Приложение 2.

Право общественности знать

Принципы законодательства о свободе информации

’’Артикль 19"

Всемирная кампания за свободу слова Предисловие.

Информация является кислородом для демократии.

Большинство правительств, однако, предпочитают действовать в обстановке секретности. На языке суахили, одно из слов, обозначающих правительство, значит "строжайший секрет”. Даже демократические правительства предпочли бы скрыть значительную часть своей деятельности от общественности. Правящая власть всегда может найти причины для поддержания секретности, оправдывая ее необходимостью защиты интересов национальной безопасности, общественного порядка и широкого общественного интереса. Слишком часто правительства считают официальную информацию своей собственностью, а не достоянием общественности.

Именно в целях установления стандарта, с помощью которого каждый гражданин сможет оценить, действительно ли внутренние законы предоставляют доступ к официальной информации, "Артикль 19” выработал данный перечень международных принципов. Данные принципы ясно и четко очерчивают методы, благодаря которым правительство может достичь максимальной открытости в соответствии с международными стандартами и практикой.

Принципы важны как стандарты, но только их простого существования не достаточно — они должны быть использованы участниками кампаний, юристами, выборными представителями и государственными чиновниками. Они должны применяться с учетом особенностей обстоятельств, с которыми сталкиваются граждане каждого общества, людьми, понимающими их важность и сторонниками прозрачности правления. Мы публикуем эти принципы как вклад в улучшение правления и подотчетности правящей власти общественности, а также в развитие демократии по всему миру.

Эндрю Паддефатт, исполнительный директор "Артикля 19".

Введение.

Данные Принципы устанавливают стандарты для национальных и международных режимов, осуществляющих право на свободу информации. В первую очередь, они разработаны как база для создания национального закона о свободе информации или о доступе к официальной информации, но они равно применимы к информации, находящейся в ведении межправительственных структур, таких, как ООН и Евросоюз.

Принципы основаны на международных и региональных законах и стандартах, развивающейся государственной практике (что, среди прочего, отражено в государственных законах и решениях национальных судов), а также основных принципах права, признанных международным сообществом. Они являются результатом длительного процесса изучения, анализа и консультаций под эгидой "Артикля 19”, накопившего обширный опыт и работающего с организациями-партнерами во многих странах мира.

Русский вариант принципов был переведен Центром защиты СМИ (Воронеж, Россия). Новая редакция перевода произведена Софией Пагсли (консультант "Артикля 19”), Ириной Авчинниковой (Центр правовой защиты СМИ при Белорусской Ассоциации Журналистов, Минск, Беларусь) и Ириной Кругловой.

Принцип 1. Максимальное раскрытие информации.

Основным принципом, положенным в основу законодательства о свободе информации, должен стать принцип максимального раскрытия информации.

Принцип максимального раскрытия информации устанавливает положение о том, что вся информация, находящаяся в ведении государственных органов, должна подвергаться раскрытию и что данное положение может игнорироваться в только узко очерченных обстоятельствах (см.

Государственные органы обязаны предоставлять информацию. Все граждане имеют соответствующее право на получение информации, и каждый человек, пребывающий на территории данной страны, должен иметь право воспользоваться этим правом. Для применения данного права на практике граждане не обязаны предоставлять доказательства существования какого-либо определенного интереса к информации. В ситуациях, когда государственный орган старается отказывать в доступе к информации, бремя доказательств существования причин для отказа возлагается на сам государственный орган. Иными словами, государственный орган должен предъявить доказательства того, что информация, в которой он желает отказать, входит в ограниченный перечень исключений (см. ниже).

Определения.

Терминам "информация” и "государственные органы” должно быть дано более широкое толкование.

Говоря об "информации”, мы имеем в виду все документы, находящиеся в ведении государственного органа, не взирая на форму, в которой данная информация хранится (документ, пленка, электронная запись и т.д.), источник информации (была ли она выработана государственным органом или иным лицом) и дату ее выработки. Положения Закона также должны иметь силу в отношении классифицированной информации, которая должна подлежать такому же контролю, как и все другие документы.

