§ 1. Предпосылки возникновения и развития административноправового спора

Предпосылки, то есть условия возникновения административноправового спора определяются внешними факторами, связанными с режимом законности в деятельности органов, осуществляющих государственноуправленческие функции и внутренними факторами, включающими в себя субъективные мотивы поведения как лиц, наделённых государственновластными управленческими полномочиями, так и лиц, на которых распространяется управленческое воздействие органов, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями, а точнее, сочетанием этих групп факторов.

Режим законности предполагает верховенство права и закона при осуществлении государственного управления, то есть режим правозаконности^[426]. Право как объективное явление выступает основным (но не единственным) регулятором отношений управленческого характера. Помимо правовых методов государственного управления (государственное руководство, государственное регулирование, оперативное управление, государственный контроль и надзор) достаточно широко распространены так называемые организационные методы, не урегулированные правом и вытекающие из общих принципов организации государственного управления. Это объясняется тем, что государственное управление по своей природе адаптивно, то есть имеет свойство приспосабливаться к динамике развития общественных отношений. Однако, государственное управление должно обладать и таким свойством, как возможность стабилизировать общественные отношения. Как раз эти два взаи-

мосвязанные и в какой то степени противоречивые свойства государственного управления задают необходимость сочетания правовых и организационных методов государственного управления. Правовые методы в большей степени призваны выступать выражением стабилизирующего свойства государственного управления, так как механизм правового регулирования в достаточной степени растянут во времени, предусматривает адаптационные механизмы (предварительное ознакомление населения с общим содержанием актов, сроки вступления нормативных и правоприменительных актов в законную силу, возможность их обжалования, приостановления), особый порядок прекращения действия.

ft

Некоторые авторы утверждают, что в административном праве существует принцип презумпции законности административного акта, то есть предполагается, что он издан с соблюдением всех юридических требований и обяза-

ft

телен для всех лиц, которым он адресован¹. Но если бы это было так, то объём административно-правовых споров не увеличивался бы из года в год. Так, объём экономических споров, возникающих из административных правоотношений, рассматриваемых арбитражными судами имеет тенденцию к постоянному увеличению. В 1996 году рост составил 87,4% (44 272 дела) по сравнению с 1995, в 1997 уже 80043 дела (то есть 80 % роста), в 1998 г. 44%

л

роста (115150) . В последующие годы тенденция изменений не претерпела: в 2001 году увеличение по сравнению с 2000 годом составило 22,9 % (49,4 % всех дел, рассматриваемых арбитражными судами). На 36,2 % увеличился объём споров, вытекающих из налоговых правоотношений, на 35,7% - по делам о признании недействительными актов органов государственной власти и местного самоуправления из рассмотренных арбитражными судами^{[427] [428] [429].}

онных судов, из них 24 постановления отменены, 1 изменено. По этой же категории административно-правовых споров лишь в первом полугодии 2003 года отменено 40 постановлений из 77 поступивших в краевой суд.

Принцип законности ранее достаточно подробно анализировался как в общетеоретических работах, так и в работах, посвященных исследованию данного принципа в государственном управлении¹. Законность можно понимать не только как всеобъемлющий принцип права, состоящий в требованиях строгого и неуклонного соблюдения законов и основанных на них нормативных актов, но и как фон, на котором развивается правовое регулирование, как метод осуществления функций государства, а по мнению некоторых авторов, сама по себе законность, наряду с правом, является регулятором общественных отношений^{[430] [431]. В определённой степени можно согласиться и с тем, что законность - это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и к проведению их в жизнь[432].}

Изменение основ конституционного строя, в сущности, привело к некоторой трансформации данного принципа.

туцию РФ и законы. Нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления, должны соответствовать требованиям закона.

Необходимо отметить, что в настоящее время прослеживается достаточно четкая тенденция разделения точек зрения относительно разграничения понятий закон, законодательство, нормативные акты. Например, А. Л. Маковский считает, что под законодательством следует понимать только законы в собственном смысле слова¹. Вместе с тем, иногда этим термином охватываются и подзаконные акты^{[433] [434]. Видимо более правильной является первая из приведенных точка зрения, ибо она вытекает из закрепленного ч.4 ст. 76 и ст. 105 Конституции РФ, принципа, предполагающего издание законов только органами законодательной власти Российской Федерации и её субъектов.}

Российская действительность такова, что помимо обязанности соблюдения законов в сфере государственного управления в последние годы фактически добавилась обязанность соблюдать нормы, заложенные в административных договорах. Данная практика вносит новизну в реализацию принципа законности, но соответствует ему, ибо возможность заключения такого рода договоров закреплена ст. 11 Конституции РФ. Договорами может быть предусмотрена возможность собственного правового регулирования определенных ими групп общественных отношений органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ до принятия федеральных законов по указанным в договорах предметам ведения.

