§ 1.1. Становление и развитие компетенции Европейского Союза в области уголовного процесса

Как отмечал один из основоположников российских научных исследований в сфере европейского права Б.Н. Топорнин, правовую и институциональную систему Европейских сообществ (ныне Европейского Союза) невозможно понять, не придерживаясь принципа историзма^[13].

Становление компетенции ЕС в уголовно-процессуальной сфере неразрывно связано с историей развития ЕС в целом. Хотя изначально Европейские сообщества создавались в целях экономической интеграции, в процессе развития интеграционных процессов Сообщества столкнулись с ростом преступности и необходимостью как следствие борьбы с трансъевропейской преступностью^[15].

Вместе с тем «перед государствами-членами ЕС также возникла проблема глобального характера, связанная с ростом международной преступности, посягающей на интересы ЕС в целом, и отдельных государств-членов»^[16].

Рост численности государств-членов ЕС и отмена пограничного контроля внутри ЕС усилили рост преступности, изменили характер преступности с «национальной» на «европейскую», что в свою очередь привело к необходимости для государств-членов ЕС создания системы противодействия европейской преступности.

В этой связи отсутствие контроля на внутренних границах ЕС, предоставившее свободу передвижения как гражданам ЕС, так и гражданам третьих стран, «должно было быть компенсировано облегчением работы правоохранительных органов, призванных пресекать и преследовать использование свободы

17

передвижения в преступных целях» .

Соглашаясь с процитированным мнением профессора А.Я.Капустина, считаем необходимым дополнить, что не только открытые внутренние границы и расширение состава государств-членов ЕС, но и сложность процедуры межгосударственного сотрудничества полицейских и иных правоохранительных органов государств-членов привели к способствованию роста транснациональной преступности, направленной, в том числе, и против интересов Европейского Союза в целом.

Зарубежные исследователи права ЕС отмечали, что в процессе интеграции явственной стала не только неспособность государственных границ послужить препятствием для развития преступных сетей, но и неспособность внутреннего законодательства государств справиться с защитой граждан от преступлений без

I о

сотрудничества между государствами по уголовным делам¹⁰.

Несмотря на рост европейской преступности, уголовно-правовая сфера политики ЕС, в рамках которой в ЕС развивались совместно нормы уголовного и уголовно-процессуального права, на протяжении длительного периода времени становления ЕС не относилась к его сфере компетенции.

Подобное медленное развитие объясняется тем, что «тенденция к сближению национальных правовых систем в области уголовно-процессуального права ^{[17] [18]}

западных стран была менее выражена в отличие от других отраслей права, ввиду естественного нежелания государств ограничить свою монополию на власть»^[19].

Г осударства-члены ЕС длительное время не желали передавать даже ограниченную часть своей компетенции в уголовной и уголовно-процессуальных сферах на наднациональный уровень.

Как справедливо утверждал профессор М.М. Бирюков: «При создании институционального механизма Сообществ архитекторы интеграции старались обеспечить баланс полномочий между Сообществами и государствами-членами. Основной задачей было осуществление баланса полномочий, исключившего бы чрезмерное усиление власти институтов Сообществ в ущерб национальным интересам государств-членов, но и наделил бы институты ЕС таким объемом полномочий, который бы позволил институтам ЕС вопреки сопротивлению отдельных государств обеспечивать достижение задач и целей интеграции»^[20].

Начиная рассмотрение становления компетенции ЕС в области уголовного процесса, представляется важным внести уточнение относительно термина уголовный процесс. В российской правовой науке «уголовное судопроизводство (уголовный процесс) - это осуществляемая в установленном законом порядке деятельность государственных органов, должностных лиц и иных участников уголовного судопроизводства по возбуждению, расследованию, рассмотрению и разрешению уголовного дела, направленная на достижение назначения уголовного судопроизводства (защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод)»^[21].

Отсюда необходимо уточнить понимание термина «уголовный процесс» в праве и правовой доктрине ЕС, и его соотношение с термином «уголовное право». В отличие от России, здесь принято понимать уголовное право в широком смысле, т.е. как совокупность норм материального уголовного права (уголовного права в собственном смысле слова) и процессуального права (уголовного процесса)^{[22] [23] [24]. Соответственно, термин «уголовный» (англ. criminal, франц. criminel), часто переводимый на русский язык как «уголовно-правовой», охватывает одновременно и определение преступности деяний и соответствующих наказаний, и процедуру привлечения к ответственности за их совершение.}

В этой связи показательно, что в одном из наиболее авторитетных трудов «Европейское уголовное право» французского правоведа Ж. Праделя и советника Верховного суда Нидерландов Г. Корстенса большая часть исследуемых вопросов носят именно процессуально-правовой, а не материально-правовой характер (например, правовая помощь по уголовным делам, процессуальные права

23

участников уголовного процесса) .

В порядке сравнения отметим также, что аналогичные подходы европейские правоведы применяют к исследованию международного уголовного права. Так, монография А. Юэ и Р. Коеринга-Жулена «Международное уголовное право» структурно подразделяется на две равноценные части: «Материальное международное уголовное право: уголовные преступления и санкции» и «Процессуальное международное уголовное право: действия, порождаемые

24

преступлением» .

Отсутствие четкого разделения на области уголовного материального и уголовно-процессуального права в Европейском Союзе можно объяснить его развитием и становлением. Так, на первоначальных этапах судебное сотрудничество по уголовным делам (judicial cooperation in criminal matters - англ.; cooperation judiciaire en matiere penale - франц.) развивалось как сотрудничество государств ЕС в целях борьбы с преступностью в целом и включало в себя взаимодействие в области материального и процессуального уголовного права между государствами.

