§ 1. Понятие административно-правового спора

Процессы функционирования исполнительной власти и соответствующего ей такого вида государственно-властной деятельности как государственное управление (как впрочем, и любой другой власти и соответствующего ей вида деятельности) предполагают определённую ответную реакцию объекта управления на управленческое воздействие со стороны государственных органов, органов местного самоуправления или иных субъектов управления.

стом при создании правовой нормы»^[1]. Тем более верно замечание К.С. Бельского о том, что нельзя понять и подвергнуть толкованию административноправовые нормы без помощи основных управленческих категорий².

Итак, определение любого спора стоит начать с анализа самого термина - спор. В общеупотребительном смысле под спором понимается разногласие, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает своё мнение³. Уже из этого определения можно почерпнуть имеющие существенное значение признаки административного спора, а именно то, что речь идет не только о разногласии, которое должно или может быть разрешено юрисдикционным органом, но и об обсуждении, которое может быть обличено как в правовую, так и не в правовую (организационную) форму. Для государственного управления это имеет важное значение, так как процесс исполнительнораспорядительной деятельности в демократическом обществе во многих, если не в большинстве случаев предполагает элемент коллективного обсуждения управленческих вопросов. Это тем более важно, когда речь идет о работе коллегиальных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Практика показывает, что в конечном итоге упомянутое обсуждение заканчивается решением должностного лица, управомоченного принимать (подписывать) его от имени исполнительного органа. Там же, где речь идет об обсуждении коллегиальным органом, например административной комиссией местной администрации, того или иного вопроса, обсуждение имеет итогом голосование, определяющее решение органа, то есть таким образом разрешается возможная спорная ситуация между членами комиссии. Поэтому вряд ли достаточно обоснованно утверждение А.А. Дёмина о том, что в процессе же

реализации компетенции органа управления спор не возникает, так как орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования¹.

С. Попович под административным спором понимал связанный с законностью административного акта спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое лицо, юридическое лицо или иной субъект, если он считает, что административный акт ущемляет какое-либо его право или непосредственный, основанный на законе личный интерес, а с другой стороны государственный орган, если он считает, что административным актом нарушен закон в пользу физического или юридического лица или же в ущерб определённого учреждения, соответственно общественно-политического содружества^{[2] [3].}

В ряде работ отечественных авторов в 70 - 80-х годах 20 века были сформулированы «предпроцессуальная», «процессуальная», «дуалистическая» теории административного спора^[4].

Нельзя не сказать о взгляде на административный спор, как разновидности социального конфликта, высказанного Н.Ю. Хаманевой^[5] и поддержанном

А.Б. Зеленцовым¹. Это тем более важно на фоне развития целого научного направления - конфликтологии^{[6] [7], в том числе правовой.[8] Более того, некоторые ранее действовавшие нормативные акты практически уравнивали понятие спор и конфликт (например, ст. 220 КЗоТ РФ[9]), хотя статья 2 действующего Федерального закона от 23 ноября 1995 г «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» или статья 381 Трудового кодекса РФ о конфликте не упоминает[10]. Термин конфликт, происходящий от латинского соп- flictus (столкновение) означает столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений, спор, грозящий осложнениями[11]. В современной социологии конфликт определяется как тип социальных взаимодействий, характеризующийся противодействием социальных субъектов, обусловленный противоречием их потребностей, интересов, целей, а также социальных ста- тусов ролей и функций1. Важно обратить внимание на такой признак конфликта как тип социальных взаимодействий, так как конфликт, облеченный в правовую форму приобретает характер правоотношения, через которое представляется возможным определение административного спора. Юридический конфликт, по мнению некоторых авторов, почему-то определяется как противоборство сторон - государств и их органов, общественных объединений, граждан с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права[12] [13] [14].}