Говоря о раскрытии информации, определение термина "государственный орган” должно базироваться на услугах, предоставляемых населению данным органом, а не на его формальном предназначении. Таким образом, "государственный орган” должен включать в себя все эшелоны власти и уровни правительства, такие как местные власти, выборные органы, органы, руководствующиеся в своей деятельности мандатом, установленным законом, национализированные виды промышленности и государственные корпорации, вневедомственные органы или полуавтономные организации (полу вневедомственные организации), судебные органы и частные организации, оказывающие государственные услуги населению (такие, как обслуживание дорог и обеспечение работы железнодорожных линий).

Уничтожение документов.

С целью защиты целостности документов и сохранения доступа к ним в законодательстве должно содержаться положение о том, что уголовным преступлением является воспрепятствование доступу к информации или умышленное уничтожение документов. Законодательство также должно устанавливать минимальные стандарты по хранению документов государственными органами. От таких органов требуется выделять достаточные ресурсы и уделять внимание обеспечению соответствующего хранения документов. К тому же в целях пресечения попытки изготовления подделки или внесения изменений в документы должны предоставляться документы с информацией как таковые, а не только содержащаяся в них информация.

Принцип 2. Требование опубликования информации.

Государственные органы обязаны публиковать важную информацию.

Свобода информации подразумевает не только то, что государственные органы согласятся с требованием об удовлетворении запросов об информации, но также, что они будут публиковать и широко распространять документы, представляющие значительный общественный интерес, с соблюдением лишь разумных лимитов, связанных с ресурсами и возможностями. Вид публикуемой информации будет зависеть от государственных органов, в чьем ведении она находится. Законодательство должно предписывать как всеобщую обязанность публиковать информацию, так и ключевые категории информации, подлежащие опубликованию.

Как минимум, государственные органы обязаны публиковать следующие категории информации:

— рабочую информацию о функциях государственного органа, включая затраты, цели работы государственного органа, результаты аудиторских проверок, стандарты, достижения и т.д., особенно в случаях, когда орган оказывает услуги населению непосредственно;

— информацию по любым запросам, жалобам и другим прямым действиям, которые граждане могут предпринять в отношении государственного органа;

— руководство о процессах, посредством которых граждане могут внести свой вклад в важные вопросы политического курса страны или законопроекты;

— виды информации, находящиеся в ведении органа, и форма, в которой данная информация хранится;

— суть любого решения или политики, затрагивающих жизнь общества, с разъяснениями причин принятия решения и материал, содержащий в себе обоснования принятия решения.

Принцип 3. Поддержка открытого правительства.

Государственные органы должны активно поддерживать открытое правительство.

Информирование членов общества об их правах и содействие культуре открытости внутри правительства является необходимой составляющей для достижения целей законодательства о свободе информации. Опыт разных стран показывает, что действия никому не подотчетных государственных чиновников могут подорвать даже самое прогрессивное законодательство. Таким образом, действия, направленные на поддержку свободы информации, являются важным элементом режима свободы информации. Это та сфера, где определенные действия правительства будут носить свой характер и иметь свои отличительные особенности от других стран, в зависимости от того, как организована государственная служба, какие существуют основные препятствия к свободнму предоставлению информации, насколько высокими являются уровень грамотности и степень осведомленности общества внутри страны в целом. Законодательство должно требовать предоставления соответствующих ресурсов и уделения внимания вопросу поддержки целей законодательства.

Общественное образование.

Как минимум, законодательство должно предусматривать положение об общественном образовании и распространении сведений о праве доступа к информации, о видах доступной информации, а также о способе использования данных прав. В тех странах, где уровень грамотности и распространения газет низок, вещательные средства массовой информации играют особенно важную роль в распространении информации и образовании. Должны быть изучены возможности создания творческих альтернатив, таких, как городские собрания или передвижные съемочные группы. В идеале инициатива по созданию таких видов деятельности должна быть приведена в жизнь как отдельными государственными органами, так и специально созданным и адекватно профинансированным официальным органом или органом, рассматривающим запросы об информации, или иным органом, специально основанным для этих целей.