Европейские исследователи отмечали, что в Европейском Союзе уголовное право и уголовный процесс - это не нормы, принимаемые национальными законодательными органами государств. Это нормы, сформированные в течение длительного времени под влиянием международных конвенций и других инициатив международных организаций. Наибольшее влияние на развитие норм европейского уголовного права оказал Совет Европы, его многочисленные конвенции, в особенности, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод^[25].

Полагаем возможным привести также положение, высказанное Е.А. Климовой. «В ходе постепенного возведения на уровень ЕС уголовного и уголовнопроцессуального права возник феномен европейского уголовного права. Однако, это уголовное право не в его национальном понимании, а совокупность тех методов и средств, которые позволяют государствам-членам ЕС объединить свои усилия для борьбы с преступлениями международного характера, вызывающими общую озабоченность и так или иначе связанными с функционированием самого ЕС»^[26].

Важно подчеркнуть, что компетенция ЕС в сфере уголовного процесса, включающая в себя компетенцию в области гармонизации уголовнопроцессуального законодательства, является частью компетенции ЕС в сфере борьбы с преступностью.

Так, нормы уголовного процесса в праве Союза является составным элементом правового регулирования в области пространства свободы, безопасности и правосудия^[27].

Вариант определения понятия области пространства свободы, безопасности и правосудия дан в словаре международного права. «Пространство свободы, безопасности и правосудия - одно из важнейших понятий права Европейского союза, детализированное Лиссабонским договором 2007 г. Пространство свободы, безопасности и правосудия представляет собой комплекс правовых установлений, мер и форм сотрудничества правоохранительных органов государств - членов Союза, а также институтов, органов и специализированных организаций ЕС, направленных на защиту прав и свобод человека, обеспечение внутренней безопасности, борьбу с преступностью транснационального характера»^[28].

С таким определением трудно согласиться в полной мере. Так, профессор А.О. Четвериков определяет пространство свободы, безопасности и правосудия исходя из определения, данного в учредительных документах ЕС, как «одну из главных целей Европейского Союза, а также обязанность ЕС перед гражданами. Пространство свободы безопасности и правосудия является одной из самостоятельных сфер компетенции ЕС, осуществляемой ЕС совместно с государствами-членами ЕС, однако преимущественной юридической силой в данной сфере обладает законодательство ЕС»^[29].

В своей работе «Европейское право: до и после Лиссабонского договора: учебное пособие» профессор М.М. Бирюков уделяет особое внимание вопросу истории и содержания как самого понятия «пространства свободы, безопасности и правосудия», так и истории такого уже устоявшегося в литературе перевода^[30].

Для цели настоящего исследования ключевое значение имеет тот факт, что эволюцию компетенции ЕС в области уголовного процесса невозможно рассматривать в отрыве от других аспектов формирования и развития европейского пространства свободы, безопасности и правосудия. При этом наиболее тесная взаимосвязь прослеживается с его уголовно-правовыми аспектами, которые в понимании европейской правовой доктрины относятся и к материальному, и процессуальному праву.

В работе «Гармонизация уголовного права в Европе» Э.Й. Хусабо и А. Страндбакен выделяют три этапа развития законодательства ЕС в области уголовного права и уголовного процесса, рассматривая их неразрывно друг от друга. Первый этап - до вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г., второй этап относится ко времени между Маастрихстким договором и до Амстердамского договора 1997 г., к этому же периоду они относят и Ниццкий договор 2001 г. В качестве третьего этапа они рассматривают процесс европейской конституционализации^[31]. Работа бельгийских ученых была издана в 2005 году, когда в государствах-членах ЕС проходили референдумы о принятии Конституции ЕС (Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004 г.).

Л.М. Соколова в своей диссертации предлагала иное разделение этапов становления судебного сотрудничества по уголовным делам на пространстве ЕС^[33]. Л.М. Соколова выделяет 4 этапа, первый - предварительный или «досоюзный» этап, второй этап охватывает период времени 1993 г. - 1997 г. между

Маастрихтским и Амстердамским договорами; третий этап - с момента вступления в силу Амстердамского договора в 1997 г. и до 1999 г., на котором усиливается внимание к вопросам сотрудничества полицейских и судебных органов в уголовно-процессуальной сфере. Завершающий четвертый этап, связанный с сессией Европейского совета в г. Тампере (1999 г.), определил программу действий по реализации положений Амстердамского договора.

При рассмотрении вопроса сотрудничества государств-членов ЕС в сфере уголовного судопроизводства Дамирчиев Э.И. предложил выделить 6 периодов его становления и развития. Первый этап, начавшийся в 1949 году, автор связывает с зарождением сотрудничества по уголовным делам в рамках Совета Европы. Второй этап 1975-1993 гг. - межправительственное сотрудничество в рамках специально создаваемых групп (группа TREVI). Третий этап 1993-1997 гг. - период между Маастрихтским и Амстердамским договором, четвертый этап 1997-1999 г. связан с глубокой реформой Амстердамским договором «третьей опоры ЕС». Пятый этап связан с саммитом ЕС в г. Тампере в 1999г., шестой этап обусловлен вступлением в силу Лиссабонского договора в 2009 г. ^[34]

Принимая во внимание предложенные зарубежными и российскими исследователями общие классификации, полагаем необходимым рассматривать историческую эволюцию компетенции Европейского Союза в области уголовного процесса с ее предыстории, т.е. с начала европейской интеграции, которая приходится на середину XX в.

