Подходы к организационному оформлениюадминистративного судопроизводства
Исследование организационного оформления административного судопроизводства требует исследования проблем становления специализированных судебных органов административной юрисдикции, разграничения их процессуальной подведомственности, а также моделей и перспектив формирования административных судов.
Исторические условия развития России не создавали необходимых предпосылок для формирования специализированных административных судов. Достаточно долго суд в России вообще не был отделён от администрации, а попытки такого отделения, предпринятые Петром I, а затем Екатериной II, вплоть до судебной реформы 1864 года заканчивались безуспешно1. Как отмечают А.Б. Зеленцов и В.И. Радченко, в ходе разработки судебной реформы 1864 года «...вопрос о создании системы каких-либо специальных административных судов не возникал, за исключением проектов преобразования Первого Департамента Правительствующего Сената в особый орган судебного контроля за деятельностью администра- ции» . Лишь в 1916 году предпринимается попытка реформы Правительствующего Сената как «главного органа административной юстиции в России»[615] [616] [617]. И это понятно, ибо, как указывал М.Г. Коротких, в ходе подготовки судебной реформы 1864 года достаточно сильно звучали голоса тех, кто вообще настаивал на сохранении зависимости суда от администрации1. Вообще в истории развития отечественной судебной системы вопрос о специализации судов применительно к административно-правовым отношениям никогда серьёзно и не ставился. П. Шеймин в своей работе «Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). Общая часть» в качестве проблемного ставит лишь вопрос об отсутствии в России «одного самостоятельного, независимого учреждения, которое решало бы все конфликты в области управления и которое устраняло бы во многих случаях повод и причину действовать органам управления по их личным взглядам на закономерность управления»[618] [619]. Тем не менее, земская 1864 года и городская 1870 года реформы создают условия, при которых административно-правовые споры возникают не только у граждан и администрации, но и у органов местного самоуправления и администрации. Правительствующий Сенат как высший судебный орган Российской Империи выступал в качестве органа, разрешавшего Л подобного рода споры . Но Правительствующий Сенат не выступал как специализированный орган административной юстиции. И.Т. Тарасов в книге «Очерк науки полицейского права» одним из первых российских учёных обращает внимание на необходимость выработки модели организации административных судов с учётом зарубежного опыта. И.Т. Тарасов отмечает, что, хотя в России нет правильно организованной и цельной системы административной юстиции, имеются «...учреждения, которые не будучи административными судами в точном смысле этого слова, тем не менее ведают некоторые дела административной неправды и потому имеют значение подобий ад министративных судов»1. После проведения судебной реформы 1864 года и создания относительно централизованной судебной системы, а также в советский период речи о раздроблении целостной юстиции с выделением из неё административной не шло[620] [621] [622]. Отмечается, что в 20-е годы XX века на волне идеи о борьбе с бюрократией мысль об административной юстиции при- * з сутствовала , но речь не шла о выделении специализированных административных судов[623]. * Лишь небольшой промежуток времени, а именно с 30 мая 1917 года и до установления Советской власти, в России была юридически утверждённая Положением «О судах по административным делам»[624] система административных судов. Впрочем, за столь короткий промежуток времени административные суды практически не начали полнокровно осуществлять свои функции и были упразднены по мере упразднения всех элементов судебной системы дореволюционной России. Возврат к дискуссии о создании административных судов в России связан с возобновлением дискуссии об административной юстиции в 60-х годах XX века. крепил основание создания административных судов. Следствием этого явился представленный постановлением Верховного Суда РФ 19 августа 2000 года (с изменениями от октября 2000 года) в порядке законодательной инициативы проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»1. Как до, так и после внесения данного проекта в Государственную Думу Российской Федерации не утихали и не утихают споры по поводу выбора модели организационного оформления административного судопроизводства. Позиция активных противников создания системы административных судов с наделением их функцией нормоконтроля сформулирована в обращении участников расширенного заседания Консультативного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, высшим