1. Территориальная самоорганизация населения как основа административно-территориальной реформы

Одним из ключевых моментов местного самоуправления является его тер­риториальная основа. Существующее ныне административно-территориальное деление было введено волевым методом и под иные цели.

но, резкое реформирование сложившейся системы территориального устройст­ва может вызвать самые нежелательные последствия.

Как вспоминает участник конституционного совещания профессор В.И. Васильев, с решением этой проблемы наши законодатели столкнулись уже в ходе разработки Закона «Об общих началах местного самоуправления и мест­ного хозяйства в СССР» в 1990 г., а в последующем и при разработке проекта Конституции Российской Федерации¹. Но единого мнения относительно ее ре­шения у них не было. Один из разработчиков проекта Конституции РФ А.Я. Слива заявил: «Дело в том, что, если мы объявляем, разрешаем, гарантируем местное самоуправление, это означает одновременно административно- территориальную реформу в рамках субъектов. ... Эта система приспосаблива­лась совсем для других целей, и дело в том, что она в большинстве случаев не обеспечивает самодостаточность бюджета, прежде всего»^{[CXXXIII][CXXXIV]}. Другой участник совещания — С.А. Филатов высказался более осторожно: «Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению — это в основе своей проблемы административно-территориальной реформы, об опасности ко­торой до сих пор продолжают говорить не только большевики... Это проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и коле­бать не нужно»^[CXXXV].

Конституция Российской Федерации позволяет вносить изменения в адми­нистративно-территориальное устройство, однако радикально реформировать административно-территориальные единицы пока не стремится никто, опасаясь негативных последствий. С.А. Филатов и другие законодатели хорошо понима­ли, что проблема территориальной основы местного самоуправления не реша­ется посредством только декретирования. Это — социальная проблема и она требует глубокого социологического осмысления. Придуманные или заимство­

ванные формы чаще всего не реализуются на практике, являя собой насилие над естественным развитием.

Действующее законодательство позволяет выбирать любую из предлагае­мых моделей территориальной организации местного самоуправления с учетом местных, политических, культурных, национальных, географических, истори­ческих и других особенностей. В соответствии с законом этот выбор население делает самостоятельно. Такое положение вызывает и удовлетворение, и недо­умение одновременно. Удовлетворение потому, что в качестве исходной базы берутся интересы местного сообщества. А недоумение — от того, как населе­ние может определить территорию муниципального образования? Надо ли вы­носить этот вопрос на местный референдум, сход граждан или еще куда-то? И самое главное, что вызывает недоумение: о каком населении идет речь — насе­лении поселка, района, города, области, если мы захотим расширить или, на­оборот, сузить территорию муниципального образования? Это неизбежно кос­нется всех смежных с ним территорий и населения, проживающего на них.

Фактически мнением населения никто не интересовался. Однако границы муниципального образования уже определены. Органы власти сами определили территории местного самоуправления. Здесь очевидны традиционные субъект­но-объектные отношения, причем в качестве субъекта управления предстают администрация и законодательный орган субъекта федерации, а в качестве объ­екта — население. Население в данном случае выполняет пассивную роль или даже вовсе не играет никакой роли, но только в том случае, если это решение принято без учета всех объективных обстоятельств.

в этом случае обязан учитывать все эти нюансы и, принимая решения, исходить не из собственного волеизъявления, а из исторически сложившейся ситуации.

На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муници­пальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровне­вые организации (район и внутрирайонное муниципальное образование, город и внутригородское образование). Для примера отметим, что в Российской Фе­дерации насчитывается 12 215 муниципальных образований, из них: городов — 625, поселков — 516, городских районов и округов — 153, районов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населенных пунктов — 203’. Все это разно­образие позволяет выразить надежду на то, что законодательные органы, при­нимая решения о формировании территориальной основы местного самоуправ­ления, руководствовались, главным образом, сложившейся реальностью. Чтобы понять эту реальность, недостаточно одного чутья или, как это часто водится, представления о целесообразности. Все значительно сложнее.