Поскольку прообраз и исторический предшественник современного ЕС - Европейские сообщества - были созданы в целях экономической интеграции, первоначальным форумом для осуществления интеграционных мероприятий в уголовно-правовой (в том числе уголовно-процессуальной) сфере служила другая европейская интеграционная организация с более широким составом - Совет Европы^[35].

В отличие от ЕС, Совет Европы не наделен полномочиями издавать юридически обязательные нормативные акты. Как и в других классических международных организациях^[36], основным инструментом его правотворческой деятельности является подготовка проектов международных договоров (обычно

под названием конвенций), которые Комитет министров Совета Европы предлагает государствам для подписания и ратификации.

Г лавным правовым достижением Совета Европы принято считать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года^[37] (далее - ЕКПЧ, Конвенция), к которой присоединились все государства-члены Совета Европы, включая Россию. Конвенция и судебная практика созданного ею Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) оказали существенное значение на процесс гармонизации уголовно-процессуального права в ЕС, о чем подробнее будет сказано в заключительном параграфе настоящей главы.

Следует также отметить, что еще в 1958 г. в рамках Совета Европы был создан Европейский комитет по проблемам преступности, на который возложена ответственность за контроль и координацию деятельности государств в области предупреждения и борьбы с преступностью, однако без права издания нормативных актов. Комитет занимается вопросами межправительственного сотрудничества, вносит предложения Комитету министров о деятельности в области уголовного права и уголовного процесса, отвечает за реализацию вышеназванной деятельности, разрабатывает конвенции, рекомендации и доклады.

В качестве основных конвенций Совета Европы, содержащих нормы уголовнопроцессуального права, следует отметить следующие: Европейская конвенция о выдаче 1957 г.^[38], Европейская Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. ^[39], Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 г. ^[40], Европейская Конвенция о пресечении терроризма 1977 г. ^[41]

Заслуживает рассмотрения Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 г. Согласно этому документу одно государство может запросить другое государство осуществить рассмотрение уголовного дела в отношении подозреваемого лица в следующих случаях: лицо (подозреваемый) проживает в запрашиваемом государстве или является его гражданином; подозреваемый отбывает тюремное заключение или в отношении него проводится судебное разбирательство; передача судопроизводства является оправданной в интересах справедливого судебного процесса. В ст. 35 Конвенции закреплен принцип «ne bis in idem», исключающий повторное привлечение к уголовной ответственности в случае вынесения судебного решения по уголовному делу, однако статьей закреплены оговорки о случаях не применения принципа и возможности привлечения к уголовной ответственности.

О.В. Панюшкина отмечала, что «впоследствии правила Совета Европы становятся моделью для права Европейских сообществ, на основе конвенций Совета Европы были разработаны договоры внутри ЕС, конкретизировавшие положения конвенций. Дополнительные соглашения государств-членов ЕС были попыткой усовершенствовать, углубить и облегчить установленное конвенциями Совета Европы межгосударственное сотрудничество»^[42].

В рамках ЕС первые попытки включить в содержание его правовой системы уголовно-правовые и уголовно-процессуальные нормы были предприняты в 1960е гг. В 1962 году с этой целью была образована рабочая группа, которая обсуждала вопросы уголовного преследования за нарушения отдельных норм права ЕС и уголовно-правовые санкции, которые государства-члены должны ввести за соответствующие преступления^[43].

Рабочей группе удалось разработать проект изменений в учредительные договоры ЕС, который был официально представлен Комиссией в 1976 г.^[44]

Согласно проекту к учредительным документам ЕС должен быть приложен дополнительный протокол, включающий уголовно-процессуальные нормы - «Протокол об уголовно-правовой охране финансовых интересов Сообщества, а также о преследовании за нарушения положений Договора об учреждении Европейского экономического сообщества, положений, принятых институтами на основании этого Договора, а также законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов, которые обеспечивают их исполнение» (далее кратко - Протокол)^[45].

Согласно ст. 1 Протокола в соответствии с уголовным законодательством он подлежал бы применению при любом нарушении норм соответствующего учредительного договора, положений, принятых институтами сообществ, норм национального права государств-членов.

Согласно ст. 2 любое государство-член, правомочное согласно национальному законодательству осуществлять уголовное преследование за нарушения, указанные в ст. 1, однако в силу ряда причин не способное осуществить уголовное преследование, вправе запросить государство, в котором проживает лицо, о возбуждении и проведении в отношении него уголовного дела. Ст.ст. 3-7 Протокола в соответствии с уголовным законодательством закрепляли нормы о направлении и выполнении запроса о производстве по уголовному делу за нарушения норм, перечисленных в ст. 1.

Существенное значение для последующей гармонизации уголовнопроцессуального законодательства в ЕС имела ст. 9 Протокола, согласно которой при производстве по уголовному делу в государстве, получившем запрос, должны учитываться нормы о процедуре производства по уголовным делам государства, направившего запрос в отношении привлечения лица к уголовной ответственности.

Важное место в Протоколе также занимали нормы о взаимной правовой помощи по уголовным делам (гл. III «Взаимная правовая помощь»). Согласно им компетентные органы в каждом государстве-члене по просьбе компетентных органов любого другого государства-члена должны оказывать максимально возможную помощь по всем юридическим вопросам в отношении уголовного преследования нарушений, упомянутых в ст. 1. Указанные положения не применяются в отношении применения мер по аресту лица или исполнения уголовных наказаний. Однако государство может отказать в правовой помощи при условии, что запрос противоречит его публичным интересам. Причины отказа в правовой помощи должны быть официально изложены.