должностным лицам, органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации[626] [627]. Соглашаясь с тем, что требуется чёткое законодательное разграничение судебного нормоконтроля между судами общей юрисдикции, арбитражными и конституционными судами, можно, тем не менее, заметить, что конституционные (уставные) суды не в состоянии взять на себя весь объём функций судебного нормоконтроля. Во главу угла должны ставиться не искусственно создаваемые формы судопроизводства (чего стоит хотя бы разграничение гражданской процессуальной и арбитражной процессуальной форм), а характеристики дел, подлежащих судебному рассмотрению. Именно учёт специфики рассмотрения адми нистративно-правовых споров заставляет в большей степени прислушаться к голосу тех учёных и практиков, которые выступают за создание административных судов в России. Можно констатировать наличие следующих принципиальных точек зрения по данному вопросу. Первая довольно убедительно сформулирована Н.Ю. Хаманевой, которая предлагает создание в России административных судов1. Н.Ю. Хаманева совместно с Н.Г. Салищевой последовательно отстаивает свою позицию, оговаривая при этом возможность на переходный период «... вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных спо- ров» . Подобной позиции придерживается и Ю.Н. Старилов . Вторая модель организации административного судопроизводства, подразумевает создание «...Высшего Административного Суда РФ и 8-10 его филиалов в крупных регионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации»[628] [629] [630] [631]. Ряд авторов отстаивает концепцию специализации судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах[632]. В связи с тем, что в системе арбитражных судов есть коллегии по рассмотрению дел, вытекающих из ад министративных правоотношений, то для реализации данной концепции требуется лишь создать подобные составы в судах общей юрисдикции. Стоит заметить, что объём дел, вытекающих из административно-правовых отношений составляет, к примеру, за 1 полугодие 2002 года: для Верховного Суда РФ - больше половины от всех дел, рассматриваемых в кассационном порядке (78,6 %); в верховных судах республик и равных им судов - 27, 5 % от всех поступивших в суды дел; в районных судах - 10, 3 % от общего объёма дел, рассматриваемых по правилам гражданского судопроизводства1. За исключением того, что при специализации судей повысится качество рассмотрения дел, данный шаг больше ничего не даёт для формирования эффективной системы рассмотрения административно-правовых и иных публичных споров. Из содержания ст. 26. Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» следует, что если даже административные суды и будут созданы, то они будут разновидностью судов общей юрисдикции. * частности, Ю Жаднов считает возможным вместо предложенных Верховным Судом РФ Коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и коллегий в судах общей юрисдикции уровня субъектов РФ дополнить систему межрайонных и окружных судов административными судами федеральных округов1. Иногда данные подходы воспринимаются негативно, со ссылкой на неудобство для самих граждан и дороговизну введения подобной системы[636] [637]. На наш взгляд, соотносить или не соотносить систему организационного построения будущих административных судов с административно- территориальным делением - вопрос второстепенный. Первостепенное значение имеет принципиальный вопрос: будет ли создана система самостоятельных административных судов, или сохранится действующая система осуществления административного судопроизводства в рамках гражданской процессуальной или арбитражной процессуальной форм, пусть и с некоторыми организационными изменениями в системе судов общей юрисдикции. После принятия в 2001 году КоАП РФ, а в 2002 году АПК РФ и ГПК РФ можно констатировать, что законодатель фактически избрал такую переходную модель административной юстиции, которая в ближайшее после принятия вышеуказанных нормативных актов время не предполагает организационного оформления самостоятельной системы административных судов вне рамок судов общей юрисдикции. больших, чем при принципиальном решении вопроса о создании самостоятельной системы административных судов. Если российское общество готово для создания цивилизованных и эффективных форм защиты субъективных публичных управленческих прав, законных интересов, порядка реализации субъективных публичных управленческих обязанностей, то орган, который возьмёт на себя указанную функцию, должен быть профессионален и независим в той степени, в которой это предполагает система разделения властей, как от других ветвей власти, так и от других судов. При разрешении административно-правовых споров граждан