2. Трансформация структуры территориальных общностей

Процесс формирования местного самоуправления не адекватен социальной реальности, тем динамическим процессам, которые происходят в обществе. А происходит реструктуризация общества.

Что представляла собой социальная структура территориальной общности, скажем, сельского района в недавнем советском прошлом? Какие внутренние механизмы социальных связей обеспечивали взаимодействие всех социальных групп и категорий населения? Это важно понять, поскольку в территориальных общностях многое сохранилось на прежнем уровне: остались люди, стереотипы поведения, традиционный, пользуясь терминологией М. Вебера, тип господства и подчинения.

Существуют разные критерии, по которым можно выделить те или иные социальные группы, например: род занятий, место в отношениях собственно­сти, наделенность властью, уровень доходов, место проживания и т.д. Попыта­емся проанализировать социальную структуру типичного сельского района с позиции реального обладания властью, причем не только политической или ад­министративной, но и экономической. «Власть — это институционально опреде­ленное право влиять на действия других независимо от их установки относительно такого влияния. Хоть власть — необходимое средство для выполнения функций,

160 связанных с положением, это одновременно и главный критерий престижа положе­ния, и своеобразное вознаграждение обладателя данного положения»^[CXV].

В любом сельском районе, да и не только в сельском, существовал так на­зываемый партийно-хозяйственный актив. Эта формализованная группа руко­водящих работников в 1980-е годы приобрела конкретные властные функции. Резолюции совещания партийно-хозяйственного актива имели обязывающий характер и во многом подменяли решения сессий районного Совета народных депутатов и пленумов райкома партии. Состав районного партхозактива был неоднородным. В нем ясно просматривались три группы. Первая — «президи­ум» партхозактива. В его состав входили секретари райкома партии, председа­тель райисполкома, его заместители, председатель комитета народного контро­ля, а также нередко начальник милиции, председатель райпотребсоюза, руково­дители двух-трех самых крупных предприятий и самый известный в районе ря­довой рабочий, колхозник, передовик производства. В этой группе была своя иерархия власти, причем место того или иного представителя группы на иерар­хической лестнице во многом зависело от индивидуальных особенностей, но в любом случае возглавлял пирамиду первый секретарь райкома партии.

Характерными для такой группы на протяжении многих лет являлись вольное обращение с законодательством (при этом ссылались на общественные интересы), взаимовыручка, круговая порука, высокомерие по отношению к лю­бому представителю другой социальной группы. C внешней стороны предста­вителей этой группы отличало наличие персонального транспорта, особо комфортабельного жилья и т.п.

Другую группу, входящую в партхозактив, составляли руководители отде­лов райкома партии и основных отделов райисполкома, директора совхозов, председатели колхозов, руководители крупных промышленных предприятий, а также редактор газеты, прокурор, судья и другие представители руководящих

161 кадров. Нужно оговориться, что четкой должностной принадлежности к тому или иному слою нет. Здесь дается наиболее типичная картина.

Материальные блага, которыми располагали представители этого слоя, также весьма существенны, однако не столь обильны, как у составляющих высший слой властвующей районной элиты.

Эти две группы отличало то, что если первая располагала, прежде всего, партийной, государственной властью и руководствовалась в своей деятельно­сти в основном указаниями сверху, то вторая группа, исключая руководителей правовых органов и им подобных, имела реальные экономические атрибуты власти: денежные средства, материальные ресурсы, транспорт и т.д. Это как раз те лица, которые распоряжались средствами производства, являясь их хозяева­ми в большей степени, чем кто-либо другой.

Обе группы были заинтересованы друг в друге. Границы, разделяющие их, никогда не размывались, так как руководители района были заинтересованы держать руководителей предприятий на определенной дистанции, то прибли­жая, то отдаляя, в зависимости от производственных показателей возглавляе­мых ими предприятий, либо каких-то личных интересов. Возможность сохра­нения дистанции и есть реальное проявление власти.

