1. Правовое регулирование местного самоуправления

Несмотря на то, что о местном самоуправлении написано уже очень много, имеется и немалый опыт строительства этой формы власти на местах, но до сих пор остаются два типично ошибочных подхода к этому институту.

Попытка перехода от централизованного управления к региональному, стоящему на принципах федерализма, и к местному самоуправлению пока не имеют большого успеха. Сегодня на территории муниципального образования действуют несколько субъектов управления: это и органы местного самоуправ­ления, и органы государственной власти субъекта федерации, и территориаль-

140 ные органы федеральных органов исполнительной власти. В Новосибирске, на­пример, последних более ста. Таким образом, местное управление предполагает распределение полномочий между различными органами власти, процедуру де­легирования полномочий и сферу собственно местного самоуправления.

Существует большое число определений местного самоуправления. Чаще всего они имеют чисто юридический смысл. В последнее время их чаще всего привязывают к изложенному в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г., где оно рассматривается как «...право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою от­ветственность и на благо населения значительной частью общественных дел» .

Наше современное законодательство, в том числе Конституция Российской Федерации, во многом повторяет Европейскую Хартию. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исхо-

- 2 дя из интересов населения, его исторических или иных традиции» .

Как видим, в определениях имеется много общего, но есть и различия. Во- первых, хотя в России местное самоуправление существует с незапамятных времен, современные его принципы основаны на положениях Европейской Хартии местного самоуправления. Но между официальным переводом Хартии на русский язык и действительным ее содержанием есть принципиальная раз­ница. Европейская Хартия местного самоуправления говорит о местном само­управлении как о власти населения, реализуемой в том числе через особые уч­реждения — органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии — о власти органов местного самоуправления.

¹ Европейская Хартия местного самоуправления. 4.1. С.З HВестник Министерства ино­странных дел СССР. 1990. № 19.

² Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации”. - M.: Известия, 1995.

141

В русской версии речь идет о власти искусственно сформированных структур. В Хартии же речь идет о властных полномочиях территориальных общностей, существование этих полномочий обусловлено наличием объектив­ных обстоятельств.

Далее, в Европейской хартии провозглашается не только право, но и эф­фективная правоспособность местного сообщества решать возложенные на не­го задачи. Отсутствие этих слов в российской формулировке делает его бес­смысленным, ибо без достаточных финансовых ресурсов и правовой базы нет и правоспособности. В большинстве случаев муниципальные образования не имеют необходимых средств и вряд ли, если сохранится нынешняя модель его организации, оно станет когда-либо правоспособным.

Можно привести еще целый ряд определений местного самоуправления, но все они страдают одним недостатком — отсутствием социологического под­хода к пониманию этого института власти. Участие населения в управлении чаще всего похоже на декларацию. Вряд ли можно все свести к тому, что 35-50 % населения время от времени участвуют в выборах органов местного само­управления. Реальная власть — в руках органов власти. Население — пассив­ный объект. Но именно оно должно диктовать правила поведения органам вла­сти. И, таким образом, становиться субъектом.

Для существования местного самоуправления на территории нужны опре­деленные условия:

— круг местных проблем, решение которых возможно собственными си­лами и средствами;

— инициатива и желание граждан участвовать в решении этих проблем;

— правовая основа (Конституция, законодательство и устав органа мест­ного самоуправления), гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление;

142

— финансово-экономическая база, позволяющая эффективно осуществ­лять полномочия;

— согласование местных интересов с региональными и общегосударст­венными;

— четкое разграничение собственности между органами местного само­управления и государственными органами;

— органы местного самоуправления, сформированные при участии насе­ления и подотчетные ему в своей деятельности;

— наличие квалифицированных кадров, способных профессионально реа­лизовывать функции управления;

— определенная, исторически сложившаяся территория, единство которой обусловливается экономическими интересами населения, средствами коммуни­каций, традициями и т.д.

Этот перечень в зависимости от местных условий может быть либо сокра­щен, либо расширен.

Предметом оживленных дискуссий в последние годы являются функции местного самоуправления. Под функциями местного самоуправления понима­ются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены ее природой, потребностями и интересами местного сообщества, а также теми це­лями и задачами, к достижению которых стремятся органы местного само­управления¹.