Являясь всеобъемлющим принципом правового регулирования, законность находит своеобразное преломление при осуществлении государствен-

ного управления. Д. Галлиган включает в принцип законности следующие специфические элементы:

1. все исполнительные и административные власти создаются в соответствии с законом и обладают только теми полномочиями и привилегиями, которые возложены на них законом;

2.

3. законность любого административного действия должна быть открыта для проверки независимого суда по иску лица или группы лиц, заинтересованных в этом действии, или в некоторых случаях по иску официального лица, такого, как прокурор, уполномоченного действовать в общественных интересах¹.

Принципиальным является вопрос о соответствии издаваемых административных актов закону. В этой связи необходимо согласиться с позицией Ю.Н. Старилова, выделяющего в рамках принципа законности принцип верховенства закона в системе административного права^{[435] [436]. Конечно, не стоит абсолютизировать данный принцип, так как сам закон может служить источником нарушения общепризнанных публичных управленческих прав и свобод граждан и юридических лиц. М.С. Строгович отмечал, что «в том или ином виде законность (или её элементы) можно видеть и в тех эксплуататорских государствах, где демократии вообще не было»[437]. То есть многое зависит от}

конкретных целей государственного управления. Можно поддержать точку зрения В.Е. Чиркина о том, что наиболее общими целями в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной систем, сообразованные с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни, гарантиями прав и развития личности, обеспечением демократии, социальной справедливости, социального прогресса общества¹. При указанных целях в демократическом обществе, особенно в переходный период, характерный для России 90-х годов XX - начала XXI веков, нарушение законом субъективных публичных управленческих прав физических лиц и организаций может быть связано с низким уровнем юридической техники закона, с его противоречием иным законам (юридические коллизии)^{[438] [439].}

Вообще, в условиях бурного законотворчества административное право и без того отличающееся высокой степенью мобильности, становится едва ли не самой динамичной отраслью права. Большой объём издаваемых актов естественно вызывает и большой объём административно-правовых споров, связанных с применением административных актов и с их содержанием.

Законность административных актов имеет формальную и содержательную стороны. Формальная сторона связана с соблюдением порядка принятия, государственной регистрации, опубликования административного акта органа, наделённого государственно-властными полномочиями. И хотя судебная практика идёт по пути признания недействительными правовых актов, если они не опубликованы или не прошли государственную регистрацию, когда

опубликование или государственная регистрация являются обязательными^[440], это не означает того, что есть нарушения закона в содержательной части такого акта. Опубликование и государственная регистрация есть элементы контроля за законностью правовых актов и выступают, в том числе, в качестве средства предотвращения возможных административно - правовых споров. Формальные процедуры при принятии административного акта могут включать в себя также и согласование, голосование (например, при наложении административного наказания административной комиссией исполнительного органа местного самоуправления). И если нарушение процедуры согласования административного акта не есть безусловное основание признания его недействительным, то нарушение процедуры голосования, если таковая предусмотрена нормативными актами, определяющими порядок работы соответствующего органа является основанием признания акта недействительным. В последнем случае можно сказать, что решения приняты неуполномоченным составом органа или в ненадлежащем порядке, то есть орган в данной ситуации вышел за пределы своей процессуальной компетенции.

Итак, нарушение законности в государственном управлении есть основная, но не единственная предпосылка возникновения административно - правового спора. Если речь идёт о внутрисистемном споре, например, при заключении административных договоров, при подготовке административных актов, объектом спора может выступать защита точки зрения одной из сторон на целесообразность принимаемого управленческого решения. Целесообразное управленческое решение должно основываться на законе, и вопрос о целесообразности может ставиться только в рамках закона. В правоприменительной деятельности органов, осуществляющих государственно - властные управленческие полномочия законность должна быть высшей целесообразностью,

так как цели и задачи того или иного органа и должностного лица нормативно закреплены в актах различной юридической силы, начиная с Конституции РФ, заканчивая, например, Положениями об органах исполнительной власти. То есть, защита целесообразности по существу выступает защитой представления субъекта правоприменения о своих субъективных публичных управленческих правах. Лицо, осуществляющее правоприменительную управленческую деятельность при решении вопросов о целесообразности сопоставляет свои действия или бездействия с теми целями, которые закреплены для него правом, и в этом смысле мы не находим противоречия между законностью и целесообразностью.