Представители второй группы, наоборот, стремились эту дистанцию лик­видировать или хотя бы сократить. Сокращение дистанции означало: особо льготные условия планирования, материально-технического снабжения и т.д. Поэтому они не скупились ни на славословия в адрес районной власти, ни на оказание услуг в виде льготной продажи продуктов питания, стройматериалов и т.д. в личное пользование.

Может возникнуть вопрос, почему представители административно­правовых органов, таких как суд, прокуратура, а также редактор районной газе­ты относились не к первой группе, а ко второй. В то же время руководитель торговой организации — наоборот, к первой.

Это можно объяснить тем, что руководителям райкома партии, райиспол­кома невыгодно было делиться властью с правовыми органами. Именно поэто-

му они оттеснялись во второй эшелон, не допускались к выработке и принятию управленческих решений, чтобы каждому становилось ясно, у кого реальная власть и кому служит закон. То же самое часто бывало в отношении редактора районной газеты.

Основополагающие решения, как правило, принимались узким кругом лиц из 3-4 человек: первый секретарь райкома партии, председатель райисполкома, председатель агропромышленного комитета.

Что касается руководителя торговой организации, то он, если не по форме, то фактически входил в круг высшей руководящей элиты. Такая привилегия, казалось бы «не по чину», связана с его функциональными обязанностями. А обязанности его, как известно, были связаны с распределением дефицита. Практика показала, что в условиях всеобщего дефицита реальная власть сосре­доточивалась там, где шло его распределение. Именно поэтому распределение техники, запчастей, стройматериалов, заказов на строительство, корма для жи­вотных, а также легковых автомобилей для личного пользования, многих дру­гих товаров высокого спроса брали на себя первый секретарь райкома партии и председатель райисполкома. В сознании широких слоев населения сложилось глубокое убеждение, что распределять дефицитные в свое время товары — это и есть осуществлять власть. Именно поэтому так вырос в свое время престиж работников торговли, сферы обслуживания. Каждый стремился быть ближе к сфере распределения, росли угодничество и подхалимство перед теми, кто имел хоть какое-то отношение к «дефициту». Устанавливались связи по принципу «ты — мне, я — тебе». На этой «волне» руководитель районной торговой орга­низации поднялся до уровня высшего руководящего звена. Даже обыкновенный продавец деревенского магазина имел общественный статус значительно более высокий, чем, скажем, доярка или даже бригадир. Все стремились поддержи­вать с ним добрые отношения, ибо от этих отношений во многом зависело их благополучие.

Была и третья группа, составлявшая районный партхозактив. Это инструк­торский состав райкома партии, низовые работники аппарата райисполкома, работники сельских и поселковых советов, а также главные специалисты кол­хозов и совхозов, руководители мелких предприятий, директора школ.

Как видно, состав этой группы руководящих работников был самым раз­нообразным, но всех объединяло одно — все они находились примерно в рав­ном положении по отношению к средствам производства.

Это, с одной стороны. C другой, тот факт, что представители третьей груп­пы партхозактива все-таки были причастны к выработке решений, хотя и фор­мально, как бы возвышал их над основной массой трудящихся. Понимая свое реальное положение на иерархической лестнице и комплексуя по этому поводу, они всячески стремились показать свою деятельность как можно более значи­мой. На этой базе возникали грубость к нижестоящим, подхалимство и угодни­чество перед вышестоящими, многие другие бюрократические извращения.

Изложенные соображения по структурированию руководящего состава на­селения есть результат наблюдений автора, они не подкреплены глубокими со­циологическими исследованиями. И все-таки они могут служить основанием

для целого ряда суждений, ибо социологические исследования нравственного и экономического сознания сельского населения их подтверждают^[CXVI].

Что же представляет собой нынешняя структура типичного муниципально­го образования — сельского района? Разумеется, разброс состава населения может быть очень большим. Это зависит от огромного числа факторов, таких как численность и структура населения, удаленность от областного центра, транспортные коммуникации, характер и мощности производства, природно- климатические условия и т.д.