В гл. IV «Уголовно-правовая охрана интересов Сообщества» была определена объективная сторона соответствующих преступлений, за которые каждое государство-член ЕС должно было ввести уголовную ответственность (например, незаконное получение финансовой помощи за счет средств бюджета ЕС).

Опережающие свое время изменения в учредительные договоры Сообществ в части введения уголовной ответственности за нарушения финансовых интересов Сообществ и гармонизации уголовно-процессуальных норм государств-членов в части уголовного преследования за нарушения права ЕС не были приняты и остались проектом.

Другим ключевым событием, предшествующим официальному наделению ЕС компетенцией в области уголовного процесса, является создание в 1975 г. межправительственной группы ТРЕВИ в составе министров внутренних дел государств-членов^[46]. Название группы ТРЕВИ, в свою очередь, связывают с первыми буквами слов terrorisme, radicalisme, extremisme, violence internationale (терроризм, радикализм, экстремизм, насилие) -TREVI ^[47]. Группа ТРЕВИ, за образованием которой в дальнейшем последовало образование других специальных рабочих групп в области противодействия преступности, действовала вне институциональных рамок ЕС.

«Основной функцией группы ТРЕВИ на первоначальном этапе стала борьба с международным терроризмом, вместе с тем впоследствии деятельность группы была расширена и включила вопросы, связанные с пресечением нелегальной торговли наркотиками и незаконной иммиграцией»^[48].

Одной из задач группы ТРЕВИ было обеспечение сотрудничества по уголовным делам, включая вопросы выдачи.

В связи с сотрудничеством в рамках группы ТРЕВИ по вопросам выдачи лиц, профессор И.И. Лукашук отмечал, что «существует и такое образование, как «Друзья ТРЕВИ», которое состоит из представителей Австрии, Канады, Марокко, Норвегии, США, Швейцарии, Швеции»^[49], то есть речь шла о

межправительственном сотрудничестве в борьбе с преступностью на более широком межрегиональном уровне, чем сотрудничество только государств- членов Европейских сообществ.

Кроме того, впервые с 1976 года министры юстиции и внутренних дел увидели в Европейском сообществе форум для улучшения сотрудничества по уголовным делам. Сотрудничество осуществлялось в основном за счет группы ТРЕВИ, основной темой обсуждения внутри которой были террористические угрозы и оперативная работа в данной сфере.

«Организационно группа ТРЕВИ была представлена на уровне министров внутренних дел, встречи которых происходили ежегодно, а также на уровне старших должностных лиц, сотрудников полиций, МВД и служб безопасности, встречи которых осуществлялись значительно чаще»^[50].

Мы приходим к выводу, что в 70-е - 80-е годы государства-члены создавали рабочие группы, преследуя две цели: усиление сотрудничества по уголовным делам в целях борьбы с транснациональной преступностью и терроризмом; возможность закрепления в праве ЕС норм уголовного и уголовнопроцессуального права в целях борьбы с финансовыми преступлениями против интересов ЕС.

При этом необходимо учитывать, что группа ТРЕВИ и иные рабочие группы действовали на неформальной основе (на основе политических договоренностей государств-членов, а не международных договоров). В свою очередь, институты Европейского сообщества на тот период времени не обладали компетенцией по изданию нормативно-правовых актов в уголовно-процессуальной сфере ^[51].

По этой причине «общие уголовно-процессуальные нормы для государств- членов Европейских сообществ по-прежнему устанавливались в соглашениях между ними, например, в Соглашении о применении между государствами- членами Европейских сообществ Конвенции Совета Европы о передаче осужденных лиц 1987 г., Конвенции о применении принципа «non bis in idem» 1987 г., Соглашении об упрощении и модернизации способов передачи запросов о выдаче 1989 г., Соглашении о передаче производства по уголовным делам 1990 г., Конвенции об исполнении иностранных обвинительных приговоров 1991 г.»^[52].

В 1970-е - 1980-е годы в период создания общего рынка в праве ЕС был сформулирован принцип взаимного признания, получивший юридическое закрепление в отношении свободы передвижения товаров, в связи с чем обсуждались возможности использования данного принципа при решении проблем сотрудничества по уголовным делам^[53].

В этой связи ряд исследователей ссылается на решение Суда ЕС по делу Cassis de Dijon, как на решение, предвосхитившее принцип взаимного признания судебных решений ^[54]. Согласно судебной практике Суда ЕС «Решение, которое принял национальный суд одного государства, должно признаваться в других государствах-членах и иметь одинаковые последствия в любом государстве- члене»^[55]. Именно принцип взаимного признания приговоров и судебных решений в дальнейшем станет основой для гармонизации уголовно-процессуального законодательства ЕС.

В 1985 году Европейская комиссия опубликовала Белую книгу о завершении формирования внутреннего рынка^[56], в которой был также упомянут принцип взаимного признания судебных решений^[57].

С подписанием Единого европейского акта в 1986 г. внутренний рынок и свободное передвижение лиц потребовали компенсационных мер, таких как борьба с отмыванием денежных средств, укрепление контроля внешних границ и разработка европейской политики предоставления убежища и иммиграции^[58].

