствуют.

Органы местного самоуправления не отрешились от стремления господ­ствовать над местным сообществом, институт муниципальной службы отсутст­вует. Вместе с тем, сложившаяся ситуация, по мнению автора, в современных условиях является нормальной и логически проистекает из исторической тра­диции функционирования органов власти в России. Местное самоуправление не может возникнуть в результате его провозглашения, оно может быть только продуктом самоорганизации территориальных общностей.

■ Обоснована методология определения территориальной основы местно­го самоуправления. В основу предлагаемой методологии положен синергетиче­ский подход, рассматривающий территориальную общность во всей ее сложно­сти как «живое социальное существо». Автор считает, что, только поняв ее внутренние законы функционирования и развития, можно выходить на поиск путей социально-субъективного регулирования ее жизнедеятельности и опре­деления границ муниципального образования. Территориальная общность представляет собой единое целое благодаря совокупности разного рода связей пространственной самоорганизации населения. Характер этих связей обуслав­ливается спецификой территориальных общностей, такими ее характеристика­ми как рельеф местности, транспортные коммуникации, экономика и социаль­ные отношения в целом. В результате анализа реальных процессов, происходя­щих в территориальных общностях, автор приходит к выводу о необходимости укрупнения муниципальных образований и создания трехуровневой модели ме­стного самоуправления (уезд - район - населенный пункт), обеспечивающей самодостаточность жизнедеятельности местного сообщества.

22

■ В диссертации показан гетерономный характер электорального процесса в местных сообществах. Альтернативные выборы в местных органах власти но­вое явление для России, они, также как и другие атрибуты демократии, привне­сены извне и не являются продуктом жизнедеятельности социума. Их успешное внедрение в социальный процесс требует длительного времени, адаптации со­циума к проникновению в его жизнь этого возмущающего влияния. Территори­альные общности оказались не готовыми принять этот метод формирования власти, не успели выработать защитные средства от ошибок, от проникновения во власть людей, чуждых муниципальным интересам. Вместе с тем, в диссерта­ции показано как территориальная общность, являющаяся социальной систе­мой, стремясь к самосохранению, спонтанно выводит из избирательного про­цесса слои населения, обладающие неустойчивыми взглядами и поведением, та­кие как молодежь, малообразованные и малообеспеченные категории, а также лиц, незначительное время, проживающих в данном муниципальном образовании.

■ Раскрыта сущность условий, при которых лозунг «кадры решают все» является оправданным и при каких становится неприемлемым. Названный ло­зунг появился в 1920-е годы в период формирования административной систе­мы и вписывался в классическое представление об управлении как силовом воздействии субъекта на объект. Оформлением подобных отношений является номенклатурный метод работы с кадрами. В диссертации показано, что этот метод базируется на двух постулатах: идее равенства в эгалитаристском ее по­нимании и государственной собственности. Необходимым условием номенкла­турного метода является также однопартийная система. Разрушение всех на­званных элементов с неизбежностью привело к ликвидации номенклатурного метода. В состав номенклатуры входили высшие должностные лица партийных комитетов, органов советской власти, хозяйственные руководители, а также ру­ководители «силовых» и идеологических учреждений. Отношения между ними строились на основе принципа взаимной дополняемости: у кого была полити­ческая власть, у того не было ресурсов, у кого были материальные, финансовые и человеческие ресурсы, у того не было политической власти. Неудовлетворен-

23

ность своим положением каждой из названных групп приводило к постепенно­му их сращиванию. Этот процесс осуществлялся преимущественно посредст­вом перехода «держателя» финансово-экономических ресурсов во власть при сохранении и на базе своего экономического влияния.

Демократизация меняет отношение между органами власти и населением, теперь уже кадры органов власти призваны не управлять и «решать все», а слу­жить населению. Синергетическое понимание муниципальной службы предпо­лагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганиза­цией общества. Муниципальная служба не означает выполнение указаний и реко­мендаций, идущих от местного сообщества, а глубокое изучение населения, его возможностей, потребностей и интересов - своеобразный социальный маркетинг, результаты которого являются основой социального регулирования.