К категории «богатые» на селе сегодня относятся наиболее успешные биз­несмены, как правило, коммерсанты, а также руководители крупных акционер­ных обществ и, как это ни странно, высшие иерархи муниципальной власти. Их материальное положение вызывающе: комфортабельные особняки, престижные автомобили, дорогостоящая одежда и т.д. Ко второй группе следует отнести фермеров, банковских служащих, успешных торговцев товарами широкого по­требления, работников аппаратов органов власти, менеджеров предприятий и

165 организаций, юристов, руководителей системы образования, здравоохранения, культуры. В третью группу входят квалифицированные рабочие успешно рабо­тающих предприятий, специалисты сельского хозяйства, владельцы крупных личных подсобных хозяйств, работники сферы обслуживания, мелкие служа­щие различных контор. К четвертой группе относятся неквалифицированные рабочие, учителя, медработники, имеющие дополнительный доход, работники учреждений культуры, часть работающих пенсионеров. Пятую группу состав­ляют безработные, пенсионеры, работники убыточных предприятий, учителя и врачи, не имеющие дополнительного дохода.

Этот предварительный анализ осуществлен на основе опросов населения нескольких краев и областей Западной и Восточной Сибири. Надо сказать, что такая структура весьма условно характеризует муниципальное образование. Однако у нас есть все основания утверждать, что на современном этапе основ­ной стратифицирующий признак — это доход. В общественном сознании идут сложные процессы в отношении престижа профессии. Наметилась тенденция к «реабилитации» профессий, традиционно считавшихся престижными: инжене­ров, учителей, врачей, работников учреждений культуры. Подтверждением то­му являются: во-первых, высокий спрос на эти специальности в вузах и кол­леджах, во-вторых, демонстрация уважительного отношения к лицам этих про­фессий со стороны органов власти и, наконец, осознание населением чрезвы­чайно важной роли этих людей в обществе. Постепенно сглаживаются грани между полярными слоями социальной структуры. Если в начале 1990-х годов поляризация была чрезвычайно выраженной, то к 2001 г. стало заметно смеще­ние к центру, т.е. к тем группам, которые не относят себя ни к очень богатым, ни к очень бедным.

Заметим, что процесс формирования социальной структуры идет спонтан­но, является результатом социально-объективной регуляции. Образовавшаяся стратификационная вертикаль определяет шкалу потребностей. Уровень дохо­дов обусловливает требования к качеству образования, медицинского обслужи-

¹Лонгитюдное социологическое исследование “Население и власть”.

вания, жилищных условий, коммунального хозяйства, продуктов питания и то­варов народного потребления, а также к качеству управления, руководящему составу органов власти. Дифференциация потребностей, обусловленная уров­нем доходов, требует дифференциации каждого участка социальной сферы: все виды услуг должны предлагать широкий выбор, исходя из возможностей по­требителя. Степень удовлетворенности потребителей, в свою очередь, опреде­ляет шансы главы администрации быть избранным на очередной срок. По­скольку персонал администрации законодательно не защищен от увольнения в связи со сменой главы администрации, его жизненной потребностью является обеспечение избрания главы, а следовательно, удовлетворение потребностей избирателей в соответствии с их запросами. Все это определяет принципиально новые подходы к формированию архитектуры органов власти, качеству персо­нала, содержанию взаимоотношений власти и населения. После десятилетий эпохи равенства, хотя во многом оно было декларируемым, возникает новая эпоха, в ос­нове которой лежит социальная стратификация, обусловленная неравенством.