Эти меры не удалось принять на уровне Европейских сообществ в целом. Пять из десяти входивших в то время в них государств (Г ермания, Франция, Бельгия, Нидерланды и Люксембург) закрепили их в отдельных международных договорах, которые вошли в историю как Шенгенские соглашения^[59], включенные в правовую систему ЕС лишь в 1999 г.^[60]

Первое Шенгенское соглашение 1985 г. (Соглашение от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах) носило предварительный характер. Более важным и детальным документом стала Шенгенская конвенция (Конвенция от 19 июня 1990 г. о применении Шенгенского соглашения), на которую обычно и производится ссылка при характеристике Шенгенских соглашений.

Важность Шенгенских соглашений для последующего наделения ЕС компетенцией в области уголовного процесса и гармонизации уголовно-

процессуального законодательства его государств-членов обусловлена тем фактом, что они предусматривали отмену пограничного контроля для физических лиц на общих (внутренних) границах соответствующих государств. Однако предстоящая отмена пограничного контроля вызывала обоснованные опасения по поводу возможного увеличения роста транснациональной, в том числе организованной преступности. Эти опасения отразились во включении в Шенгенскую конвенцию раздела III «Полиция и безопасность».

В этом разделе государств-члены ЕС впервые юридически закрепили комплекс форм и направлений совместных действий по противодействию преступности, в частности, путем разрешения осуществлять трансграничное полицейское наблюдение и преследование по горячим следам, совершенствования механизмов выдачи, взаимной правовой помощи по уголовным делам, сбора и обмена информацией между правоохранительными органами^[61].

Ключевое достижение Шенгенских соглашений для дальнейшей гармонизации уголовно-процессуального законодательства, по нашему мнению, заключается во введенном Шенгенской конвенцией принципе «ne bis in idem» ^[62] в новом, более широком понимании. Ст. 54 Шенгенской конвенции 1990 г. предусматривает, что лицо, в отношении которого в ходе судебного процесса был вынесен приговор в одном государстве, не может быть привлечено к ответственности в другом государстве за те же деяния, если приговор был исполнен.

Важно пояснить, что в российской правовой доктрине принцип «ne bis in idem» рассматривается наукой уголовного права^[63]. В науке уголовно-процессуального права среди принципов уголовного процесса выделяют защиту прав личности, в том числе от необоснованного привлечения к уголовной ответственности^[64]. Нормы уголовно-процессуального права призваны обеспечить исполнение данного принципа. Наличие приговора обвинительного или оправдательного за ранее совершенное деяние является основанием для прекращения возбужденного уголовного дела, или запрета на возбуждение уголовного дела. Таким образом, данный принцип применим к уголовно-процессуальным правоотношениям, и в целях диссертационного исследования рассматривается нами как оказавший влияние на введение принципа взаимного признания приговоров, в целях исполнения которого осуществляется гармонизация уголовно-процессуального законодательства.

Отдельно отметим, что Европейский суд по правам человека связывает принцип «ne bis in idem» с гарантией от повторного уголовного преследования, закрепленного Протоколом № 7 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, с общими гарантиями справедливого судебного разбирательства при предъявлении лицу уголовного обвинения^[65].

Основополагающий принцип «ne bis in idem» ранее был закреплен только на уровне национальных правовых систем государств-членов ЕС, то есть суд одного государства был не вправе обязать суд другого не выносить приговор за те же деяния на своей территории^[66]. Однако закрепление данного принципа в Шенгенских соглашениях в связи с усилением международного сотрудничества по уголовным делам между государствами-членами ЕС получило важное значение для отмены двойной криминализации за трансграничные преступления.

Заключение Шенгенской конвенции 1990 г. может рассматриваться как последнее значимое событие в предыстории наделения ЕС компетенцией в области уголовного процесса, которое состоялось 1 ноября 1993 г. со дня вступления в силу Маастрихтского договора - Договора о Европейском Союзе в первоначальной редакции (подписан 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихте).

Как неоднократно отмечалось в научной литературе, Маастрихтский договор создал Европейский Союз как организацию со сложным внутренним устройством - так называемой структуры «трех опор»^[67]. В качестве первой опоры он сохранил Европейские сообщества, в качестве второй опоры была признана общая внешняя политика и политика безопасности, прообразом которой стало Европейское политическое сотрудничество (как и группа ТРЕВИ, функционировало с 1970-х гг., получив юридическую регламентацию в Едином европейском акте).

Принципиально новым, впервые получившим юридическое закрепление структурным компонентом ЕС стала третья опора, официально названная сотрудничеством в области правосудия и внутренних дел, кратко СПВД (раздел VI Маастрихтского договора «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел»).

Использованный в названии третьей опоры термин «сотрудничество», которое сохраняется и действующих учредительных документах ЕС, на первый взгляд, указывает на то, что она была направлена на классическое международноправовое регулирование взаимодействия государств-членов в вопросах борьбы с преступностью и охраны правопорядка в целом (в предмет третьей опоры первоначально входили также вопросы виз, иммиграции, убежища, а также «судебное сотрудничество по гражданским делам» и «таможенное сотрудничество»)^[68].

Однако указанное выше буквальное толкование термина «сотрудничество» является ошибочным. Ключевой новацией Маастрихтского договора стало то, что он впервые в истории ЕС наделил институты Европейских сообществ, ставшие после 1 ноября 1993 г. институтами Европейского Союза в целом, правом принимать на уровне ЕС меры правоохранительного характера, т.е. распространил их полномочия на сферу охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Составной частью этой сферы были признаны и любые вопросы «судебного сотрудничества по уголовным делам» в той мере, в какой они относятся к «достижению целей Союза, особенно, свободного передвижения лиц»^{[69] [70].}

Таким образом, можно сделать вывод, что Договор о Европейском Союзе уже в первоначальной редакции предусматривал принятие на уровне ЕС мер, относящихся к уголовному процессу, не исключая и вопросы гармонизации уголовно-процессуального законодательства государств-членов, насколько это необходимо для развития судебного сотрудничества по уголовным делам .

С другой стороны, в отличие от компетенции первой опоры ЕС (Европейских сообществ), государства-члены при заключении Маастрихтского договора не захотели как-либо ограничивать свои суверенные права в вопросах уголовного права и процесса. Соответственно, вместо полномочий по изданию юридически обязательных актов прямого или непрямого действия (регламентов, директив и решений) Маастрихтский договор разрешил институтам ЕС издавать акты по сути политического или рекомендательного характера.

Согласно ст. К.3. к первым относились «общие позиции» и «общие акции». О юридической силе этих документов ничего не говорилось (следовательно, государства-члены не принимали на себя обязательства подчиняться им). В отношении общих акций указывалось только, что они могут приниматься в той мере, когда действия государств-членов могут быть лучше реализованы совместно, а не изолированно.

Некоторые из принятых на основании Маастрихтского договора общих акций касались уголовного процесса - например, Общая акция 98/427/ПВД от 29 июня 1998 г. о надлежащей практике взаимной правовой помощи по уголовным делам^[71], однако не предусматривали гармонизации национального уголовнопроцессуального законодательства.

Более серьезное правовое значение имели проекты конвенций, которые институты ЕС получили возможность разрабатывать на основании ст. К.3 Маастрихтского договора, рекомендуя государствам-членам принять их «согласно своим соответствующим конституционным правилам».

Применительно к уголовному процессу важнейшими конвенциями,

подготовленными на основании Маастрихтского договора по вопросам уголовного процесса, стали две конвенции о выдаче (экстрадиции), которые сегодня утратили свое значение в связи с введением европейского ордера на арест - Конвенция 1995 г. об упрощенной процедуре выдачи между государствами- членами Европейского Союза и Конвенция 1996 г. о выдаче между государствами-членами Европейского Союза . Как мы видим, указанные конвенции также не содержали гармонизирующих уголовно-процессуальных норм.

Препятствием к гармонизации уголовно-процессуальных норм на основе Маастрихтского договора также являлось требование о том, что все базовые акты (в том числе проекты конвенций) в области СПВД должны были утверждаться Советом ЕС на основе единогласия, т.е. с одобрения всех государств-членов. Для вступления в силу подготовленных в рамках СПВД конвенций, кроме того требовалась их ратификация всеми государствами-членами.

Европейские исследователи, кроме того, отмечали непрозрачность принятия решений Советом и его закрытость при обсуждении вопросов в области уголовного процесса^{[72] [73] [74].}

Следующий этап компетенции ЕС в области уголовного процесса открылся принятием Амстердамского договора 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.) ^[75].

Именно Амстердамский договор ввел в право ЕС рассмотренную выше правовую категорию «пространство свободы, безопасности и правосудия», для создания которого он предпринял меры по реформированию компетенции ЕС^{[76] [77]}, в том числе в уголовно-процессуальной сфере.

Амстердамский договор сохранил разделение ЕС на три опоры, при этом в рамках третьей опоры остались исключительно вопросы уголовно-правового и уголовно-процессуального характера - «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (СПСО), в дословном переводе «полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам» (англ. police and judicial cooperation on criminal matters) .

Амстердамский договор детализировал характер деятельности государств- членов и институтов ЕС по развитию судебного сотрудничества по уголовным делам как составной части СПСО. Согласно ст. 31 Договора о Европейском Союзе в редакции Амстердамского договора эта деятельность должна была быть направлена на:

облегчение и ускорение сотрудничества между министерствами и судебными или аналогичными им компетентными органами государств-членов в отношении процедуры и исполнения решений;

облегчение выдачи между государствами-членами;

обеспечение, насколько это необходимо для улучшения данного сотрудничества, совместимости правил, применяемых в государствах-членах; предотвращение конфликтов юрисдикции между государствами-членами; постепенное принятие мер, устанавливающих минимальные правила в отношении составов уголовных преступлений и санкций, действующих в сферах организованной преступности, терроризма и торговли наркотиками.

Как видим, Амстердамский договор впервые прямо предусмотрел гармонизацию путем установления минимальных правил в сфере материального

уголовного права (для отдельных видов преступлений) . Для уголовнопроцессуального права аналогичная гармонизация, как и ранее, прямо не предусматривалась, однако и не исключалась. В частности, она могла рассматриваться как мера, направленная на обеспечение взаимной совместимости правил государств-членов.

Ключевой новеллой Амстердамского договора для цели настоящего исследования являлось реформирование системы правовых инструментов, посредством которых институты ЕС могли развивать судебное сотрудничество по уголовным делам. Амстердамский договор сохранил за ними полномочия по принятию общих позиций и разработке проектов конвенций^{[78] [79]. Однако вместо общих акций институты ЕС впервые получили право издавать акты, в полной мере обладающие юридически обязательной силой для государств-членов - рамочные решения и решения.}

Согласно ст. 34 Договора о Европейском Союзе в редакции Амстердамского договора рамочные решения определялись как акты «в целях сближения законодательных и регламентарных положений государств-членов», т.е. как акты по гармонизации. Аналогично директивам ЕС рамочные решения адресовывались государствам-членам, которые в соответствии с ними должны были вносить необходимые поправки в свое законодательство (способы и формы трансформации рамочных решений, как и директив, государства-члены определяли самостоятельно).

Решения также наделялись обязательной силой, но не должны были быть направлены на сближение национального права государств-членов.