Как известно, органы местного самоуправления, по своей сути, способст­вуют реализации демократических ценностей, а также призваны обеспечить:

— потребности населения в различного рода услугах (отоплении, освеще­нии, водоснабжении, здравоохранении, образовании, транспорте, связи и т.п.);

— реализацию социально-экономического потенциала муниципальных об­разований;

¹Цели органов местного самоуправления не являются целями территориальной общно­сти. Единой, всем понятной и всеми разделяемой цели у территориальной общности быть не может. Орган местного самоуправления и его аппарат, являющийся организацией, может и должен ставить и реализовывать конкретные цели, направленные на удовлетворение интере­сов местного сообщества.

143

— оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т.д.

Анализ современного законодательства о местном самоуправлении, закре­пляющего полномочия органов местного самоуправления, позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел. Это предпола­гает развитие муниципальной демократии, поддержку инициатив и самодея­тельности граждан, различных форм самоуправления.

Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного са­моуправления.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления. Местное самоуправление, разумеется, должно иметь дос­таточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу.

3. Обеспечение развития соответствующей территории. Местное само­управление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, комму­нально-бытовых и других жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Феде­рации органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Да­лее показано, в какой степени эти функции реализуются на практике и относят­ся ли они к населению, территориальной общности, или это функции органа власти — местной администрации. Забегая вперед, отметим, что местное сооб-

144

щество, население, в своем большинстве, не проявляет интереса к управленче­ской деятельности, пассивно, а органы местного самоуправления понимаются как власть в традиционном смысле, власть господствующего и традиционного повиновения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 133) органы местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, воз­никшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно до­полняют друг друга.

Согласно Конституции РФ, источником власти органов местного само­управления является местное сообщество. Результаты изучения его потребно­стей, интересов, желаний, мнений, настроений — исходная база властных орга­нов, без опоры на которую все действия аппарата лишаются социального смыс­ла, а сам аппарат превращается в машину, работающую на саму себя.

В основе действий реформаторов обычно лежат политические интересы. Под политикой подразумевается использование силы и власти, способность на­вязать свою волю другим людям и принудить их к ее исполнению. Такое пред­ставление о политике довольно широко присутствует в трудах современных и не только современных ученых^[CX]. Столь непохожие друг на друга мыслители, такие как М. Вебер и К. Маркс, а также современные авторы, например О. Оф- фердал, Р. Дан, считают силу основой политики. К сожалению, политика, а не социология лежит в основе современного российского законодательства о ме­стном самоуправлении.

145

Интересен в этом отношении в качестве примера законотворческий про­цесс постсоветского периода. Первый российский Закон «О местном само­управлении в Российской Федерации», принятый в 1991 г., создавался как уни­версальный закон прямого действия. Но при отсутствии в нем механизмов его реализации на практике он фактически не действовал. Попытки внести в него поправки тоже ничего не дали. После введения в действие ряда нормативных документов, регламентирующих деятельность местного самоуправления, си­туация еще более осложнилась. Это касается Указа Президента Российской Фе­дерации № 1760 от 29 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и приложения к нему в виде «Положения об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы». В Указе содержалась норма, гласящая о том, что федеральный Закон о местном самоуправлении изменяется в части, не противоречащей данному Указу (и прилагаемому к нему Приложению), который не соответствует дейст­вующей Конституции, согласно которой Указы Президента не должны проти­воречить Конституции и федеральным законам.

Политика, а не социология лежала в основе жесткого закрепления статуса главы местного самоуправления (см. ст. 131, п. 1) за главой местной админист­рации. Это можно объяснить только волевым решением о передаче местной администрации функций представительных органов местного самоуправления и прекращении деятельности городских и районных советов. Странно выглядит и понятие «глава местного самоуправления», ибо местное самоуправление — это не некий орган или территориальное образование. Можно ли быть главой «права и способности населения самостоятельно решать местные вопросы»?

Примером политического подхода является и то обстоятельство, что со­гласно Положению (п. 2) в поселениях с численностью населения свыше 50 тыс. чел. (надо сказать, что этот количественный критерий носит чисто техно­кратический характер, не учитывает сути территориальной общности) глава администрации мог как избираться населением, так и назначаться главой адми­нистрации области (края). Учитывая тот факт, что главы администрации облас-

146

тей (краев) в то время исключительно назначались, то и главы местного само­управления тоже оказывались сплошь назначаемыми. Таким образом, была ус­тановлена жесткая вертикаль исполнительной власти сверху донизу, вплоть до уровня местного самоуправления при отсутствии баланса со стороны предста­вительной власти. Действовала так называемая «революционная целесообраз­ность», выразившаяся в лозунге: «Долой административную систему — да здравствует административная система».