и организаций с органами, наделёнными государственно-властными полномочиями, суд может испытывать давление со стороны иных ветвей государственной власти. В определённых ситуациях это происходит и при разрешении конституционных, уголовных и гражданских дел, но в случае с административными судами интересы органов государственной власти и местного самоуправления затрагиваются систематически. При определении территориальной организации административных судов следует помнить, что судебная власть эффективна тогда, когда население имеет быстрый доступ к органам, осуществляющим административное судопроизводство. Система административно-территориального деления как раз и учитывает принцип близости власти к населению. Если суды будут иметь стабильное и достаточное федеральное финансирование, то зависимость, по крайней мере от муниципальных и региональных органов власти, будет минимальна. Не должна быть затруднена возможность для пересмотра дела с учётом того, что могут в первой инстанции рассматриваться жалобы (заявления) на акты органов государственной власти субъектов РФ, для чего административные суды, рассматривающие административные дела в последующих инстанциях, должны соотноситься как с административно- территориальным делением, так и с федеративным устройством. Действительно, если при рассмотрении дел административными судами будет введе- на апелляционная инстанция, то осуществлять её должен межрайонный административный суд, но суды первой и кассационной инстанций должны быть соответственно районными (городскими) и судами субъектов РФ. Смешанная система организации административных судов с апелляционным судом вне конкретной административно территориальной единицы позволяет, с одной стороны, обеспечить доступ населению, организациям и органам, наделённым государственно-властными полномочиями, быстрый доступ к правосудию, а с другой - частично нейтрализовать влияние территориальных органов государственной власти и местного самоуправления. Мысль о том, что можно полностью исключить такое влияние - непродуктивна. При таком подходе пришлось бы формировать не только межрайонные суды, но и суды вне территориальных рамок субъектов РФ, то есть пятизвенную систему, которая вряд ли будет эффективно работать уже только потому, что для граждан весьма затруднительно с финансовой точки зрения прибыть для рассмотрения дела, скажем, в окружной суд. Для районов северной части Российской Федерации, Сибири, Дальнего Востока в зимнее время года это затруднительно и по погодным условиям. Наличие межрайонных судов позволяет учитывать разную плотность населения на различных территориях. Соответственно, количество межрайонных судов должно учитывать не только и не столько количество административно-территориальных единиц, сколько уровень плотности населения на данной территории. При существующей системе назначения судей всех судов вряд ли можно всерьёз рассчитывать на то, что Высший Административный Суд будет полностью независим от высших органов государственной власти РФ, а также от Президента РФ, акты которых ему предстоит рассматривать, как суду надзорной, так и в предусмотренных законом случаях в кассационной, апелляционной, первой инстанции. Конечно, вряд ли всерьёз можно рассчитывать на то, что в обозримой перспективе наше государство вернётся к существовавшей определённое время системе прямых выборов судей, хотя иностран ный, в частности американский, опыт свидетельствует о реальной возможности такого решения вопроса обеспечения независимости судей1. На наш взгляд, независимость Высшего Административного Суда (и других высших судебных инстанций) может быть обеспечена при их формировании путём выборов органами судейского сообщества. Представление кандидатур в квалификационные коллегии должно осуществляться от органов президентской, законодательной, исполнительной власти, включать представителей общественности. Причём представители общественности должны не просто назначаться Советом Федерации, а избираться им из числа кандидатур, представленных общественными объединениями. Законодательные предпосылки этому есть: в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 14 л марта 2002 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в полномочия Высшей квалификационной коллегии судей входит рассмотрение заявлений кандидатов на должности руководителей высших судебных инстанций (исключая Конституционный Суд РФ). Конечно, это потребует существенной корректировки конституционного законодательства о судоустройстве, законодательства о статусе судей, но в данном случае цель оправдает средства. Вопрос в другом - готов ли федеральный законодатель к такому подходу и готово ли судейское сообщество стать реальной политической силой в России.