Решение проблем местного самоуправления не может игнорировать все эти процессы. Но на какую группу населения сориентированы наши законы? Очевидно, этот вопрос не стоял перед нашими законодателями. Традиционный ответ на него — закон един для всего народа. Но народ дифференцирован, каж­дый слой населения по-разному переживает жизненные коллизии и ждет от за­кона их разрешения. При социализме общество было более однородным и этим определялось социальное настроение. Как только высшие номенклатурные кад­ры посредством присвоения незаконных льгот и привилегий оторвались от ус­редненного уровня потребления, общество отреагировало на это соответст­вующим образом. Именно идея борьбы с привилегиями руководящих кадров получила широкое одобрение и поддержку народных масс и привела на прези­дентский пост Б.Н. Ельцина. Сегодня политическое руководство нашей страны открыто проводит линию на социальное неравенство. Как факт признается рас­слоение общества в зависимости от уровня материального благосостояния. В западноевропейских странах особое значение придается так называемому сред-

167 нему классу. Под интересы этого класса формируется законодательство, имен­но эти интересы обслуживает рынок. У нас такого среднего класса пока нет. Означает ли это, что нам нужны особые законы для различных слоев общества или для самоуправления различных типов поселений? Очевидно, нет. Вместе с тем подходить с одной меркой к тем, кто бедствует, и к тем, кто роскошествует, нельзя. Неслучайно ныне действующий федеральный Закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не со­ответствует реальности, точнее реальность развивается не по закону.

В 1999 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил о диктатуре закона. Вряд ли кто-либо из здравомыслящих сограждан усомнится в необхо­димости подобной диктатуры для нашего криминализованного общества. Тем более что такой подход вписывается в специфику демократического развития. Само понятие «диктатура» в смысле «насилие» редко используется в западно­европейских странах. Однако идея господства закона является безусловной.

Еще в начале века М. Вебер^[CXVII], характеризуя легитимные типы господства и подчинения, указывал на так называемый легальный тип как на свойственный таким цивилизованным государствам, как Англия, Франция, а также США. Сущность этого типа господства и подчинения состоит в том, что в государстве с легальным типом население подчиняется не какой-то личности, а принятым законам. Причем этим законам подчиняются не только управляемые, но и управляющие. Для гражданина совершенно неважно, что представляет собой, скажем, мэр как личность. Для него важно другое — как этот мэр реализует свои права и обязанности, установленные для него законом. Важно для него также знание своих собственных прав, которые никто не вправе ни отторгнуть, ни нарушить. Таким образом, между гражданином и легитимным руководите­лем стоит закон, который регулирует их отношения, всегда и везде каждая из сторон апеллирует к этому закону.

Тип господства и подчинения, свойственный нашему обществу, если брать за основу веберовскую теорию, следует назвать традиционным. Для нас не так

важно, каким образом тот или иной руководитель получил власть. Для нас не­важно, какими полномочиями он обладает и насколько легитимны эти полно­мочия. Если мы признаем своего руководителя, то тем самым мы признаем за ним полное и безраздельное право определять нашу судьбу. Мы как бы вверяем себя ему без остатка. Кому приходило в голову усомниться в легитимности Ге­нерального секретаря ЦК КПСС, хотя он не был даже главой партии, а всего лишь секретарем ее Центрального Комитета. Пусть даже генеральным. На уровне города тоже мало кто сомневался в том, что реальная власть принадле­жит первому секретарю горкома КПСС. К нему шли по всем вопросам: и по производственным, и по личным. Мало кто задумывался о легитимности его власти. Хотя она была нелегитимной. Число коммунистов в городе составляло лишь несколько процентов. Таких примеров можно привести сколько угодно.

Многие убеждены в том, что власть и закон — неразрывное целое. Закон вершит тот, у кого власть. Не он подчиняется закону, а закон подчиняется ему. Более того, в обыденном сознании существует вера в то, что чем более высокий пост занимает человек, тем меньше он связан законом. Даже такое положение, согласно которому государственный служащий не может выполнять другую оплачиваемую работу кроме преподавательской и научно-исследовательской, считается обязательным только для тех, кто занимает незначительную долж­ность. На федеральном уровне этим положением многие пренебрегают. Эту традицию подметил еще М.Е. Салтыков-Щедрин. Вспомним, как один востор­женный почитатель своего градоначальника утверждал, что он, этот градона­чальник, «любого может в Сибирь укатать». То есть власть и беззаконие нахо­дятся рядом. И это, как ни странно, не вызывает отторжения у большинства.