Именно введение в арсенал правовых инструментов институтов ЕС рамочных решений позволило издать на уровне ЕС первый нормативно-правовой акт, направленный на гармонизацию уголовно-процессуального права - Рамочное решение 2001 г. о статусе потерпевших в уголовном процессе, которое вместе с другими актами по гармонизации будет рассмотрено в следующей главе.

Расширяя компетенцию ЕС в уголовно-процессуальной сфере, Амстердамский договор вместе с тем сохранил для нее ряд ограничений с точки зрения процедуры издания нормативных актов их претворения в жизнь государствами- членами.

Во-первых, как и Маастрихтский договор, Амстердамский договор сохранил принцип единогласия при принятии актов в Совете ЕС - единственном институте, уполномоченным осуществлять правотворчество в уголовно-процессуальной сфере до реформы Лиссабонского договора.

Во-вторых, рамочные решения, в отличие от директив, ни при каких обстоятельствах не могли иметь прямого действия (об этом говорилось в вышеуказанной ст. 34 Договора о Европейском Союзе). Таким образом, даже в случае нетрансформации некоторым государством-членом рамочного решения заинтересованные граждане (например, потерпевшие) не могли ссылаться на его нормы для отстаивания своих прав в спорах с государственными органами.

В-третьих, Европейская комиссия и Суд ЕС не наделялись полномочиями контролировать исполнение (трансформацию) рамочных решений государствами- членами и не могли привлекать их за это к юридической ответственности^{[80] [81]. Таким образом, хотя рамочные решения и являлись юридически обязательными актами по гармонизации, их претворение в жизнь в решающей степени зависело от доброй воли и дисциплины государств-членов, и на практике часто затягивалась (трансформация происходила, но позднее назначенных сроков).}

Еще одной важной новеллой Амстердамского договора, хотя и не оказавшей непосредственного влияния на гармонизацию уголовно-процессуального законодательства ЕС, стала инкорпорация норм Шенгенских соглашений и основанных на них актов Шенгенского исполнительного комитета (Шенгенских достижений) в правовую систему Европейского Союза, в результате чего Шенгенские соглашения утратили качество международных договоров и стали приравниваться к правовым актам институтов ЕС (т.е. к источникам вторичного права Европейского Союза) . Инкорпорация Шенгенских соглашений в право ЕС, по мнению профессора О.М. Мещеряковой позволила «Амстердамскому договору стать переломным моментом в развитии сотрудничества государств - членов ЕС в уголовно-правовой сфере»^{[82] [83].}

Последовавший за Амстердамским договором Ниццкий договор 2001 г. ^[84] (в силе с 1 февраля 2003 г.) несколько расширил перечень направлений судебного сотрудничества по уголовным делам в связи с созданием Евроюста (новая редакция ст. 31 Договора о Европейском Союзе). При этом компетенция ЕС принимать уголовно-процессуальные нормы и порядок ее реализации остались в прежнем виде.

В рассматриваемый период существенное значение для развития сотрудничества по уголовным делам, заложившего основы для дальнейшей гармонизации уголовно-процессуального законодательства ЕС, имеет факт издания высшим органом политической координации ЕС - Европейским советом - специальных программ действий по формированию и укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия, касающихся, в том числе, уголовного процесса. Первой такой программой стала «Программа Тампере», утвержденная в г. Тампере 15-16 октября 1999 г.^[85]

Профессор М.М. Бирюков подчеркивал важность «Программы Тампере» для создания европейского пространства свободы, безопасности и правосудия, так «участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, то есть сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из целей данного положения состояла в

том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия»^[86].

Важно отметить, что именно в программе Тампере в 1999 году Европейский совет впервые провозгласил принцип взаимного признания судебных решений в качестве краеугольного камня сотрудничества по уголовным делам в Европейском Союзе, что получило в дальнейшем юридическое закрепление в Лиссабонском договоре.

Программа Тампере также предусматривала создание Евроюста - органа ЕС, направленного на улучшение борьбы с серьезной организованной преступностью за счет более эффективного судебного сотрудничества между государствами- членами ЕС^[87]. Положения о Евроюсте были включены в Договор о Европейском Союзе в связи с принятием Ниццкого договора в 2001 г., который, как уже отмечалось, не привнес существенных новшеств в компетенцию ЕС в области уголовного процесса.

О.В. Панюшкина выделяет важную информационную функцию Евроюста в целях фактического признания приговоров^[88] и тем самым сотрудничества по уголовным делам в ЕС.

В 2004 году были принята Гаагская программа^[89] сроком действия на период 2004-2009 годы, продолжившая Программу Тампере. Раздел 3.3. Гаагской программы был посвящен сотрудничеству по уголовным делам, который предусматривал, что улучшение сотрудничества должно быть достигнуто посредством сокращения существующих правовых барьеров и усиления координации по расследованию уголовных дел. В качестве цели повышения эффективности уголовного преследования, одновременно сохраняя гарантии надлежащего отправления правосудия, программа предусматривала особое внимание уделить возможностям объединения уголовных дел, носящих

трансграничный характер, совершенных на приграничных территориях, и расследовать такие дела в одном из государств-членов. В целях усиления сотрудничества по уголовным делам программа предусматривала правовые инструменты по улучшению кооперации между полицейскими органами государств-членов ЕС.

Стокгольмская программа 2009 года^[90], последовавшая за Г аагской программой, акцентировала внимание ЕС на взаимном признании судебных решений в качестве основы для пространства свободы, безопасности и правосудия.