В последующем вертикаль власти укреплялась. В соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправле­ния в Российской Федерации» так называемый глава местного самоуправления созывает заседания (сессии) представительного органа, председательствует на них. И он, и все члены администрации могут быть членами представительного органа, причем для главы это право предоставляется по должности. Далее, Ука­зом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федера­ции» губернаторам предоставлялось право «казнить и миловать» глав местных администраций, т.е. назначать их на должность или отстранять от нее на основе собственного волеизъявления^[CXI]. Эти примеры можно продолжить. «Разгул демо­кратии» в местном управлении существовал недолго, на фоне декоративной Конституции шел активный процесс политизации, т.е. волевого регулирования политических отношений. Он сохраняется до сих пор.

Однако наличие законов отнюдь не означает строгого и буквального их исполнения. Регионы, получившие самостоятельность, приступили к муници­пальному строительству на основе своих интересов и представлений о демокра­тии, исходящих от главы исполнительной власти.

Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) понятие «местное самоуправление» отсутствует. Вместо него введено понятие «местное государ­ственное управление». По мнению бывшего Президента Республики М.Е. Ни-

147

колаева, дело не в понятиях. Он подчеркивал, что самоуправление практически существует в Якутии с 1995 г. и для этого все есть. Но сопоставление Указа Президента Республики Саха (Якутия) № 123 от 8 апреля 1997 г. «Об органах местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» с федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что нарушаются все основополагающие принципы ме­стного самоуправления федерального Закона.

По мнению Президента Республики Саха, инициатива перехода к местно­му самоуправлению должна исходить только от жителей конкретного поселе­ния. Сам переход на местное самоуправление — это право, а не обязанность каждого поселения^[CXII]. Прямо скажем, слова не лишены глубины и социологиче­ского подхода. Но на практике в Якутии действует жесткая вертикаль власти сверху донизу и никакого местного самоуправления, не зависимого от власти субъекта Федерации, там нет.

Вот другой вариант местного самоуправления. Республика Калмыкия — пример создания модели государственно-общественного самоуправления в рамках уровневого принципа: «Органы общественного самоуправления пред­ставляют собой демократическую форму самоорганизации граждан для обсуж­дения и решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей соответствующей территории» (ст. 1. Положения об органах об­щественного самоуправления в Республике Калмыкия — Хальмг Тангч от 16 июля 1993 г.).

Общественное самоуправление создается в селах, поселках, городах рай­онного подчинения, районах, городах республиканского подчинения. Но инсти­тут представителей Президента Республики Калмыкия как органа государст­венной власти, принимающих непосредственное участие в управлении и делах органов общественного самоуправления, позволяет говорить о специфике кал­мыцкой модели, сочетающей управление государственной исполнительной

148

вертикали, доходящей до самых мелких административно-территориальных единиц, с элементами непосредственного или опосредованного представитель­ства населения.

Представитель Президента согласно Положению вправе:

— регистрировать органы общественного самоуправления от лица госу­дарства;

— устанавливать по предложению жителей границы территорий само­управления;

— созывать сходы, конференции граждан населенного пункта;

— досрочно отзывать выборные органы общественного самоуправления или инициировать их перевыборы;

— составлять смету расходов и расходовать предусмотренные в ней сред­ства на содержание учреждений, социальную поддержку отдельных слоев насе­ления и т.д.;

— передавать часть государственных полномочий;

— определять предметы совместного ведения с органами общественного самоуправления, созывать и проводить собрания представителей городов и районов.

На этом основании можно сказать, что у местного самоуправления в Кал­мыкии есть «начальник», который «знает», что надо местному сообществу, и определяет его потребности и интересы.

К числу тех регионов, где еще не в полной мере функционируют органы местного самоуправления, относится Республика Алтай. Базовый закон «О ме­стном самоуправлении в Республике Алтай» принят только в июне 1999 г. Со­гласно положениям данного Закона, все районы и город Горно-Алтайск при­знаются органами государственной власти республики, а местное самоуправле­ние вводится на уровне сельских поселений — сельсоветов.