Борьба против культуры официальной секретности.

Законодательство должно предусматривать несколько механизмов решения проблемы культуры секретности внутри правительства. В их число должно быть включено требование о том, чтобы государственный орган проводил подготовку своих сотрудников по вопросам, связанным со свободой информации. Основной целью проведения такой подготовки должно стать привлечение внимания к важности существования свободы информации и ее видам, процессуальным механизмам доступа к информации, эффективным путям хранения и доступа к документам, содержащим информацию, а также защита "свистунов”, определение видов информации, обязательных к публикации.

Государственный орган, ответственный за общественное образование, также должен содействовать открытости правительства. Инициативами в этой сфере могут послужить такие действия, как стимулирование деятельности государственных органов, хорошо исполняющих свои обязанности, проведение кампаний по проблемам секретности и информационных кампаний, поощряющих органы, которые стали лучше работать, и критикующих те, которые работают в обстановке излишней секретности. Иным методом борьбы может стать выпуск ежегодного доклада Парламенту и/или Парламентским структурам по существующим проблемам и достижениям. Подобный доклад может включать в себя описание мер, предпринятых для облегчения доступа общественности к информации, перечисление всех препятствий для свободного потока информации и меры по улучшению ситуации в этой сфере, предусмотренных на следующий год.

Необходимо содействовать государственным органам в принятии локальных актов о доступе к информации и открытости.

Принцип 4. Ограниченный список исключений.

Исключения должны быть ясно и узко обозначены. К тому же информация может быть сокрыта в соответствии с перечнем исключений, только если:

1) раскрытие информации нанесет существенный вред преследуемой обоснованной цели^[3];

2) степень вреда, нанесенного вследствие раскрытия информации, превышает степень общественной заинтересованности в информации.

В случаях, когда государственный орган не может доказать, что информация входит в ограниченный список исключений, должны быть удовлетворены все индивидуальные запросы об информации к государственным органам. Отказ в предоставлении информации считается неоправданным, если государственный орган не может доказать, что информация подверглась тщательной проверке, состоящей из трех частей.

Проверка, состоящая из трех частей:

— информация должна относиться к обоснованной цели, предусмотренной в законе;

— последствия от раскрытия информации должны представлять угрозу нанесения существенного вреда данной цели;

— степень вреда, нанесенного данной цели вследствие раскрытия информации, должна превышать степень общественного интереса к обладанию информацией.

Действия ни одного государственного органа не должны полностью находиться за рамками законодательства, даже если на большинство их функций распространено действие исключений. Данное положение применимо ко всем ветвям власти (исполнительной, законодательной и судебной), так же, как и ко всем функциям власти (включая, например, функции органов безопасности и обороны). Отказ в предоставлении информации может быть оправдан только после рассмотрения каждого дела в отдельности.

Не могут быть оправданы ограничения, целью которых является защита правительства от вопросов и ситуаций, приводящих его в замешательство, или сокрытие правонарушений.

Правовые обоснования ограничений.

В законодательстве должен предусматриваться полный перечень обоснованных целей, которые могут оправдать отказ в предоставлении информации. В перечне должны содержаться только те интересы, которые устанавливают обоснованные основания для отказа в предоставлении документов, и он должен быть

ограничен такими вопросами, как наблюдение за соблюдением законов, частная жизнь, национальная безопасность, коммерческая и иная конфиденциальная информация, общественная или личная безопасность, эффективность и целостность процессов принятия решений государством.

Во избежание включения материала, который не нанесет вреда обоснованным общественным интересам, круг исключений должен быть узко очерчен. Установление ограничений на раскрытие информации должно основываться на содержании документа, а не на его виде. В целях соответствия данному стандарту исключения должны, где уместно, быть ограничены по сроку. Например, классификация информации на основании национальной безопасности может стать несостоятельной после того, как специфическая угроза национальной безопасности исчезла.