C методологической точки зрения интересным является определение конфликта и в других отраслях знаний. Например, художественный конфликт определяется как прямое или опосредованное отражение искусством жизненных противоречий¹. В социологии конфликт понимается как «вид противостояния, при котором стороны стремятся захватить территорию либо ресурсы, угрожают оппозиционным индивидам или группам, их собственности или культуре таким образом, что борьба приобретает форму атаки или обороны»^{[16] [17] [18]. Но, работы специалистов в социологии права не всегда отличаются строгостью в определении правовых конфликтов. Так, В.Н. Кудрявцев признаёт юридическим любой конфликт, «в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями и состояниями), и, следовательно, субъекты и мотивация их поведения, либо объект конфликта обладает правовыми признаками, а конфликт влечёт юридические последствия», ставя тем самым знак равенства между спором и конфликтом . Другими авторами указывается, что превращение обычного социального конфликта в юридический происходит в том случае, когда по ходу конфликтных действий сторон ими, так или иначе, нарушаются существующие правовые нормы[19].}

Все приведенные примеры определений термина «конфликт» характеризуются одной общей существенной особенностью - они связывают конфликт с противодействием его участников друг другу. Встает вопрос: можем ли мы отождествить термин конфликт и термин спор? В этимологическом смысле нет, на что указывают приведенные выше определения. И в административно-правовом смысле можно и нужно выделять разницу между терминами спор и конфликт. Как справедливое заметил А. А. Дёмин «при взыскании контролёром штрафа с безбилетного пассажира конфликт может иметь место, но административным спором его назвать нельзя. Спор - это не любое недовольство одной стороны административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор разрешить»¹. От себя добавим, что в государственном управлении конфликт есть лишь предпосылка спора. Всегда ли конфликт выражается в форме спора и, наоборот - любой ли спор есть конфликт? Предметный ответ на этот вопрос лежит в плоскости не только терминологических, но и сущностных характеристик сравниваемых явлений.

А.Б. Зеленцов, конструируя сущностную характеристику административно-правового конфликта, указывает на наличие родовидовых связей и подчинённый характер такого понятия, как административно-правовой спор понятию административно-правовой конфликт. Причём, им же выделяется такое понятие, как конструктивный правовой конфликт, являющийся, по мнению автора ни чем иным, как административно-правовым спором^{[20] [21]. Как нам кажется, автором допущена одна, но существенная неточность - конфликт, как правило, не может быть конструктивным по отношению к его субъектам. Другое дело, что на одном из этапов развития конфликта стороны могут прийти к конструктивному решению, избегнув дальнейшей конфронтации. Как уже отмечалось, спор не всегда связан с противоборством сторон, более того, некоторые авторы вообще определяют спор как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, то есть определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный фон развития .}

Таким образом, с формально-логической точки зрения общее логическое суждение может выглядеть следующим образом: конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта и тем более не любой спор есть конфликт. Соответственно нельзя всегда говорить об административном или административно-правовом споре как о разновидности социального конфликта. Реакция стороны конфликта на действия противоположного субъекта может протекать, как в правовых рамках, то есть возникает правовой спор, так и во внеправовых формах, которые могут обладать определённой степенью общественной опасности и говорить об административном споре вряд ли логично.

Итак, в государственном управлении термин спор несёт в себе элементы как организационного, так и конфликтного характера. В любом случае целью определения административного и административно-правового спора является наиболее эффективное достижение целей государственного управления. Термин «спор» выступает субъектом понятия «административный спор» и «административно-правовой спор», в то время как термины «административный» и соответственно «административно-правовой» выступают предикатами. В связи с этим необходим сравнительный анализ между понятиями административный, административно-правовой и управленческий споры, ибо иногда они употребляются как синонимичные . Характерной чертой всех ^{[22] [23] этих категорий споров выступает то, что они развиваются в основном в рамках административно-правовых отношений, а при их рассмотрении неизбежен анализ такого явления как государственное управление, тем более что, как справедливо заметил Ю.Н. Старилов «в начале 90-х годов была предпринята попытка (либо сознательная, либо в связи с незнанием многих аксиом административного права) замены термина «государственное управление» на понятие «исполнительная власть»1. В общеупотребительном смысле под управлением понимается направление хода, движения чего-либо, руко- водство . В теории управления это определяется как функция организационных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание определенного состояния или переход в другое состояние в соответствии с объективными закономерностями существования данной системы, реализацией программы или сознательно поставленной целью[24] [25] [26].}