■ В диссертации на основе лонгитюдного исследования изучены количе­ственные и качественные характеристики персонала местных органов власти, степень его соответствия решаемым задачам. Выявлены способы и мотивация поступления на муниципальную службу, проблемы ее прохождения, дан соци­альный портрет современного муниципального служащего и сделан вывод о том, что нынешние кадры в своем большинстве еще не соответствуют своему предназначению.

■ Предложены методология и методика осуществления анализа потребно­сти обучения (АПО) муниципальных служащих, включающая в себя, во- первых, изучение проблем местного сообщества, во-вторых, определение сте­пени компетентности кадрового состава органа власти и его способности ре­шать возникающие проблемы и ,в-третьих, выявление «зазора» между требова­ниями, предъявляемыми ситуацией, складывающейся в муниципальном обра­зовании, и способностью кадров удовлетворять этим требованиям. Задача учебного процесса ликвидировать этот зазор. В диссертации предлагаются ре­комендации по организации обучения муниципальных служащих и оценке его эффективности.

24

Практическая значимость исследования. Практическая значимость ис­следования заключается в том, что полученные результаты могут быть исполь­зованы:

■ законодательными и исполнительными органами государственной вла­сти Российской Федерации при разработке законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, его территориальной основы, кадровой политики и муниципальной службы;

■ органами государственной власти субъектов Федерации, а также орга­нами местного самоуправления в решении возникающих проблем, относящихся к разграничению полномочий «по вертикали» (органы местного самоуправле­ния - органы государственной власти субъектов Федерации и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти) и по «горизонтали» (ор­ганы местного самоуправления - предприятия и организации, расположенные на территории муниципального образования), в том числе в части администра­тивно-территориального деления в рамках субъектов Федерации;

■ органами местного самоуправления для осуществления кадровой работы и организации муниципальной службы;

■ политическими партиями и движениями для определения стратегии и тактики проведения выборных компаний, определения возможностей и ограни­чений управления электоральным поведением;

■ при осуществлении научных исследований на основе общей теории со­циальной самоорганизации;

■ в профессиональном обучении государственных и муниципальных служащих..

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного ис­следования достаточно полно отражены в публикациях автора, в том числе в четырех монографиях, пяти учебно-методических пособиях, более чем в два­дцати статьях (пять из них в реферируемых журналах) и тезисах общим объе­мом около 80 печатных листов.

Основные идеи и положения диссертации доложены и были опубликованы в материалах всероссийских и региональных конференций: «Формирование

25

кадрового потенциала государственной и муниципальной службы: проблемы разработки и реализации образовательных программ и технологий». Новоси­бирск, 1997г.; «Теория и практика образовательных технологий в системе под­готовки государственных и муниципальных служащих». Челябинск, 1997г.; «Социальная динамика Ханты-Мансийского автономного округа. Состояние и перспективы XXI века: федеральные и региональные аспекты». Сургут, 1998г.; «Государственная и муниципальная служба: проблемы становления и разви­тия». Пермь, 1998г.; «Местное самоуправление, подготовка и переподготовка муниципальных служащих: опыт и проблемы становления». Красноярск, 1998г.; «Государственные служащие: оценка профессионализма и потребности обучения». Новосибирск, 1999г., «Проблемы совершенствования института го­сударственной власти и местного самоуправления». Новосибирск, 1999г.; «Тра­диции, инновации в юридическом образовании на рубеже веков: наука, практи­ка преподавания». Новосибирск, 2000г.; «Вертикаль власти: проблемы оптими­зации взаимодействия федерального, регионального и местного уровня власти в современной России». Ростов-на-Дону, 2001г.; «Управление социальными про­цессами в регионе». Екатеринбург, 2002г.

Отдельные результаты диссертационного исследования были положены в основу разработанной автором «Концепции государственной кадровой работы в Сибирском Федеральном округе», учебных программ и курсов лекций «Со­циология управления» и «Местное самоуправление», докладов на заседаниях Координационного совета по вопросам государственной службы и кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском Федеральном округе, совещаниях руководителей кадровых служб Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, выступлений на курсах по­вышения квалификации муниципальных служащих. На основе представленных автором основных направлений развития местного самоуправления разработана модель самодостаточной территориальной основы муниципальных образований с трехуровневой системой управления.

26