Судебная власть еще не нашла своего места в структуре власти, еще не стала равноправной третьей ветвью. Наши исследования, проведенные в начале 1990-х годов, как уже было показано, убеждают в том, что вместе с уходом гор­комов и горисполкомов, по мнению многих новосибирцев, ушла и законность, ибо она держалась не на органах юстиции, а на партийных и советских органах. Теперь предпринимаются попытки поместить закон на его законное место, но

это идет с большим трудом. Многие законы не исполняются во всей полноте. Причин тому несколько. Главная состоит в несоответствии этих законов есте­ственному развитию общества.

Устойчивость правовых норм зависит от степени их укорененности в куль­туре и социальности, от степени согласованности потребностей и интересов со­циальных субъектов. Формой проявления норм являются законы^[CXVIII].

Нормативные акты, как известно, могут быть двух видов: закрепляющие реальность, сложившееся положение дел и открывающие новые горизонты, же­лаемую перспективу. Здесь будет уместным напомнить притчу о том, как один из наших академиков запрещал асфальтировать дорожки около вновь постро­енного института. Он предлагал подождать, пока люди сами протопчут эти до­рожки, а уж потом их асфальтировать. Тогда люди будут ходить именно по этим дорожкам и не будут вытаптывать газоны. Как известно, часто бывает со­всем по-другому: дорожки асфальтируют в одном месте, а люди ходят в дру­гом. Именно по той же причине не выполняются многие законы. Часто «ас­фальтируют те дорожки», которые противоречат потребностям и интересам большинства населения. В этом случае возникает необходимость «загонять» население на эти «дорожки», добиваться исполнения законов всеми мыслимы­ми и немыслимыми способами.

Закон, в котором нуждается общество, не требует насилия для своей реа­лизации. Но существует много примеров иного рода. На основе чего был при­нят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»? Понятно, он был нужен как «пропуск» в европейское со­общество и разработан на основе аналогичных законов европейских стран и Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. Однако совершенно очевидно, что Россия — это не Англия и не Голландия. Здесь своя история, свои традиции, свой менталитет народа. Общество — это живой организм. И как всякий живой организм оно отторгает имплантируемый чужеродный орган.

Когда говорят о диктатуре закона, представляются не столько желаемые закон­ность и порядок, сколько насилие над обществом, принуждение идти по пути, противоречащему естественному развитию. Человеческое общество, как и жи­вой организм, живет и развивается по своим собственным законам, и задача за­конодателей состоит в том, чтобы разгадать их, на этой основе формировать за­конодательные акты. Это куда сложнее волюнтаристского волеизъявления. Еще недавно нам предписывали, как жить, где работать, что читать, как одеваться, чем питаться и т.д. Все это делалось по «закону», рождавшемуся в головах но­менклатуры, присвоившей себе право определять потребности и интересы сво­их сограждан. Несмотря на всю абсурдность такого положения дел, такая прак­тика глубоко укоренилась в нашей стране.

Демагогические заявления представителей органов власти о том, что они отлично знают, в чем нуждается общество и в каком направлении следует про­водить реформы, вызывают уныние. Структура общества меняется на глазах, появляются новые социальные слои, группы со своими интересами, целями, ценностными ориентациями. У нас еще нет глубокого научного описания этой структуры. Мы не знаем характера возникновения новых структурных единиц, всей совокупности детерминантов, обусловливающих это возникновение. Рест­руктуризация общества приводит к возникновению подсистем, обладающих со­вершенно неожиданными свойствами.

Но закон должен не только фиксировать настоящее, он должен еще про­кладывать путь в будущее. Следовательно, необходимо глубокое знание дина­мики социальных процессов. Здесь не обойтись без опоры на социологию, при­чем в подлинно научном ее понимании, без опоры на синергетику — признан­ную теперь уже теорию самоорганизации.

Пока же в практике разработки законов довлеет традиция, состоящая в на­саждении мнения высших должностных лиц. Если закон вновь будет происте­кать из благих пожеланий власть предержащих, то диктатура закона легко пе­реродится в обычную диктатуру.