Как известно, федеральный Закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» определяет территориальную организацию местного самоуправления, опираясь на опыт западноевропейских стран. Но нельзя игнорировать и специфику России. Хотя бы тот факт, что тер­ритория России многократно превосходит территорию любой из этих стран и даже всех вместе.

¹См.: Широков А., Нянькин В. Сегодня, завтра... и навсегда // Муниципальная власть. - 2000.-№2.-С. 41.

ется, что базовой территорией местного самоуправления должны быть не го­родки и поселки и даже не районы, а уезды. Наиболее целесообразной является трехуровневая система местного самоуправления: уезд — район — населенный пункт.

Для обоснования целесообразности такой структуры, надо обратиться к такому явлению, как урбанизация, представляющему собой способ самооргани­зации населения и возникновения в ее результате территорий, обладающих оп­ределенной целостностью и способностью служить базой для местного само­управления.

В основе предлагаемого подхода лежит теория социальной самоорганиза­ции. Самоорганизующаяся территориальная общность во всей ее сложности есть «живое социальное существо». Только поняв внутренние законы ее функ­ционирования и развития, можно выходить на поиски путей вмешательства или регулирования ее жизнедеятельности^[CXXXVI]. Регулирование, по-другому упорядоче­ние, означает поиск устойчивых соотношений всех элементов, составляющих социальную систему. Любые такие общности представляют собой единое целое благодаря совокупности разного рода связей пространственной самоорганиза­ции населения. Характер этих связей обусловливается спецификой территори­альной общности, такими ее специфическими свойствами, как рельеф местно­сти, специфика производства, экономические связи и социальные отношения в целом.

Точкой кристаллизации территориальной общности, как правило, является город. Существует много теорий возникновения города. Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» называет несколько распространенных в Европе теорий, на основе которых ученые пытались дать определение городу:

1. Количественная теория. Согласно этой наиболее распространенной тео­рии город определяется численностью жителей. «Городом называется значи­тельное и длительное скопление людей на сравнительно незначительной терри­тории».

Вряд ли этот фактор может быть решающим. Например, г. Люсон во Франции насчитывает 10 тыс. жителей, а село Алтайское Алтайского края — 20 тыс., но оно лишь входит в состав муниципального образования.

2. Политико-административная теория. «Город — это такое поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые административные права или отличное от деревни правовое положе­ние». У нас бы согласно этой теории каждый райцентр должен был бы считать­ся городом. Но это не так.

3. Социальная теория. «Город есть место, приспособленное для общежития социальных групп сложного характера, внутренне дифференцированное и по­лучившее определенную правовую форму».

4. «Meuriot. Теория, предполагающая принятие за решающий дефиници- онный признак — густоту городского населения».

5. Экономическая теория. Стремится обосновать понятие города не по внешним формальным или отвлеченным социальным признакам, а на строго экономическом базисе^[CXXXVII].

Как видим, ни одна из теорий не является убедительной.

деревне, на отличии города от деревни. Если бы не было деревни, то и о городе было бы говорить бессмысленно. В советское время ориентировочной теорией была экономическая теория. В то время многие сельские поселения стремились приобрести статус города или хотя бы поселка городского типа. Это было свя­зано со значительно большим объемом средств, выделяемых на развитие город­ской инфраструктуры. В постсоветское время многие рабочие поселки начали борьбу за возвращение в статус села. Это тоже объясняется материальной вы­годой — льготами для сельских жителей. Велихов, обобщая названные теории, отмечает, что люди обыкновенно выбирают себе такой образ жизни и такое ме­сто жительства, которые позволяют им при данной технике бороться за свое материальное существование наилучшим образом¹. Велихов не мог быть по­клонником общей теории самоорганизации из-за ее отсутствия, но свои мысли, как видим, он выстраивал строго в русле этой теории.

Формы возникновения города могут быть самыми разнообразными. Глав­ное состоит в том, что он, т.е. город, есть фактор, вызванный естественной не­обходимостью человека в самосохранении, т.е. сохранении себя и своего по­томства, в сохранении вида — Человек. Разумеется, субъективно человек не ставит перед собой задачу сохранения вида, он думает и заботится прежде все­го о себе и своих детях, но эта забота как раз укладывается в объективный, при­родно-социальный процесс, предполагающий сохранение человека как вид.