Надо доказать, что отказ от предоставления информации нанес бы существенный вред обоснованной цели.

Недостаточно, чтобы информация просто попадала в разряд обоснованных целей, предусмотренных в законодательстве. Государственный орган должен доказать, что раскрытие этой информации нанесло бы существенный вред этой цели. В некоторых случаях раскрытие может принести как пользу, так и вред этой цели. Например, разоблачение коррупции в армии, на первый взгляд, представляется как ослабление национальной обороны, но, в действительности, по прошествии некоторого времени помогает устранить коррупцию и усилить вооруженные силы. Для того чтобы отказ в раскрытии информации являлся обоснованным в подобных случаях, общий эффект от раскрытия должен наносить существенный вред цели.

Преобладание общественного интереса.

В случае, если будет доказано, что раскрытие информации может привести к нанесению существенного вреда обоснованной цели, информация должна быть все же раскрыта, если польза от раскрытия такой информации перевешивает степень нанесенного вреда. Например, определенная информация может носить частный характер, но в то же время разоблачать коррупцию в высших эшелонах власти внутри правительства. В таких случаях вред, нанесенный обоснованной цели, должен быть противопоставлен общественному интересу к раскрытию данной информации. Когда общественный интерес преобладает, законодательство должно предусматривать положение о раскрытии информации.

Принцип 5. Процедуры, направленные на облегчение доступа к

информации.

Запросы об информации должны обрабатываться быстро и справедливо, а также должен предусматриваться независимый пересмотр всех отказов.

Процесс принятия решений о выдаче ответов на запросы об информации должен быть разбит на три стадии: принятие решения о выдаче ответа на запрос внутри государственного органа, обжалование решения государственного органа в независимом административном органе, обжалование в суде. По мере необходимости должен быть обеспечен полный доступ к информации определенным группам, например, тем, кто не умеет читать или писать, тем, кто не говорит на языке, на котором существует документ, или инвалидам, например, слепым.

Все государственные органы обязаны установить открытые, доступные внутренние процедуры, обеспечивающие право общественности на получение информации. В общем, органы должны назначить ответственного за работу с такими запросами для обеспечения надлежащего исполнения положений законодательства.

Государственные органы должны также быть обязаны оказывать помощь заявителям, чьи запросы относятся к ранее опубликованной информации или являются неясными, неуместно широкими, или нуждающимися в переформулировке. С другой стороны, государственные органы должны иметь право отказывать в ответе на пустые или навязчивые запросы. Государственные органы не обязаны обеспечивать людей опубликованной информацией, но в таких случаях орган должен указывать опубликованный источник заявителю.

Законодательство должно предписывать строгие временные сроки для рассмотрения запросов и требовать, чтобы все отказы сопровождались письменными объяснениями по существу вопроса.

Обжалование решения о непредоставлении информации.

По возможности должна быть обеспеченна процедура внутреннего обжалования решения о не-предоставлении информации в более высокой инстанции внутри данного государственного органа, которая может пересмотреть первоначальное решение.

Во всех случаях закон должен обеспечивать личное право каждого на обжалование отказа государственного органа предоставить информацию в независимом административном органе. Таким органом может быть как уже существующий орган. (Омбудсмен или Комиссия по правам человека), так и созданный специально для этой цели орган. В любом случае этот орган должен соответствовать определенным стандартам и обладать определенными полномочиями. Его независимость должна быть гарантирована как формально, так и через процедуру назначения главы или правления.

Назначения должны производиться выборными органами, такими, как Межпартийный парламентский комитет. Процедура должна быть открытой и позволять общественности внести свой вклад, например, в отношении выдвижения кандидатов. Личности, назначенные в такой орган, должны соответствовать строгим стандартам профессионализма, независимости и компетентности, а также соблюдать строгие правила о недопустимости конфликта интересов.