В юридической литературе понятия управление и государственное управления теоретически разработаны и широко применяются в научных работах по теории государственного управления и административному праву^[27]. У ряда авторов сложилось мнение, что государственное управление есть ни что иное, как подзаконная исполнительно - распорядительная деятельность государственных органов^[28]. Также указывалось, что «государственное управление есть функционирование субъектов исполнительной власти и форма практи-

ческой реализации исполнительной власти в её собственном смысле»¹. Таким образом, сложилось понятие государственного управления в широком и узком смысле, причем сейчас сделана попытка включить в него муниципальное управление, хотя согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления организационно не входят в систему органов государственной власти^{[29] [30] [31].}

Более определенной и обоснованной нам представляется позиция, согласно которой государственное управление характеризуется как особый вид властно-организационной государственной деятельности, включающий в себя все виды воздействия на подведомственные объекты , в то время как имеет место и внутриорганизационное негосударственное управление^[32]. Надо отметить, что ныне действующая Конституция РФ, как определяющий отраслевое законодательство нормативный акт не содержит понятия «государственное управление» (за исключением пункта «д») ст. 71 Конституции РФ в части управления федеральной собственностью), а говорит лишь об исполнительной власти, как о составной части государственной власти, действующей по принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Это вызывает необходимость сопоставить между собой такие понятия как «государственное управление» и «государственная власть». Ранее действовавшая Конституция РСФСР содержала в некоторых статьях (напри- мер, 136 ) понятие государственное управление наряду с понятием государственная власть^[33]. При этом органы государственного управления фактически

приравнялись к органам исполнительной власти, хотя до внесения в Конституцию РСФСР 1978 года изменений и дополнений, в качестве органов государственной власти признавались только Советы народных депутатов, а остальные органы считались не органами государственной власти, а государственными органами¹. Как отмечал А.П. Алехин, государственная власть есть политико-правовое понятие, а государственное управление - организационно-правовое, то есть, хотя эти понятия и тесно связаны между собой, но не

л

являются однопорядковыми . Сказанное позволяет предположить, что государственное управление есть особый вид государственной деятельности, выступающий как способ реализации исполнительной власти. Другими словами, государственное управление является сущностью исполнительной власти^{[34] [35] [36], хотя есть и обратные точки зрения на этот счёт[37]. Вместе с тем большинство административистов считает, что государственное управление есть часть более широкого явления - социального управления, которое включает в себя помимо государственного управления местное самоуправление и внутриорганизационное управление. Например, Ю.Н. Старилов в этой связи}

говорит о государственном управлении, местном управлении, общественном управлении, коммерческом управлении^[38].

Всё это указывает на то, что коль скоро термин государственное управление имеет широкое и узкое понимание, то и понятие управленческий может

л

быть использовано в широком и узком смыслах . То, насколько соотносимо понятие управленческий спор с понятием административный и административно-правовой спор, видимо и есть один из критериев, определяющих место административно-правового спора среди других явлений. И если говорить об управленческом споре в широком смысле, то нам придется отнести сюда все споры как в сфере исполнительной, так и законодательной и судебной властей. Интересно, что ГПК РФ в ст.ЗЗ (аналогичное правило содержится в ст. 39 АПК РФ) говорит о том, что споры о подсудности между судами не допускаются. Причём, эти споры возникают внутри системы органов соответствующей ветви власти.

C другой стороны, можно утверждать, что не любая управленческая деятельность есть деятельность административно-правовая и соответственно не любой управленческий спор можно отнести к административно-правовым. Это естественно, ибо, как писал Г.И. Петров «из них (управленческих отношений - Е.Л.) правовому регулированию подвергаются только те, которые нуждаются в правовом регулировании и могут быть урегулированы нормами права»³. Полемизируя с Г.И. Петровым по поводу характеристики управленческих отношений Ю.М. Козлов, тем не менее, также признаёт, что «обычно

выделяется правовая и неправовая (иногда её называют организационной) формы управленческих отношений»¹. Обоснование этого тезиса неизбежно приводит нас к анализу предмета административного права.