Полагаем важным подчеркнуть, что Стокгольмская программа была принята после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 года, который внес существенные изменения в учредительные договоры ЕС.

Особую значимость для развития гармонизации уголовно-процессуального законодательства в ЕС приобрел проект Рамочного решения Совета о процессуальных правах в уголовном процессе ^[91] (далее - проект Рамочного решения). Проект был разработан Европейской Комиссией, но не одобрен 6 государствами, вследствие чего не был принят и не вступил в силу.

Проект непринятого Рамочного решения о процессуальных правах в уголовном процессе в ЕС представляет большой интерес для настоящего диссертационного исследования.

Во-первых, он наглядно демонстрирует ранее действовавший процесс принятия нормативных актов в ЕС (до вступления в силу Лиссабонского договора), рамочных решений в рамках третьей опоры, а именно наличие обязательного согласия всех государств-членов ЕС для вступления рамочного решения в силу, возможность любым государством заблокировать принятие решения, в связи с чем рамочное решение и не вступило в силу.

Во-вторых, по нашему мнению, проект Рамочного решения является примером нормативного акта, опережающего «свое время». Названный проект представляет попытку институтов ЕС закрепить единый минимальный процессуальный набор прав при производстве по уголовному делу во всех государствах-членах ЕС.

В частности, в преамбуле проекта Рамочного решения Комиссия отмечала, что государства-члены имеют системы уголовного судопроизводства, отвечающие статьям 5,6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в этой связи в Рамочном решении не предусматривалась возможность дублировать права, гарантированные Конвенцией, но высказывалось намерение содействовать созданию единого стандарта прав.

Вместе с тем Комиссия отмечала, что количество жалоб в Европейский суд по правам человека и прецедентное право ЕСПЧ показывают, что соблюдение Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод не является универсальным^[92]. Кроме того, количество заявок растет с каждым годом и ЕСПЧ «серьезно перегружен», так объем заявок вырос более чем на 500% в период 19932000 гг. Таким образом, требуются гарантии улучшения соблюдения прав всех участников в системах уголовного правосудия.

Также в проекте Рамочного решения Комиссия подчеркивала, что права, отнесенные Рамочным решением к основным, уже существуют в той или иной форме в системах уголовного правосудия государств-членов, такие как право на юридическую помощь, право понимать суть обвинения, право на перевод. Однако в национальных правовых системах существуют расхождения в порядке гарантий этих прав, в связи с чем целью Рамочного решения является сведение к минимуму указанных разночтений. Что вытекает в свою очередь из принципа взаимного признания судебных решений и приговоров.

Полагаем целесообразным подчеркнуть значимость проекта Рамочного решения для эволюции компетенции ЕС в области уголовного процесса. Так, уже в 2004 году Комиссия разработала Рамочное решение о процессуальных правах в целях гармонизации процессуальных прав обвиняемых и подозреваемых в уголовном процессе в государствах-членах и тем самым создания возможности применения принципа взаимного признания судебных решений и приговоров.

Согласно ст. 1 проекта Рамочного решения сфера его применения должна была касаться процессуальных прав во всех уголовных делах, производимых на территории Европейского Союза с целью установления виновности или невиновности лица, подозреваемого в совершении уголовного преступления.

Процессуальные права следовало предоставить лицу с момента сообщения ему компетентными органами о подозрении его в совершении преступления.

Проект Рамочного решения о процессуальных правах в уголовном процессе в ЕС предусматривал гарантии прав лиц в уголовном процессе^[93], которые нам представляется возможным классифицировать на следующие группы.

Первая группа прав на юридическую помощь, к которой мы относим следующие права согласно проекту Рамочного решения, само право на юридическую помощь и адвоката, обязанность со стороны государства предоставить юридическую консультацию, обязанность обеспечить качественную юридическую консультацию и право на бесплатную юридическую помощь.

Следующие группа прав на информацию, такие как право понимать, в том числе суть обвинения, обязанность государства-члена информировать обвиняемое лицо о его правах в письменном виде.

К третьей группе прав мы относим право на перевод, который в проекте Рамочного решения представлен двумя гарантиями правом свободного перевода документов и правом на точный перевод (устный и письменный). Четвертую группу прав составили права лиц, содержащихся под стражей, на общение с семьей и общение с представителями консульства.

В качестве самостоятельного права проект Рамочного решения выделил право на запись процесса (аудио- и видеозапись). Особого внимания заслуживает самостоятельная гарантия о правах лиц, требующих особого внимания.

В частности, по мнению П.Галлахер и Ф.Киран ^[94], отмечавших отсутствие согласия всех государств-членов, необходимого для вступления в силу Рамочного решения, последовательное принятие отдельных нормативных актов о процессуальных правах в уголовном процессе более предпочтительно.

Рамочное решение о процессуальных правах подозреваемых и обвиняемых, как отмечалось выше, не было принято. Тем не менее, развитие гармонизации уголовно-процессуального права в ЕС не остановилось.

В ЕС был предпринят более сложный процесс разработки дорожных карт, зеленых книг, подготовки, обсуждения и принятия директив в области уголовного процесса, занявший более 10 лет с момента не принятия рассмотренного проекта Рамочного решения, которое уже тогда предполагало введение единых процессуальных прав в уголовном процессе для всех государств-членов ЕС в целях взаимного признания судебных решений и приговоров. Подобная сложная и длительная по времени процедура подтверждает тезис о неготовности в 2004 году государств-членов ЕС к столь масштабной и радикальной гармонизации своих уголовно-процессуальных законодательств.