Процедура, в соответствии с которой административный орган рассматривает жалобы по вопросам об отказах в предоставлении информации, должна быть быстрой, а плата за эту процедуру должна быть минимальной. Такой подход позволит всем гражданам воспользоваться данной процедурой и гарантирует, что излишние отсрочки в ней не нанесут ущерб самой цели запроса об информации.

Административному органу должны быть предоставлены все полномочия на рассмотрение любых обжалований, включая возможность вызова свидетелей для дачи показаний, и, более того, требовать от государственных органов выдачи любой информации или документа для рассмотрения при закрытых дверях, если такая мера является необходимой и оправданной.

При завершении расследования административный орган должен иметь право отклонить жалобу, обязать государственный орган предоставить информацию, урегулировать вопрос о взимании оплаты за предоставляемую информацию государственным органом, в соответствующих ситуациях наложить штраф на государственный орган за совершение действий, препятствующих доступу к информации, и/или присудить издержки в отношении жалобы государственному органу.

Административный орган должен также иметь право передать на рассмотрение в суд дела, раскрывающие доказательства уголовно-наказуемого препятствования на доступ к информации или умышленного уничтожения документов.

Как заявитель, так и государственный орган должны иметь право подать жа- лобу в суд на решения административного органа. Такие жалобы должны рассматриваться полностью и по существу, а само разбирательство не должно быть ограничено вопросом о соразмерности действий административного органа. Это гарантирует уделение должного внимания разрешению трудных вопросов и содействие последовательному подходу к проблемам свободы слова.

Принцип 6. Оплата.

Чрезмерная оплаты за услуги предоставления информации не должна становиться препятствием в вопросе получения информации гражданами.

Стоимость получения информации, находящейся в ведении государственных органов, не должна составлять сумму, которая удерживала бы потенциальных заявителей от предъявления запросов, так как логическим обоснованием закона о свободе информации является обеспечение открытого доступа к информации. Доказано, что открытость в долгосрочной перспективе принесет большую пользу и превысит затраты. Во всяком случае, опыт ряда стран свидетельствует о том, что взимание платы за доступ к информации не является эффективным инструментом погашения затрат, связанных с режимом свободы информации.

Для того чтобы сумма оплаты за предоставляемую информацию не являлась сдерживающим фактором, по всему миру используются различные системы. В некоторых юрисдикциях применяется двухступенчатая система, включающая в себя одинаковые взносы за каждый запрос, а также скользящую шкалу оплаты в зависимости от реальной стоимости поиска и предоставления информации. Необходимо отказаться от скользящей шкалы оплаты либо должны быть существенно снижены расценки на запросы об информации личного характера и на запросы об информации, представляющей интерес для общественности (когда целью запроса является публикация информации). Чтобы уменьшить стоимость информации, связанной с общественным интересом, в некоторых юрисдикциях более высокие сборы взимаются за запросы об информации коммерческого характера.

Принцип 7. Открытые заседания.

Заседания государственных органов должны быть открыты для общественности.

Свобода информации включает в себя право общественности знать, что делает правительство от ее лица, и принимать участие в процессе принятия решений. Поэтому законодательство о свободе информации должно содержать положение, в соответствии с которым все заседания управляющих органов открыты для общественности.

’’Управляющий” в данном контексте относится к органу, наделенному полномочиями принимать решения. Так, органы, основной деятельностью которых является лишь консультирование, здесь не упоминаются. Политические комитеты (заседания членов одной политической партии) не являются управляющими органами.

С другой стороны, заседания выборных органов и их комитетов, комитеты по планированию, комитеты государственных и образовательных органов и государственные агентства промышленного развития должны быть включены в этот термин.

’’Заседание” в данном контексте означает, в первую очередь, формальное заседание, т.е. официальное собрание государственного органа, созванного с целью решения вопросов, связанных с управлением государственными делами. Определяющими факторами формального заседания являются требование кворума и применение формальных процессуальных правил.