Потребность в самосохранении не всегда проявляется в очевидных фор­мах. Жизнедеятельность общества постоянно и принципиально меняется, ме­няются сами условия его воспроизводства. Лежащие в основе базовых преобра­зований общества дифференциация, диффузия, специализация и интеграция представляют собой условия функционирования в качестве самоорганизую­щейся системы как общества в целом, так и отдельных его общностей¹.

Именно дифференциация и специализация деятельности людей в соответ­ствующих формах обусловили общественное разделение труда между различ-

¹См.: Там же. - С. 8.

ными типами территориальных общностей, что, в свою очередь, привело к их тесной взаимосвязи по принципу органической солидарности Э. Дюркгейма.

Этот вопрос настолько важен, что стоит того, чтобы на нем остановиться особо. Разделение труда между городом и деревней иногда понимают, разуме­ется, на начальном этапе, лишь как отделение ремесла от земледелия. Действи­тельно, выделение ремесла привело к разрушению однообразной структуры земледельческого труда и механической солидарности, базирующейся на ней. Труд ремесленника и труд земледельца отличаются не только технологией, они создают собственные уклады жизни, выражающиеся в экономической, соци­альной и духовной сферах. Но это разделение разрушило слабое, неустойчивое «механическое» единство и привело к возникновению новых неразрывных свя­зей, основанных уже не на сходстве субъектов жизнедеятельности, а на их раз­личии, на объективной потребности друг в друге. Союз ремесленника и земле­дельца, возникший вследствие выделения ремесла, имеет под собой все ту же витальную потребность. На этом основании можно предположить, что возник­новение города есть этап на пути самоорганизации общества в направлении его самосохранения.

Возникнув, город не останавливался в своем развитии, социальные связи, как внутренние, так и внешние, все более множились и усложнялись. Изна­чально ремесленный труд создавал вокруг себя многообразные структуры, имеющие принципиально новые свойства. В городе не развивались только ре­месло, но и торговля, и образование, и здравоохранение, и многообразные со­циальные отношения. Таким образом, город по принципу комменсализма дост­раивал сам себя. Но все эти виды деятельности создавались, как и сам город, с учетом потребностей окружающего его населения, поселков и сел, где эту спе­цифическую деятельность организовать было трудно. По мере обособления различных видов деятельности — производственных и непроизводственных, их взаимосвязи все более укреплялись. Но из этой орбиты не выбивалось и сель-

¹См.: Сайко Э.В. Город как особый организм и фактор социокультурного развития //Город как социокультурное явление исторического процесса. - M.: Наука, 1995. - С. 11.

ское хозяйство и в целом сырьевое производство. C учетом нашего методоло­гического принципа, касающегося самосохранения, следует сказать, что дерев­ня и ее жители — земледельцы всегда находились в сфере жизненных интере­сов города и горожан. Обращаясь к структуре личных потребностей человека, надо признать, что условием удовлетворения первичных, биогенных потребно­стей было и остается сельскохозяйственное производство. И хотя город дост­раивал пирамиду потребностей как за себя, так и за деревню, источник удовле­творения низового, базового звена находился в деревне. Таким образом, раз­личные типы социальных общностей — город и деревня — представляют собой единый живой организм, функционирующий по законам социальной системы, и очевидность ее признаков, таких как целостность, взаимосвязанных элементов, эмерджентность, не может вызывать сомнения.

Можно ли, понимая это, оторвать город от деревни в особые не зависимые друг от друга образования, если они не существуют друг без друга, обусловли­вают существование друг друга? Этот вопрос задан с прицелом на то, как орга­низовано местное самоуправление. Есть настойчивое стремление оторвать де­ревню от города, расчленить естественным образом сложившуюся территори­альную общность. Практика не поддается этому расчленению. В большинстве случаев мы видим район в качестве первичной единицы местного самоуправле­ния. Но и район далеко не всегда способен обеспечить экономическую основу существования местного сообщества. Трезвый анализ территориальных связей приводит к мысли о необходимости выделения более крупных образований ти­па уезда, т.е. территориальных образований, обеспечивающих полноценную жизнедеятельность проживающего там населения.