Это сразу породило серьезную проблему сопряжения органов государст­венной власти республики и местного самоуправления.

149

Практическое решение вопросов комплексного социально-экономического развития территорий применительно к Республике Алтай вряд ли возможно на уровне сельского совета. Это связано как с отсутствием практического опыта данной работы, квалифицированных кадров, так и с тем, что представители фе­деральных и республиканских структур власти и управления, с которыми необ­ходимо организовывать взаимодействие, находятся не ниже районного уровня. На уровне сельсоветов нет финансово-экономической основы, так как не ут­верждается бюджет, а расходование средств производится по сметам.

Аналогичный подход к формированию органов местного самоуправления существует в Республике Хакасия и целом ряде других субъектов Российской Федерации. Пионером в этом отношении, пожалуй, была Новосибирская об­ласть. Согласно Уставу в Новосибирской области установлена система органов государственной власти двух уровней:

— органы государственной власти области как субъекта Российской Феде­рации;

— территориальные органы государственной власти районов области и го­родов областного значения.

К территориальным органам государственной власти в Новосибирской об­ласти относятся:

— выборные территориальные органы государственной власти (предста­вительные органы) — территориальные Советы депутатов;

— исполнительные территориальные органы государственной власти территориальные администрации городов и районов.

Основной принцип местного самоуправления — выборность представи­тельного органа власти — здесь соблюден. На этом основании этот орган мож­но было бы считать органом местного самоуправления. В Голландии, напри­мер, глав исполнительной власти органов местного самоуправления назначает королева. Но никто не говорит, что в Голландии нет местного самоуправления. В Новосибирской области все же решено «подтянуть» район к государственной власти. Это связано, очевидно, с конституционным положением о независимо-

150 сти местных органов власти от государства в рамках их компетенции. Включив районы и города областного подчинения в систему органов государственной власти, руководство Новосибирской области взяло под свой контроль глав ад­министраций этих территорий и их бюджет, т.е. все, что относится к реальному инструменту власти.

Процитируем еще один фрагмент из Устава Новосибирской области: «Тер­риториальные органы государственной власти содействуют становлению и раз­витию местного самоуправления на территории города, района области и осу­ществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами мест­ного самоуправления действующего законодательства, а также возложенных на них законом отдельных государственных полномочий.

Территориальные органы государственной власти в соответствии с зако­ном области вправе наделять органы местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями с одновременной передачей необходимых ма­териальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий под­контрольна органам государственной власти».

В области создано 454 муниципальных образования. Из них только 6 име­ют собственный бюджет. Остальные не имеют ни достаточной налогооблагае­мой базы, ни ресурсов для ее формирования и живут на средства, определенные сметой. Их независимость от государства является фикцией. Эта, казалось бы, тяжелая ситуация оказывается выгодной для администрации области. Если представить совершенно немыслимую в настоящее время ситуацию — все му­ниципальные образования сформировали доходную часть бюджета из собст­венных источников, полностью покрывающую расходную, т.е. сформировали бездефицитный бюджет. Глава администрации избирается населением и подот­четен только ему, населению. Деятельность администрации в рамках тридцати позиций, относящихся к ее компетенции, независима от государства. И так во всех муниципальных образованиях. Возникает вопрос: во что превращается власть областной администрации и ее главы? Эта власть резко сужается, ибо вся территория области покрыта муниципальными образованиями, и даже само

151 здание обладминистрации находится на территории одного из них. Перманент­ные конфликты между губернаторами и мэрами столичных городов субъектов Федерации происходят как раз из-за того, что эти города имеют свой бюджет и действительно независимы от обладминистрации. Следовательно, причиной конфликтов является не личная неприязнь мэра и губернатора, а сугубо финан­сово-экономические отношения. Они запрограммированы законодательством.

Более того, по мере развития производства в некоторых муниципальных образованиях уже в той системе, которая создана в Новосибирской области, на­чинают возникать конфликты между руководством успешных муниципальных образований и территориальными органами государственной власти. Причина все та же. Муниципальные образования сформировали свой бюджет и оказа­лись независимы от районного начальства, которое хотело бы держать под кон­тролем их доходы. Вот и получается, что дотационность большинства муници­палитетов — своеобразное «благо».

Большинство авторов, анализируя данную ситуацию, утверждают, что тре­буется разработка единой общегосударственной концепции местного само­управления в Российской Федерации. Поскольку многие муниципальные обра­зования не обладают достаточной финансовой самостоятельностью, которую они должны бы иметь как единицы местного самоуправления, необходимо за­крепить за местным самоуправлением собственность, обеспечивающую для не­го налогооблагаемую базу, а также предусмотреть положение о перечислении в бюджет местного самоуправления всех или части налогов, зачисляемых в бюд­жет субъекта Федерации.

Еще раз скажем, что это благое пожелание не основано на реальной прак­тике, а рождено в условиях кабинетных размышлений. Условное муниципаль­ное образование — село Копыловка, расположенное на периферии Новосибир­ской области, имеющее 200 дворов и 420 жителей в основном преклонного воз­раста, не может иметь ни достаточной налогооблагаемой базы, ни эффективных руководящих кадров, а следовательно, его органы местного самоуправления не могут быть независимы от государства. Для села единственное спасение — это

152

государственный патронаж. В нем не может быть самоуправления в соответст­вии с законодательством. Оно возможно только в территориальных общностях более высокого уровня, имеющих самодостаточную материально-финансовую и кадровую основу. Но это село можно рассматривать как автопоэтическую систему. Такая система живет, находит собственные средства саморегуляции, обеспечивающие ее выживание. Самоорганизующиеся процессы территориаль­ной общности и местные органы власти, созданные государством, — отнюдь не одно и то же. Хорошо, когда эти органы способствуют существованию и разви­тию данной системы, когда возникает гармоничное единство объективной и субъективной регуляции. Иное дело, когда их векторы направлены друг против друга, тогда либо один из них гасится, либо вся система переходит в хаотичное состояние.

C точки зрения практики формирования местного самоуправления все субъекты Федерации делятся примерно на три группы, объединенные по прин­ципу отношения их руководителей к включению населения в систему управле­ния территорией.

К первой группе относятся: субъекты Федерации, руководители которых осознают роль самоуправления во всей его полноте и рассматривают эффек­тивно функционирующую систему самоуправления как опору органов государ­ственной власти субъекта Федерации и их руководства во взаимоотношениях с центром. В таких регионах организованы и проведены выборы в органы мест­ного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, идет ин­тенсивная разработка законодательства по вопросам обеспечения организаци­онной и экономической самостоятельности местного самоуправления.

Ко второй группе можно отнести большинство субъектов Федерации, ру­ководители которых и не отказываются от местного самоуправления, и не сти­мулируют его развитие. Особенно болезненно представителями этой группы воспринимаются экономические отношения между государственной властью субъектов Федерации и муниципалитетами.

153

И наконец, третью группу составляют субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют «особый путь» под прикрытием псевдо- национальной или псевдореформистской риторики. В связи с этим законода­тельная база в этих субъектах, как правило, противоречит федеральному зако­нодательству, либо не разработана вовсе, представительные органы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти входят в единую систему исполнительной власти.

Что касается этой группы субъектов Федерации, то с точки зрения систем­ного подхода совершенно очевидна их тенденция к сохранению собственной целостности при одновременном стремлении к разрыву или обособлению свя­зей с федеральным центром. Такая тенденция противоречит развитию местного самоуправления и с неизбежностью вызывает необходимость в укреплении вертикали власти со стороны федерального центра, ибо стремление к самосо­хранению — неотъемлемое свойство любой системы, в том числе и такой, как Федерация в целом. Влияние на внутриполитические процессы в регионе ре­альной позиции первого лица в таких условиях огромно, если не определяюще.

Субъекты Федерации третьей группы, кроме позиции руководителей, объ­единяет также сходное геостратегическое положение: как правило, богатые сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических (повышен­ный статус самостоятельности) или географических (приграничное положение, отдаленность от центра) возможностях самостоятельной их реализации.

Там, где возникают сепаратистские тенденции, там местное самоуправле­ние, т.е. возможность самостоятельности независимого от органов власти субъ­екта Федерации развития, всячески пресекается. На этом основании можно ска­зать, что суверенизация и местное самоуправление имеют разные векторы раз­вития. Если развитие местного самоуправления в силу своей специфики спо­собствует укреплению демократии и благосостояния населения, то суверениза­ция субъектов Федерации чревата сепаратизмом, разрывом связей и политиче­скими катаклизмами.

154

На этом основании можно сделать вывод: развитие местного самоуправле­ния есть борьба с сепаратизмом. Но далеко не все субъекты Федерации имеют и в принципе могут иметь сепаратистские тенденции, это может касаться субъек­тов Федерации, отнесенных к третьей группе, и то не всех. Но именно по отно­шению к ним возникает необходимость жесткой социально-субъективной регу­ляции и, прежде всего, на основе федерального законодательства.

Базовый федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в августе 1995 г., тоже во многом оказался оторванным от жизни. Г оды, прошедшие после принятия это­го закона, с достаточной очевидностью говорят о том, что между его положе­ниями и реальностью образовался значительный зазор. В настоящее время, по мнению известного специалиста в области местного самоуправления главы ад­министрации города Одинцово Московской области А.Г. Гладышева, «...правовая модель развития местного самоуправления в том виде, в каком она существует сейчас, практически себя исчерпала, выполнив функцию перво­толчка»^[CXIII].

Нужно существенное обновление законодательства, с одной стороны, и вместе с тем уверенные шаги по модернизации практики местного самоуправ­ления в направлении к естественным потребностям и интересам местного со­общества — с другой. То есть, нужны действия к установлению подлинного народовластия, о котором неустанно говорят и «справа», и «слева».

Обозначим основные проблемы. Прежде всего, в области создания право­вой базы местного самоуправления. Справедливости ради, следует отметить, что в этом направлении сделано немало, особенно если понимать, что подлин­ного местного самоуправления в европейском его понимании в России никогда не было. Достаточно сказать, что в период с 1995 по 2001 г. разработаны, при­няты и вступили в силу около 150 федеральных законов и других нормативных актов, регулирующих местное самоуправление, в том числе федеральные Зако-

155

ны «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие, касающиеся различных аспектов жизнедеятельности муниципальных обра­зований. Кроме того, несколько законов находятся в разной степени готовности.

Но нормы Конституции РФ, федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других феде­ральных Законов не отражают реальное положение дел и не исчерпывают необ­ходимое правовое регулирование организации и деятельности местного само­управления. Это, прежде всего, касается бюджетных отношений, муниципаль­ной собственности, делегирования государственных полномочий на местах, со­циальной сферы и в том числе социальной защиты населения.

Кроме того, в связи с учетом разнообразия направлений деятельности ор­ганов местного самоуправления нормы муниципального права содержатся в значительном количестве отраслевых законов. Проблема состоит, во-первых, в несогласованности между собой всех норм, касающихся организации и дея­тельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям пра­ва, во-вторых, в отсутствии систематизации всех вопросов, которые должны быть законодательно отрегулированы и, в-третьих, в том, что в различных субъектах Российской Федерации местные законы, касающиеся одного и того же вопроса, принципиально различаются между собой и отличаются от соот­ветствующих федеральных Законов.

Правовые нормы, существующие в настоящее время, не наполнены реаль­ным содержанием. А поскольку это так, то они не могут служить в качестве ра­ботающего механизма реализации заключенных в них идей. Правовые нормы должны быть своего рода договором между разными субъектами взаимодейст­вия и закреплять то, что сложилось в жизни, отвечать интересам населения и разных хозяйственных структур. Сегодня, по признанию многих глав местного самоуправления, в законодательстве декларируется то, что почти полностью

156 отсутствует в жизни, — например, муниципальная собственность, местное хо­зяйство. До сих пор над всем властвует центр¹.

Особенно уязвимы для критики многие уставы муниципальных образова­ний, написанные как бы по единому образцу и не отражающие специфику сво­ей территории.

При формировании структур органов местного самоуправления_население обладает полной самостоятельностью с одним лишь ограничением: наличие выборных органов, в частности представительного органа местного самоуправ­ления, является обязательным.

В основе структур органов местного самоуправления лежат известные мо­дели. Преимущественно это все же представительный орган и глава муници­пального образования, избираемый всем населением, председательствующий в представительном органе и единолично возглавляющий местную администрацию.

Но далеко не везде решены организационные проблемы. Продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью поис­ка оптимальной организации субъекта муниципального управления. В ходе формирования организационной модели большую роль играет субъективный фактор, т.е. те или иные политические силы влияют на этот процесс. Это при­водит к смешению и концентрации управляющих функций в социальной, поли­тической и экономической сферах, что негативно отражается на эффективности местного хозяйства и вызывает недоверие населения к местной власти.

В основе исследования этих проблем лежит главный методологический принцип, состоящий в том, что местное самоуправление есть совокупность раз­личных форм самодеятельности населения. Оно, это население, делегирует часть своих полномочий профессионалам — муниципальным служащим, кото­рые, служа ему, решают местные проблемы. Источник власти находится у на­селения.

Сегодня многие авторы утверждают, что модель исключительно рыночной либерализации, так активно навязываемая нам с начала 1980-х годов и так ак- ^,См.: там же. Гладышев А.Г. - С. 18.

157

тивно отвергаемая обществом, во многом уже исчерпала себя. Очевидно, к ста­рому, советскому прошлому возврата нет, но и политика механического пере­носа на нашу почву западно-европейской либеральной идеологии ошибочна^[CXIV]. Живой организм отторгает чужеродный орган. Никакой иностранный опыт, ни­какой мессия не выведут страну из кризиса. Это может и должен сделать народ, причем не в последнюю очередь через развитие территориальных общностей. Территориальные общности — базовые основы общества. Здесь живут люди, и вместе с ними здесь живут традиции, народная нравственность, социальный контроль, здесь функционирует производство, социальные отношения, т.е. все, чем живет общество. Государственная надстройка, которую не раз и не два классики определяли как аппарат насилия, не всегда действует в интересах ме­стного сообщества, а нередко и вопреки его интересам. Для местных органов и местного самоуправления это, если говорить по сути, немыслимо.

Знакомство с опытом работы местных органов власти в Западной Европе, в частности во Франции, приводит к убеждению, что действительно там посте­пенно снижается роль государства и все большую силу набирают сообщества граждан, добровольные ассоциации, рассчитывающие на свои собственные си­лы, готовые к добровольной деятельности, направленной на саморазвитие каж­дого человека. Россия, конечно, не Западная Европа, у нас свой путь, но и этот путь наверняка ведет к развитию самоорганизующихся сообществ в рамках общества в целом. Местные сообщества должны быть открытыми, саморазви- вающимися. Процесс самоорганизации местных сообществ не останавливается никогда, но он всегда испытывает на себе давление со стороны органов власти. Взаимодействие по принципу части и целого носит нормальный характер до тех пор, пока одна из сторон не противопоставляет свои интересы интересам другой стороны. Чаще всего так происходит когда центр, пытаясь решить об­щие проблемы, делает это в ущерб интересам составляющих его частей.

Этот перечень составляет далеко не весь круг проблем, с которыми столк­нулись органы государственной власти, насаждая в очередной раз в нашей

158

стране местное самоуправление. Не решены проблемы бюджетной обеспечен­ности, муниципальной собственности и прежде всего собственности на землю, обоснование сферы компетенции муниципалитетов, взаимодействие с органами государственной власти и делегирование государственных полномочий; возни­кают вопросы, касающиеся организационной структуры органов местного са­моуправления, численности персонала и др. Это проблемы управления. Про­блемы социально-субъективного регулирования. Они связаны с непониманием процесса естественного социального развития. Законодательные акты и прак­тические меры по их воплощению, вплоть до «диктатуры закона», «повисают в воздухе», не имея реальной опоры в жизни, социальной практике. Нелепо гово­рить о местном самоуправлении, если население в нем не нуждается. До сих пор говорят о земстве как об образце местного самоуправления, хотя хорошо известно, что население, как было показано в предыдущей главе, повсеместно боролось с ним. И сейчас местные органы власти находятся в парадоксальном положении: с точки зрения теории, они должны бы уйти из сферы прямого ди­рективного руководства экономикой, но, с точки зрения реалий нынешнего дня, они не могут это сделать, так как во всех происходящих конфликтах (забастов­ках, голодовках и других акциях протеста) население предъявляет требования не к собственникам, а к местным и региональным органам власти, считая их повинными во всех просчетах и провалах. Даже потерпевшие фиаско в опера­циях с МММ во всем обвиняют государство и местные органы власти. Ориен­тация общественного мнения, которая возлагала ответственность за все беды на власть, не исчезла бесследно. Местные органы власти находятся в одной обой­ме с государственными. Пока в ходе наших опросов не удалось зафиксировать в общественном сознании какой-либо разницы между ними.

159