Объявление о заседаниях необходимо для того, чтобы общественность имела реальную возможность принимать в них участие, и закон должен требовать соответствующего объявления о заседаниях, сделанного заблаговременно, для обеспечения присутствия граждан.

Заседания могут быть закрытыми, но только в соответствии с установленными правилами и в случаях, когда для этого имеются веские основания. Общественность должна быть информирована о принятом решении, о проведении закрытого заседания. Перечень оснований для проведения закрытого заседания шире, чем перечень исключений в отношении раскрытия информации, но не является безграничным. В соответствующих обстоятельствах причинами для проведения закрытого заседания могут стать здоровье и безопасность граждан, наблюдение за соблюдением закона или проведение расследования, заседания по кадровым вопросам, частная жизнь, вопросы коммерческого характера и национальная безопасность.

Принцип 8. Первостепенное значение раскрытия информации.

Законы, противоречащие принципам максимального раскрытия информации, должны быть изменены или отменены.

Закон о свободе информации должен требовать, чтобы все соответствующее законодательство, по мере возможности, применялось в соответствии с его положениями. В случаях, когда это невозможно, все законодательство, регулирующее вопросы, связанные с информацией, находящейся в ведении государства, должно соответствовать принципам, лежащим в основе закона о свободе информации.

Круг исключений, предусмотренных в законе о свободе информации, должен быть исчерпывающим и не подлежащим расширению положениями других законов. В частности, разглашение чиновниками информации, которую они обязаны раскрыть по закону о свободе информации, не может признаваться незаконным действием в соответствии с положениями законов о тайнах¹.

В долгосрочной же перспективе должны быть предприняты шаги в направлении приведения всех законов, относящихся к информации, в соответствие с принципами, являющимися основой закона о свободе информации.

К тому же чиновники должны быть защищены от санкций, если они обоснованно и с благими намерениями предоставили информацию в соответствии с запросом об информации, даже если впоследствии окажется, что информация не подлежала раскрытию. Иначе начнет процветать культура секретности, которая охватывает многие управляющие органы, ибо чиновники могут быть чрезмерно осторожны в отношении запросов об информации во избежание риска подвергнуться наказанию.

Принцип 9. Защита "свистунов”.

Защита граждан, разглашающих информацию о правонарушениях. Граждане, разгласившие информацию о правонарушениях, должны быть защищены от каких-либо правовых, административных или связанных с наймом на работу санкций.

В данном контексте "правонарушение” означает совершение уголовного пре-

Таких, как, например, Закон о государственных тайнах.

ступления, неисполнение законных обязанностей, судебную ошибку, коррупцию или бесчестность, а также плохое управление государственным органом. Данный термин также включает в себя серьезную угрозу здоровью, безопасности страны или окружающей среде, вызванных правонарушением, совершенным отдельным лицом или группой лиц. "Свистуны” должны находиться под защитой, если они действовали с благими намерениями и в разумном убеждении, что информация была по большей части достоверной и содержала доказательства правонарушения. Такая защита должна применяться даже там, где раскрытие информации в иных обстоятельствах явилось бы нарушением требований правового или трудового законодательств.

В некоторых странах защита "свистунов” обусловлена требованием раскрытия информации определенным личностям или надзорным органам. Лица, раскрывшие информацию другим людям или даже средствам массовой информации, также должны находиться под защитой в случае, когда того требует общественный интерес.

"Общественный интерес” в данном контексте означает ситуации, где польза от раскрытия информации превышает вред, который может быть нанесен вследствие ее сокрытия, или где альтернативные способы раскрытия информации необходимы для защиты ключевых интересов. Это относится, например, к ситуациям, когда "свистуны” нуждаются в защите от возмездия за свои действия, когда проблема вряд ли будет разрешена посредством использования формальных механизмов и когда существует исключительно серьезное основание для разглашения информации, например, такой, как непосредственная угроза здоровью или безопасности граждан или когда существует риск уничтожения или сокрытия доказательств правонарушений.