Противоречие видится в другом. Хотя административный акт и должен отвечать требованиям целесообразности, этот принцип не должен входить в противоречие с принципом приоритета прав и свобод человека, не должен нарушать его юридическую безопасность^[441], приёмы и способы управления должны быть соразмерными целям и задачам. Следует различать целесообразность на законодательном уровне и целесообразность исполнительную (управленческую). На наш взгляд, приоритеты целесообразности имеют большее значение именно для законодателя, а не для исполнителя, целью которого должно быть точное и неуклонное исполнение законов в соответствии с их буквой и духом. Конечно, когда мы говорим об административном усмотрении, то имеем в виду, что лицо, наделённое управленческими полномочиями варьирует своё поведение в том числе исходя из целесообразности того или иного действия в конкретной ситуации, но действуя в рамках, установленных законом. В этом смысле показателен пример мотивировочной части решения Верховного Суда РФ от 20 декабря 2001 г. по жалобе Ухова В.П. о признании незаконным пункта 1.6 «Положения о паспортах транс

портных средств и шасси транспортных средств», утверждённого приказом МВД РФ, ГТК РФ и Госстандарта РФ от 30 июня 1997 г. № 399/388/195, в котором Верховный Суд указал на то, что доводы заявителя не основаны на законе и фактически объясняются лишь целесообразностью (курсив мой - Е.Л.) выдачи паспортов транспортных средств органами ГИБДД в целях удобства для собственников^[442]. Это ещё раз подтверждает довод о том, что целесообразность всегда вытекает из законности в государственном управлении, а непонимание этого есть одна из причин административно-правовых споров.

Таким образом, исходными причинами возникновения административноправовых споров являются административно-правовые коллизии (включая законодательные), нарушение законности при принятии актов управления (как с содержательной, так иногда и с процедурной точек зрения), противоречия между законностью и целесообразностью, а точнее - непонимание органами и лицами, наделёнными государственно-властными управленческими полномочиями сути целесообразности. Эти причины можно условно назвать внешней мотивацией возникновения административно-правовых споров. Объективно и коллизии, и нарушение порядка принятия актов управления можно объяснить качественным усложнением условий государственного управления в условиях демократического общества.

Вторая группа причин связана с внутренней мотивацией поведения человека. Как правильно заметил в своём оригинальном научном исследовании С. Г. Ольков «любой желаемый стандарт, вводимый властью, может в большей или меньшей мере гаситься или усиливаться в управляемой среде. Когда решения (стандарты, контрольные точки), заданные властью, не принимаются социальной средой... со стороны управляемой переменной возможно более или менее мощное возмущение»¹. C точки зрения анализа субъективных аспектов этих возмущений (куда включаются и административно - правовые споры с органами, наделёнными государственно - властными управленческими полномочиями) значение имеет анализ правопонимания людей и бессознательных мотивов человеческого поведения^{[443] [444].}

»

*

Правопонимание (правосознание) это важнейший элемент механизма правового регулирования, включающий в себя правовую идеологию (систему идей, представлений о должном и необходимом в праве) и правовую психологию (систему чувств и эмоций отдельных личностей относительно права). Для уяснения причин возникновения административно - правового спора значение имеют формы правосознания: обыденное, профессиональное, доктринальное. Но не надо думать, что форма правосознания определяет частоту возникновения административно-правовых споров с участием лиц, освоивших право в большей или меньшей степени. Лицо с обыденным правосознанием может не вступать в спор в силу незнания своих субъективных управленческих прав, полагая, что они не нарушены, юрист - профессионал может отдавать себе отчёт в длительности, затратности, иногда невысокой эффективности легальных способов зашиты права и не вступать спор по этой причине. Эти обстоятельства имеют достаточно важное, но не определяющее значение для уяснения внутренних мотивов возникновения административно-правового спора.

Гораздо большее значение играет представление лиц о справедливости и соотношение чувства справедливости с реальными эмоциональными, временными, финансовыми, физическими затратами на её (справедливости) подтверждение. По мнению некоторых авторов, для обеспечения юридиче- ской безопасности личности законность должна обладать таким важным свойством, как справедливость¹. Но справедливость есть субъективное понятие. Толкование справедливости применительно к динамике развития административно - правовых споров неизбежно приводит нас к её анализу в законодательной, правоприменительной фазах, а также в правосознании и правовой культуре.

В общефилософском смысле справедливость - это понятие о должном, соответствующее определённому пониманию сущности человека и его неотъемлемых прав^{[445] [446] [447]. Справедливость характеризует соотношение нескольких явлений с точки зрения распределения уже существующего блага или зла между людьми. Иными словами, люди воспринимают справедливость как баланс - распределение вознаграждений пропорционально индивидуальным взно- сам . Конфликт возникает из за несоответствия практической роли лица (лиц) в общественной жизни и их социальным положением, а также из соотношения между правами и обязанностями лица[448]. Чувство справедливости оценочно и выступает как единство субъективного и объективного[449]. Справедливость как фактор субъективный есть относительное явление и главной проблемой восприятия несправедливости (а если смотреть на проблему шире - то и причин административно-правового спора) является искажённое восприятие чужих мотивов и целей. На это указывают различные концепции справедливости принципиальное различие между которыми видится в источнике представлений о справедливости. Так, Гельвенций говорил о том, что до закона не существует несправедливости, ибо несправедливость - это нарушение некоторого соглашения или закона1.}

В свою очередь Кант относил справедливость к области морали, указывая,

Л

что сознание справедливости априорно . Платон понимал под справедливостью добродетель правильного отношения к другим людям, суть которой вневторжение в свободу действий других людей, её уважение . Шопенгауэр видел цель положительного права в том, чтобы никто не претерпевал несправедливости^{[450] [451] [452] [453]. Механизм формирования чувства справедливости подразумевает приверженность лица определённым ценностным ориентациям. На формирование ценностных установок огромное влияние оказывают политические, правовые, общесоциальные идеалы лица. В частности, политический идеал задаёт модель политического поведения в большинстве жизненных ситуаций и включает аспект сравнения (справедливо - несправедливо)[454]. То же самое можно сказать и о модели правового поведения, тем более, что право неразрывно связано с политикой. В этой связи справедливо замечание С.С. Алексеева о том, что идея законности неизбежно выходит на категории политического сознания[455]. Процесс формирования идеалов в праве протекает через механизм социализации, включающий в себя различные этапы, характеризующиеся различной интенсивностью восприятия ценностных ориентиров тех социальных групп в рамках которых проходит социализация (учебное за}

ведение, трудовой коллектив, общественное объединение, неформальная группа). Правовые идеалы лица могут эволюционировать по мере того, как лицо воспринимает окружающую его политике - правовую действительность, а также в зависимости от интенсивности возрастных конфликтов в развитии личности. Идеалы справедливости, выработанные, например, при обучении юриста в высшем учебном заведении, могут столкнуться с тем, что в практической деятельности он испытывает на себе прессинг всевозможных воздействий как со стороны управляемых субъектов, так и со стороны иных факторов управления (межведомственная несогласованность, коррупция, недостаток материально - технических ресурсов, необходимых для выполнения управленческих функций). Под влиянием осознания реальной действительности может происходить корреляция идеалов, как правило, в сторону осознания неизбежной несправедливости в государственном управлении. Однако, чувство справедливости это лишь один из субъективных факторов влияющих на возникновение административно-правовых споров.

Не только чувство несправедливости толкает человека на административно-правовой спор, но и некоторые провоцирующие факторы общественно политической действительности. В условиях нестабильности экономики, относительной слабости государственных институтов и институтов местного самоуправления у лица может возникнуть желание проверить на практике реальные границы влияния органов, наделённых государственно - властными полномочиями. По сути, речь идёт о злоупотреблении публичным правом¹. Как отметил В.И. Крусс, «важно подчеркнуть, что в большинстве своём злоупотребления, о которых идёт речь, связаны не с правами человека как таковыми, а с их казуальными интерпретациями»^{[456] [457]}. Считаем необходимым