Особое значение здесь имеет пространственный фактор. Расстояние от го­рода до самой удаленной деревни не может быть очень большим. Все поселе­ния, тяготеющие к крупным городам, должны находиться в пределах их ареа­лов. Этот фактор очень важен при рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

Территория, включающая в себя тяготеющие к городу мелкие населенные пункты, объединенные совокупностью связей и отношений, представляет собой единое целое — социальную систему, характеризующуюся определенной структурой. Структура представляет собой совокупность элементов, объеди­ненных устойчивыми связями. Любая система стремится к самосохранению, т.е. сохранению и элементов, и связей. По мнению В.И. Аршинова и В.И. Pe- дюхина, известных специалистов в области социальной самоорганизации, «лю­бая система (техническая, биологическая, социальная и т.д.) стремится при лю­бых изменениях сохранить свою стабильность и целостность. Всякие попытки изменить ее внутреннее и внешнее состояние воспринимаются как угроза сво­ему существованию, и в ответ система старается парировать, локализовать и отторгнуть нововведение»^[CXXXVIII].

Соглашаясь с этим положением, попробуем понять «механизм» самозащи­ты такой системы, как территориальная общность, от такой угрозы, как законо­дательная «окукливание» муниципальных образований в противоестественных границах. Основным условием завершенности муниципального образования является его самодостаточность, т.е. способность выживать в изменяющихся условиях. Идея самостоятельности местного самоуправления восходит к теории «Свободной общины» и предполагает в качестве обязательной финансово- экономическую самостоятельность, достаточность имеющейся социальной ин­фраструктуры: учреждений образования, здравоохранения, бытового и комму­нального обслуживания, отдыха и развлечений. Разумеется, самостоятельность не может обойтись без развитой сферы производства и обмена, без квалифици­рованных кадров и источника их рекрутирования. Любой ли населенный пункт или даже район способен обеспечивать подобную самостоятельность? Незави­симо от установленных границ поселений, районов и областей население само устанавливает социальные связи, обеспечивая себе максимум удобств. Таким образом, возникают локальные жизненные пространства, позволяющие челове­

ку обеспечивать свое существование, учить детей, лечиться, отдыхать и т.п. Границы этих локусов в идеале и являются естественными границами муници­пальных образований.

Значительные и необоснованные преобразования административно- территориального устройства могут приводить к изменению структуры соци­альных связей и утрате устойчивости территориальных общностей. Но чаще всего система функционирует, сохраняя свои прежние связи, как бы игнорируя административные установки. Фундаментальная структура этих связей детер­минирована биосоциальной и социально-психологической сущностью челове­ка. Принципиально изменить социальные связи возможно только если удастся изменить саму природу человека. Задача эта, как показал опыт известных семи­десяти лет, — нереальная. Нередко в качестве фундаментальных принимаются такие структуры, которые таковыми отнюдь не являются. Можно ли считать фундаментальными изменениями социальной среды новые экономические от­ношения, складывающиеся в обществе? Практика показывает, что введение ат­рибутов демократии в нашу жизнь несущественно отразилось на структуре со­циальных связей, по крайней мере, на местном уровне. Сложившаяся структура социума чрезвычайно прочна. Она и обеспечивает устойчивость в обществе, следовательно, чтобы определиться с пониманием того, что собой представляет территориальная общность, обеспечивающая местное самоуправление, необхо­димо понять характер всей совокупности социальных связей.

Таким образом, сделана попытка воспроизвести процесс формирования различных типов социальных общностей в историческом контексте. Как видим, это самоорганизующийся процесс, осуществляющийся в силу своеобразных за­конов общественного развития. Роль человека в нем пассивна, он не способен ни ускорить его, ни замедлить, оставаясь материалом в руках могущественного творца истории, каковым является социоприродная система. В этом процессе явно усматривается телеологичность, выражающаяся в реструктуризации соци­альной системы в направлении ее упорядочения. Несмотря на пассивность роли

человека в данном процессе, все-таки она есть. Без ее понимания невозможно понять и процесс социальной самоорганизации.