Традиционно выделяется несколько точек зрения на понятие предмета административного права. Одна группа авторов связывают административное право и соответственно понятие «административно-правовой» исключитель-

л

но с деятельностью исполнительной власти . Ю.А. Тихомиров, говоря о круге общественных отношений, регулируемых административным правом, тем не менее, указывает на их расширение в конце 20 века^{[39] [40] [41]. Другая группа авторов смотрит на предмет административного права гораздо более широко, видя в нём не только общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти, но и отношения управленческого характера в сфере местного самоуправления и сфере деятельности других государственных органов[42]. Интересно, что отдельные авторы, аргументирующие широкий подход к пониманию предмета административного права говорят даже о выделении в его рамках управленческого права как подотрасли[43].}

В свете анализируемых нами понятий следует помнить, что отношения по управлению негосударственного характера могут иметь место в таких отраслях права как трудовое (трудовые споры работников с администрацией коммерческой или некоммерческой негосударственной организации) и муниципальное. Соответственно, если учитывать и эту точку зрения, то понятие «административно-правовой спор» следует связывать с деятельностью органов государственной власти (в некоторых случаях - не только исполнительных) и государственных органов, а вот понятия управленческий и административный спор могут иметь более широкое содержание, охватывая, местное самоуправление, внутриорганизационное негосударственное управление и внутреннее управление на государственных предприятиях.

Представляется, что различные взгляды на трактовку предмета административного права (имеющие под собой достаточно глубокое теоретическое обоснование) могут быть уравновешены в некоей средней позиции, которая бы отражала не только теоретическую модель, но и учитывала существующие правовые и управленческие реалии. Речь идёт о том, что современная практика государственно-властной деятельности столь многообразна, что с трудом вписывается в модель государственного управления, которая сформировалась в тот период, когда в нашей стране преобладающей являлась роль государства во всех сферах общественной жизни, о чём справедливо пишет В.С. Рыжов¹. В современных условиях воздействие государства на различные типы общественных отношений не всегда имеет властно- организующий характер: достаточно сказать о предприятиях смешанных форм собственности, где есть доля государственного участия. Такого рода отношения несут на себе отпечаток как публично-правовых, так и частноправовых интересов и дают основания для формирования так называемого корпоративного права, значительную часть которого занимают вопросы корпоративного управления^{[44] [45]. Новые организационно правовые формы юридических лиц имеют собственный внутриорганизационный порядок управления, связанный с государственным управлением весьма опосредованно[46]. Вопрос о том, относимы ли вопросы управления этими организациями (а, следовательно, и возможные споры в управлении, например, споры между акционерами по поводу управления) к предмету административного права обусловлен на наш взгляд тем, какие интересы преследуются - государственные или частные. Если речь идёт о государственных интересах, например, при участии государства в уставном (складочном) капитале этих организаций, то это, несомненно, административно-правовые отношения. В других случаях о административно-правовых отношениях говорить вряд ли обоснованно. Свидетельством этому является и то, что в АПК РФ рассмотрение вопросов, связанных с управлением коммерческими организациями отнесено п. 4) ч. 1. ст. 33 к так называемой специальной подведомственности, а не подведомственности по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений.}

Казалось бы, вряд ли следует так подробно исследовать подходы к определению объёма административно-правового регулирования при рассмотрении понятия административно-правового спора, но это не так. И вот почему. Учитывая, что административно правовой спор часто есть предпосылка административно-юрисдикционного процесса, многие современные авторы склонны рассматривать в качестве объекта такого рода споров публичные права граждан¹. Однако, «публичный характер каких-либо правовых отношений определяется в конечном счёте степенью связанности данного правоотношения общественным разделением труда и регулируемым правом инте-

л

ресами государственно организованного общества» . Если учесть, что такого рода интересы общества могут быть весьма многообразны, то напрашивается вывод о том, что, не любой спор, где есть элементы публичности, есть административно-правовой, ибо публичный интерес по-разному отражается в разных отраслях права . Достаточно отметить, что помимо административного права публичные интересы могут защищаться и посредством формирующейся в настоящее время конституционной юстиции^{[47] [48] [49] [50]. То есть не любые публичные права есть предмет административно-правового спора.}

C большой осторожностью следует говорить и об отнесении к административно-правовым спорам споров в рамках осуществления местного самоуправления. Прежде всего, следует сказать, что понятие местного самоуправления определяется как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление, как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций¹. Устав Иркутской области, например, в ст. 40 говорит о местном самоуправлении как о системе организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения^{[51] [52].}

Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения . Таким образом, национальное законодательство позволяет выделить следующие признаки местного самоуправления:

1. это деятельность;

2. самостоятельность населения при осуществлении этой деятельности;

3. деятельность направлена на решение вопросов местного значения;

4. учет исторических и национальных особенностей;

5. гарантированность местного самоуправления государством.