согласиться с критическим мнением автора в отношении теории либертарного правопонимания справедливости^[458], которое выражено в том, что «злоупотребление» правовой нормой (законом) - при данном подходе - будет всегда в равной мере справедливым, как и всякое иное её использование, а моральные, религиозные и прочие внеправовые требования должны учитывать исключительный «рациональный смысл» такого положения дел.² Конечно, нельзя сказать, что указанное побуждение встречается часто, но и игнорировать его тоже нельзя. Особенно важно понимание этого с точки зрения обеспечения нормальной работы органов, осуществляющих функции государственного управления. Действительно, если интересом лица, вступающего в административно-правовой спор является субъективное желание восстановить нарушенную, по его мнению, справедливость, если нарушение вызвано нарушениями законности со стороны соответствующих органов, то это может вызывать поддержку со стороны органов, наделённых правом выступать в защиту прав и законных интересов третьих лиц (например, органы прокуратуры) или своих членов (общественные объединения). Но юридическое значение позитивной или негативной сознательной мотивации возникновения административно-правового спора в действующем законодательстве не отражено, тем более что доказать негативную мотивацию (с учётом социально-психологической характеристики обращающихся лиц) возможно лишь в очень редких случаях. Не следует смешивать действия «во зло» иным участникам административных правоотношений, чем часто характеризуются административно-правовые споры, имеющие своим основанием конфликт, со злоупотреблением правом в том виде как его понимает А. А. Малиновский. В частности, указывается на то, что факт причинения вреда посредством осу

ществления своего субъективного права может не осознаваться¹. Однако, действующее законодательство, ограничивающее злоупотребление правом как в уголовном (например, ст. 201 УК РФ - злоупотребление полномочиями), так и в административном порядке (например, ст. 13.15 КоАП РФ - злоупотребление свободой массовой информации) признают в субъективной стороне состава данных и подобных им правонарушений лишь умысел лица на причинение вреда.

Достаточно часто лица осознают свою неправоту с точки зрения норм материального права, но нежелание исполнять свои обязательства в сфере государственного управления толкает лиц на использование механизма судебной или административной защиты своего интереса. Жан-Луи Бержель отмечает по этому поводу, что есть случаи, когда лица, придавая своим действиям полную видимость юридической правильности, на самом деле используют свои права в целях, противоположных тем, которые преследуются позитивным правом^{[459] [460]. Позитивное право может устаревать, не соответствовать реально сложившимся общественным отношениям. В этой ситуации довольно рациональной представляется мысль А.А. Малиновского о том, что «... субъект, злоупотребляющий правом, может искренне считать, что он делает доброе дело, достигает благих целей. Если в данном случае субъект действует в границах собственного усмотрения, то он свободен, в том числе, свободен и правомерно злоупотреблять правом»[461]. Правда, правомерное злоупотребление, на наш взгляд причиняет вред и формально охраняемым законом отношениям. Административно-правовой спор как раз и характеризуется тем, что бывает направлен исключительно на то, чтобы причинить вред охраняемым законом управленческим отношениям, которые формально не нарушают прав лица, но по каким либо причинам не устраивают его. Например, лицо счита}

ет, что актом органа исполнительной власти установлены чрезмерно длительные сроки рассмотрения обращений граждан и оспаривает в суде указанную норму административного акта. Причём, данное обжалование может быть осуществлено безотносительно того, затронуты ли конкретные права обжаловавшего акт лица установленными сроками рассмотрения обращений. То есть, инициатор административно-правового спора в данном случае мыслит «на перспективу», действует злоупотребляя правом, даже если ещё ничьи конкретные права не нарушены анализируемым положением административного акта.

Часто для лица имеет значение выигрыш во времени, пока будет развиваться и разрешаться административно-правовой спор. В частности, в этот период могут совершаться действия по уводу активов физических и юридических лиц от обращения на них взыскания и предприниматься иные действия, влияющие в дальнейшем на динамику развития административноправового спора. Данная проблема так или иначе заставляет отказаться от идеи неограниченного приоритета прав и свобод человека. Уравновешивающим фактором такого ограничения выступает, на наш взгляд, установленные законом пределы государственного управления, связанные со вмешательством государства в естественные, в том числе и в публичные управленческие права человека^[462].

Помимо сознательных человек может быть движим и неосознаваемыми им побуждениями, которые в общей, социальной и юридической психологии обозначены как инстинкты. Инстинктивное поведение свойственно человеку в любой сфере общественной жизни не исключая и сферу, урегулированную правом. Типичными проявлениями организмической активности, имеющими значение для понимания мотивов возникновения и развития административ-

но - правового спора выступают, на наш взгляд, инстинкт самосохранения, инстинкт солидарности.

Как сознательные действия, так и инстинкты детерминированы человеческими потребностями, даже если человек и не осознаёт этого. В праве, позитивные, признаваемые обществом на современном уровне его развития потребности выражаются через понятие законных интересов и естественных прав, без которых человек немыслим как существо социальное.

Отдельно следует сказать об агрессии, которая с точки зрения сторонников психоаналитической модели человеческого поведения, может быть рассмотрена как мотив административно-правового спора. Агрессия есть комплексное понятие, включающие в себя как сознательные действия, так и инстинкты¹. C биологической точки зрения природа любой агрессии, по мнению С.Г. Олькова, стандартна, то есть задействованы одни и те же механизмы организма, как следствие патологических факторов внутренней и внешней среды организма, больших и малых социальных групп, хотя в разных культурах механизм агрессии стимулируется и развивается по-разному^{[463] [464]. Но, вне зависимости от того, является ли агрессия инстинктивным поведением, потребностью, эмоциональным процессом в случае с административно-правовым спором она выражается как реакция, связанная с желанием оказать противодействие в ответ на управленческое воздействие. Причём, такое противодействие часто неадекватно воздействию на лицо и связано с явным или скрытым желанием причинить лицу или органу, наделённым государственно - властными полномочиями вред, выражающийся в умышленном затруднении их работы, с оказанием воздействия на психику должностных лиц. Такое воздействие может быть как физическим (воспрепятствование проведению налоговой или иной проверки путём непредставления запрашиваемых доку}

ментов), так и вербальным (отказ давать пояснения по материалам проверки). Как правило, агрессивное поведение определяется наличием у лица образа справедливости. Агрессивное поведение может быть и провокационным, но в случае с государственным управлением это модель агрессии вряд ли применима в силу того, что агрессия человека не столь мощна, чтобы вызвать ответную реакцию государства в интересах агрессора. Агрессивное поведение вытекает из биологической сути человека. По мнению В. Дольника, оно же есть толчёк к борьбе разумного поведения с поведением инстинктивным¹.

Если рассматривать государство, как своего рода агрессора, нуждающегося лишь в «праве власти», то административно-правовой спор выступает как ответная реакция лиц на агрессию в их отношении. В этом смысле важно заметить, что тип ответной реакции на возможную агрессию государства во многом зависит от положения человека в социальной иерархии. При всём многообразии социальных ролей, выполняемых людьми в обществе все споры, порождаемые односторонней или взаимной агрессией есть конфликты. Отдельные представители государства, осознавая себя на более высокой социальной ступени по сравнению с другими могут уже лишь на этом основании отказывать тем, кто находится ниже во властной иерархии или вообще не имеет отношения к власти. В такого рода «ницшеанском» высокомерии «управляющих» либо претендентов на эту роль кроется серьёзный источник нестабильности, ибо оно приходит в столкновение с «тимосом» - духовной потребностью человека быть признанным равным с другими, в чём видится глубинный смысл многих острейших социально-политических коллизий .

Внутренний мотив конфликта между элитами (например, административно-правовые споры, вытекающие из административных договоров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями) ^{[465] [466]}

по сути есть борьба за политическую власть. В силу того, что эта власть легитимна, то формально внешний мотив - это нарушение условий договора или закона стороной договора, а внутренний мотив несёт в себе элементы как сознательного, так и бессознательного поведения. Дело в том, что любая власть, будь то государственная, муниципальная, корпоративная несёт в себе организационный аспект и человек, выполняющий государственно-властные функции зачастую подчиняется психологии массового поведения или нормам поведения организованного сообщества¹.

Раз речь идёт о сложных факторах, определяющих причины возникновения и развития административно-правового спора, то нельзя не сказать о таком факторе, как уровень правовой культуры. Правовая культура охватывает всю правовую надстройку общества, включая как общечеловеческие ценности, так и всю позитивную юридическую действительность, являясь частью общей культуры данного общества, учитывающей исторические корни, национальные традиции и обычаи. Действительно, те действия или бездействия, которые в одном государстве не вызвали бы и мысли о вступлении в спор с властью в другом станут безусловным мотивом обжалования. Вероятно, в России в силу ментальности народов, населяющих территорию нашей страны, мало кто сочтёт нужным обжаловать планы и программы социально- экономического развития (если он не выполняет роли «детонатора» представляющего (лоббирующего) интересы соответствующей группы, элиты) муниципальных образований или целевые планы и программы, в то время

Л

как в ФРГ такая практика давно есть .

Подводя итог, заметим, что и объективные и субъективные факторы возникновения и развития административно-правовых споров на различных ^{[467] [468]}

*

этапах развития спора могут сочетаться и наслаиваться друг на друга, определяя, тем самым, динамику спора.