Человек несет в себе рефлексию, творчество, труд, воспроизводство и мно­гое другое. Основополагающая идея, лежащая в основе социальной самоорга­низации — сохранение вида Человек, — с необходимостью требует обратиться к такой категории, как воспроизводство. По мнению А.С. Ахиезера, «ее можно рассматривать как основное определение человеческой деятельности, ее на­правленность на сохранение, воссоздание, развитие сложившихся условий жиз­ни, социальных отношений, культуры, ее смыслом, самой воспроизводственной деятельностью. Воспроизводство всегда определенным образом ценностно ориентировано. Оно всегда рефлексивно и носит творческий характер»^[CXXXIX]. Не­правомерное, насильственное вмешательство в этот процесс чревато большими бедами, связанными с демографическим спадом, всеобщей деградацией.

В обществе существует закономерность возникновения социокультурных прогрессивных инноваций. Эта закономерность связана с возникновением цен­тров эффективного производства, науки, искусства, что в свою очередь оказы­вает «заражающее» влияние на окружающую территорию. Все новое, прогрес­сивное появляется не повсеместно, а в некоторых точках и лишь затем может распространиться на все общество. То есть процесс урбанизации можно рас­сматривать как способность общества организовать окружающую среду, соз­дать цельную систему поселений.

Самоорганизация общества сегодня, как и всегда, обусловлена взаимосвя­зями города с деревней. Но город, вознесшийся над деревней, постоянно меняет характер своего участия в обеспечении всеобщей связи современного общества. По мере трансформации современного города усиливаются неформальные свя­зи его элементов. Эти связи обеспечивают новые формы взаимодействия так называемых городских субъектов. Возникают новые формы городского само­управления. Структура города существенно усложняется. Дифференцируются

сами города, причем основой дифференциации является уже не только деревен­ское окружение, но и географическое положение, источники сырья, транспорт­ные коммуникации и т.д.

Конечно, понятиями «город» и «деревня» не исчерпывается все многооб­разие территориальных общностей. Созданные по образцу М. Вебера идеаль­ные типы этих понятий помогут ли восприятию обозначенных ниже культур­ных признаков, раскрывающих суть этих территориальных общностей и их различие между собой.

1. Город открыт и, чем он более населен, тем открыт более. Он способен включать в себя новых людей, менять их ментальные характеристики и менять­ся сам, оказывая влияние на окружающую среду. Деревня закрыта, консерва­тивна, отношения людей строго подчинены установившимся традициям, обы­чаям, верованиям, всякая новая личность, появившаяся в деревне ощущает свою инородность и обязана осуществить большую работу по собственной трансформации в ходе адаптации.

2. В городе преодолеваются эмоциональные формы мышления, развивают­ся рациональные формы. Личность в городе поднимается над проблемами ме­стного сообщества, развивает способность разделять общее и конкретное, что в целом способствует повышению интеллектуального уровня. В деревне, напротив, господствуют эмоциональные формы мышления, ее жители склонны к конкрети­зации оценок, восприятию окружающего мира с субъективной позиции.

3. Для города характерна способность изменять организационные отноше­ния в соответствии с изменяющимися проблемами с целью укрепления своего положения, более успешного развития каких-либо видов деятельности. Такая способность ведет к развитию новых связей и концентрации усилий на важных направлениях. Деревня более консервативна, здесь органичные отношения со­храняются длительное время неизменными, старый друг почти всегда предпо­читается новым двум. Личность живет в рамках традиционных зависимостей.

4. Принципиальные различия в социальном контроле. В городе развивается самоконтроль, роль городского окружения снижается. В основу контроля ло­

жится мировоззрение, воспитание, культурные нормы. В деревне преобладаю­щей формой социального контроля является контроль со стороны местного со­общества. Это сообщество формирует адекватный образ своего члена, его нор­мы и ценности, потребности и интересы, внутри этого сообщества осуществля­ется процесс социализации новых членов, все действия которых находятся под неусыпным контролем всего сообщества. Слова песни «от людей на деревне не спрятаться, не уйти от придирчивых глаз» полностью отражают реальность.

5. В городе усиливаются социальные различия. Это проявляется в плани­ровке зданий, сооружений, различной архитектуре и т.д. Все это говорит о ги­гантском многообразии жизни города. Условия и потребности вступают в про­тиворечие друг с другом, что создает новые виды деятельности и новые по­требности. Деревня единообразна. Здесь господствуют проверенные, устойчи­вые формы жизни, типичный деревенский антураж, социокультурные различия между жителями непринципиальны.

6. Город динамичен. Он способен ассимилировать все вновь поступившее в него и преобразовавшееся под его влиянием, изменить свою структуру, со­вершенствовать отношения и связи, постоянно перестраивать свою организа­цию. Это связано с активностью людей. Деревне свойственно сохранение и поддержание в неизменном состоянии всех организационных структур. Не слу­чайно говорят о патриархальной деревне. Действительно, большинство сель­ских жителей склонно «жить так, как жили наши отцы и деды».

7. Город одновременно создает и изменяет среду. Здесь синтезируются формы жизнедеятельности, более того синтезируются пространство и время. Горожанин приспосабливается к среде и изменяет ее, адаптирует разнообраз­ные, почти противоречивые формы жизни. Вместе с тем город как социальная система представляет собой целостное образование. Его целостность обеспечи­вается развитием культуры, свойственной этому типу общежития. Деревня также, но в еще более определенной форме представляет собой целостное обра­зование, однако ее отличие от города состоит в меньшей динамичности сель­ских жителей, в их меньшем стремлении к изменению среды. Для деревенских

жителей не стоит задача перманентного приспособления к среде и собственной трансформации. Сельский житель консервативен и традиционалистичен.

Различия между городом и деревней являются лишь одной из сторон их диалектического взаимодействия. В городе концентрируются все самые ценные инновации. Деревня консервирует традиции, оценивает инновации с точки зре­ния их способности укреплять ценности социума, придать ему большую устой­чивость. Можно сказать, что процесс упорядочения городской жизни не обхо­дится без влияния деревни.

Каждая точка определенного пространства образует собственное ценност­ное состояние, отличающееся от других. Это разнообразие является условием для развития динамических процессов внутри территориального сообщества. Ценностное своеобразие тех или иных фокусов приводит к притяжению к себе людей или, наоборот, отталкивает их¹. В недавнем прошлом особенно актив­ным было движение населения из села в город. Сейчас в нашей стране мы ви­дим кое-где обратное движение. Социологические исследования дают эмпири­ческие данные, свидетельствующие о стремлении людей в сторону источника с более высоким потенциалом. Внутри территориальных общностей фокусами притяжения могут быть как центры культуры и образования, так и криминаль­ные центры. Эти же центры могут вызывать отторжение.

Специфика многих российских городов состоит еще в том, что они форми­ровались на основе целенаправленной, плановой перекачки государственных ресурсов на развитие промышленности. Это явилось основанием для масштаб­ного переселения сельского населения в города, что приводило к своеобразно­му «разжижению» городской среды. Однако массовое переселение селян в го­род не только не приводило к сближению города и деревни, но и усугубляло противоречие между этими поселениями, приводило к взаимной неприязни на­селения городов и населения деревень и наоборот. Данные наших исследований характера взаимоотношений между сельским населением Новосибирской об-

^,См.: Ахиезер А.С. Город — фокус урбанизационного процесса //Город как социокуль­турное явление исторического процесса. - M.: Наука, 1995. - С. 22.

228 ласти и горожанами убедительно свидетельствуют об этой неприязни. Около 60 % сельских жителей считают, что горожане живут лучше, причем не за счет собственного труда, а за счет «эксплуатации» деревни, выражающейся в диспа­ритете цен и т.п.^[CXL]

Многие российские города, особенно в Сибири, формировались на базе так называемых градообразующих предприятий. Сельское население, включившее­ся в промышленное производство, не стало подлинно городским, возник некий симбиоз города и деревни. Но даже при всем при этом союз города и деревни не стал менее прочным, ибо в его основе лежат не какие-то симпатии и антипа­тии, а объективная потребность друг в друге.

В целом сферу влияния современного города условно можно представить в виде окружности, внутри которой располагается его зона снабжения продо­вольствием, зона повседневных торговых контактов, политической власти, ин­формационно-культурное пространство. Базовым ареалом все же являются со­циально-экономические связи. Чем шире круг этих связей, тем дальше прони­кает и шире распространяется устойчивое хозяйственное, управленческое влияние города; тем больше его значение и выше статус как территориального центра. Основными эмпирическими показателями для определения влияния го­рода служат масштабы и зоны его регулярных товарообменов, число населен­ных пунктов, прилегающих к нему (например, райцентр и села, прилегающие к нему). На основе этих параметров можно судить о роли и значении города в ре­гионе. Чем крупнее город, чем выгоднее его местоположение, тем больше его ареал, основанный на силе его притяжения².

В России уже невооруженным взглядом видны города, которые обладают огромной силой притяжения и уже сейчас могли бы стать центрами губерний. В Западной Сибири таким городом является Новосибирск. В настоящее время он

определен в качестве центра Сибирского федерального округа. Странным обра­зом этот округ покрывает Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономи­ческие районы за вычетом Тюменской области и автономных округов в нее входящих. Последние оказались «приписанными» к Уралу. Такой подход к соз­данию федерального округа носит сугубо волюнтаристский характер. Пожалуй, было бы целесообразней создание федеральных округов не на базе военных ок­ругов, а на основе экономического районирования. «Экономическое райониро­вание — это отнюдь не механическое деление территорий; оно должно прово­диться на основе научной методологии и содействовать совершенствованию территориального разделения труда, эффективности национального рынка»^[141]. Ареал Новосибирска велик, но что касается Восточной Сибири, то силы его притяжения недостаточно. В Восточной Сибири имеются свои центры с мощ­ной силой притяжения. Это, очевидно, Красноярск и Иркутск. Территории гу­берний фактически уже сложились. Но не на основе краев, областей или рес­публик, а на основе уездов. Видимо, и федеральные округа, если их создавать на базе будущих губерний, были бы более осмысленными. Последовательная передача полномочий от нынешних субъектов федерации округам в конце кон­цов привела бы к ликвидации неравноправия (республика имеет статус более высокий, чем край или область) и возникновению губерний. После упразднения республик, краев и областей возникает стройная система, имеющая фундамен­тальную экономическую основу, естественные коммуникации, однородный в генетическом отношении состав населения.

В России 89 субъектов федерации. Разумеется, каждый из этих субъектов есть продукт административного деления страны, т.е. образован искусственно. Но при более внимательном рассмотрении вопроса становится ясно, что воле­вое начало здесь тесно сопрягается с самоорганизующимся. Область, край, рес­публика определены так вследствие тяготения определенной территории к сто­личному городу. В Новосибирской области, например, естественным центром

притяжения является город Новосибирск. Однако уже город Татарск и Татар­ский район Новосибирской области оказываются в зоне притяжения города Омска. Жители этого города и района в Омск направляют учиться своих детей, производители сельскохозяйственной продукции везут продавать ее тоже в Омск. Здесь же реализуются другие потребности и духовные ценности. Причи­на проста: до Новосибирска примерно 600 км, а до Омска — 200. Транспортные связи с Омском налажены не хуже, чем с Новосибирском. Есть районы и от­дельные поселения в Кемеровской области, объективно тяготеющие к Новоси­бирску. В Алтайском крае, например, очевидно просматриваются пять центров: Барнаул, Бийск, Рубцовск, Алейск и Заринск. Они образуют так называемые Барнаульскую, Бийскую, Рубцовскую, Алейскую и Заринскую зоны. То есть край как бы распадается на пять территорий. В принципе, каждую из этих тер­риторий можно было бы рассматривать в качестве территориальной основы ме­стного самоуправления, которую можно назвать уездом. Разумеется, это деле­ние очень условно. Нужны глубокие исследования территориальных тенден­ций. Поверхностный подход к формированию территориальных основ местного самоуправления может привести и приводит к грубым ошибкам, произволу в определении муниципальных образований, противоречащим естественно сло­жившимся связям и отношениям.

Территориальное устройство местного самоуправления до сих пор остает­ся предметом заинтересованного обсуждения ученых и практиков. В 2001 г. со­стоялось несколько крупных мероприятий, посвященных этой проблеме. Среди них особо можно выделить «круглый стол» «Проблемы и перспективы разви­тия территориальных основ местного самоуправления», состоявшийся 25 апре­ля 2001 г. в Тюмени и 6-й Российский форум «Итоги, проблемы и перспективы развития федеративных отношений», состоявший 18 мая 2001 г. в Екатеринбур­ге. В ходе форума и пленарного заседания «круглого стола» были обсуждены проблемы совершенствования государственного устройства в Российской Фе­дерации, в том числе местного самоуправления. Оба форума проявили край­нюю озабоченность проблемой административно-территориального деления.

Вместе с тем было отмечено, что в связи с продолжающимся обострением названных проблем сохраняется тенденция к укрупнению муниципальных об­разований путем объединения сельских и городских муниципалитетов и созда­ния муниципальных образований на уровне административных районов. В ре­зультате за время проведения конституционной реформы местного самоуправ­ления общая численность муниципальных образований сократилась с 25 тыс. до немногим более 12 тыс. То есть видим явное движение к предлагаемой в данном исследовании модели. Это внушает оптимизм.

Существует точка зрения, согласно которой полноценное местное само­управление может быть только на ограниченной территории, где все знают друг друга, где господствует эмоциональный контакт между людьми. Здесь все ре­шается на сходе и «как только люди выходят за рамки своего поселения, то они моментально все отдают другим, их уже не интересует, кто там управляет»¹.

Очевидно, на основе этой логики были созданы муниципальные образова­ния в Новосибирской области — всего 454 таких муниципальных образования. Села, поселки, сельсоветы, а дальше уже государственная власть, от которой они независимы. В этих селах люди действительно решают самостоятельно та­кие проблемы, как организация выпаса индивидуального скота. Более серьез­ные проблемы решать они не могут, так как нет средств. Не может также муни­ципальное образование решать проблемы лечения, образования, работы, отды­ха и т.п. Не может решить проблему эффективного управления, так как зачас­тую испытывает дефицит кадров. Тенденция к укрупнению муниципальных об­разований естественна. Она характерна не только для России. Во Франции, на­пример, местное самоуправление осуществляется на уровне коммун, департа­ментов и регионов посредством распределения полномочий. В последние годы создается четвертый уровень — ассоциации коммун. Моделей таких ассоциа­ций множество, и их число растет^[142][143]. Идет тотальное укрупнение. То же самое

происходит в Германии. Как пишет норвежский политолог О. Оффердал, по мнению комитета по укрупнению муниципалитетов в Норвегии «крупные му­ниципалитеты эффективнее мелких»¹. То есть укрупнение — это мировая тен­денция. Муниципальные образования должны быть самодостаточными и в эко­номическом, и социально-культурном, и кадровом отношениях. Населенный пункт как таксономическое образование, разумеется, остается ядром местного самоуправления, но его полномочия определяются строго в рамках имеющихся возможностей. Более крупные дела берет на себя район, еще более крупные — уезд. Степень интегрированности этих образований разная, но всё это террито­риальные общности, ибо все поселения, так или иначе, замыкаются на какой-то центр. Этот центр — уездный город. По мере образования уездов нужда в рес­публике, крае, области естественным образом исчезает.

Разумеется, упразднение субъектов Российской Федерации в том виде, в каком они сейчас существуют, — проблема отдаленной перспективы. Она свя­зана и с объективными препятствиями, и с субъективными — сопротивлением местных элит. Можно предположить, что это сопротивление будет снижаться по мере истечения сроков пребывания нынешних глав администраций на своих постах. В любом случае решение этой проблемы необходимо хотя бы для недо­пущения опасности распада России по национальному признаку.

Административно-территориальная реформа неизбежна, важно, чтобы она не носила волевого характера, а имела в своей основе процессы социальной са­моорганизации.