Видно, что данные признаки не в полной мере соответствуют Европейской Хартии о местном самоуправлении, так как последняя говорит об осуществлении органами местного самоуправления публичных дел, а не вопросов местного значения. Прежде всего, стоит сказать, что действующее федеральное законодательство говорит о местном самоуправлении как о деятельности, а не о системе организации деятельности (в приведенных примерах законодательства субъектов РФ) и не о праве и реальной способности (Европейская Хартия о местном самоуправлении). Под такого рода деятельностью можно понимать так называемое муниципальное (местное) управление^[53]. Насколько муниципальное управление соотносится с государственным управлением (и соответственно можно ли говорить об административно-правовом характере возможных споров в рамках осуществления местного самоуправления) показывает, прежде всего, анализ такого признака местного самоуправления, как целевая направленность, а именно - решение вопросов местного значения. Названные в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предметы ведения местного самоуправления, на наш взгляд, нельзя однозначно относить к вопросам местного значения, а следует говорить о возможности органов местного самоуправления решать задачи по указанному кругу вопросов во исполнение решений принятых органами государственной власти. Законодательная практика зарубежных государств показывает, что при всем многообразии систем местного самоуправления, они не отделяются так жестко от государственных органов власти как это предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством². В то же время мы не согласны с утверждением о том, что «попытки «встроить» местное самоуправление в систему органов государственной власти приведут к воссозданию государственного управления на местном уровне»³.

Хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, это, однако, не исключает выполнения ими отдельных государственных функций (если исходить из концепции федерального закона). Это не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий местного самоуправления¹.

Понятно, что позиция таких авторов, как М.А. Краснов и К.Ф. Шеремет, утверждающих, что местное самоуправление - это особый уровень государственной власти, имеющий, впрочем, специфическую правовую природу основана на государственно-правовой концепции местного самоуправления^{[54] [55]. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (с учетом сказанного выше мы будем иметь в виду полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ) осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация такого рода полномочий подконтрольна соответствующим органам государственной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что условия, и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется, соответственно, федеральными законами и законами субъектов РФ.}

Следующий признак местного самоуправления, на который необходимо обратить внимание - это гарантированность местного самоуправления государством в форме нормативного закрепления гарантий местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления. Это является еще одним аргументом в пользу того, что государственные органы не могут быть иначе, чем организационно, отделены от органов местного самоуправления.

Мы видим, что и государственное управление и местное самоуправление, являясь выражением народовластия, обладают сходными признаками, а именно: рассматриваются, как вид деятельности; направлены на реализацию государственных функций; используют аналогичные методы управления. Разница видится лишь в использовании различных организационно-правовых форм, посредством которых осуществляются эти виды деятельности и в характере подчиненности органов местного самоуправления органам исполнительной власти. Причем, даже если абстрагироваться от существа функций местного самоуправления, а подойти к данному вопросу с формальных позиций, то обнаруживается закрепленная законодательством возможность выполнения органами местного самоуправления государственных функций. C этих позиций можно признать правильной точку зрения Е.М. Ковешникова о том, что «местное самоуправление занимает определённое место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре»¹. C уверенностью можно сказать, что споры в рамках деятельности исполнительных (иных) органов местного самоуправления, безусловно, носят характер управленческих^{[56] [57]. Но отнесение их к административно-правовым возможно лишь тогда, когда речь идёт о спорах, вытекающих из реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.}

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

41 __ БИБЛИОТЕКА

Итак, через анализ понятия «спор», анализ концепций административноправовых отношений, мы получаем возможность вплотную подойти к определению объекта данного исследования - административно-правового спора, под которым предлагается понимать такой тип комплексного материально - процессуального административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями.