Административное судопроизводство, как форма разрешения административно-правовых споров
Рассмотрение вопроса о судебном порядке разрешения административноправовых споров заставляет, прежде всего, определиться с такими юридическими категориями, как административная юстиция, административное судопроизводство, правосудие по административным делам, производство по административным делам, а также выяснить соотношение этих категорий между собой.
Несмотря на то что вышло достаточно много работ по этим вопросам1, защищены диссертации[575] [576] [577], Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что «пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и с традиционно используемым понятием «административная юстиция» . Сравнительный анализ указанных понятий следует начать с замечания Д.М. Чечота о внутренней противоречивости самого термина «административная юстиция», где «между управлением (administratio) и правосудием (Justitia) существуют различия, как в самом содержании деятельности, так и во внешних формах её проявления»[578]. Исходя из указанных посылок, Д.М. Чечот приходит к выводу о том, что «... административная юстиция это рассмотрение и разрешение вопросов и споров по управлению (администрация) органами, осуществляющими правосудие (юстиция)»1. А.Б. Зеленцов и В.И. Радченко, отмечая перспективность данной концепции, предполагают, что «...наиболее развитой формой административной юстиции является судебное разбирательство и разрешение административных споров в порядке искового административного судопроизводства в специальных административных судах. Это - административная юстиция в собственном смысле слова»[579] [580]. Как судебное исковое право характеризует административную юстицию и Ю.Н. Старилов[581].Но законодатель, тем не менее, лишь отчасти подтверждает исковой порядок административного судопроизводства применительно к искам налоговых органов о взыскании штрафных санкций с налогоплательщиков.
Мысль А.Б. Зеленцова и В.И. Радченко об «административной юстиции в строгом смысле слова (stricto senso)»[582] представляется особенно важной в связи с тем, что отдельные авторы относят к административной юстиции и досудебные формы разрешения административно-правовых споров[583]. В одном из распространённых словарей административного права административная юстиция определяется как «система специальных судебных и квазисудебных органов, главной задачей которых является контроль за законностью действий и решений администрации (органов исполнительной власти) при рассмотрении исков и жалоб граждан или организаций в связи с нарушением их прав и законныхинтересов»1. Но это основное содержание не является единственным. На наш взгляд, административная юстиция связана с административной юрисдикцией, как в широком так и в узком смыслах, то есть характеризует и судебное разрешение административно-правовых споров, и деятельность по привлечению в судебном порядке к административной ответственности. Значительная часть современных авторов характеризуют административную юстицию как исключительно судебную деятельность . Действительно, в этимологиче- ском смысле юстиция трактуется как судебная деятельность . Так, И.В. Панова указывает, что «административная юстиция — рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по административным делам, которое отправляется судами общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке соответственно ГПК и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах»[584] [585] [586] [587]. Отождествляя административное правосудие и административную юстицию[588], с чем вполне можно согласиться, И.В. Панова, как кажется, даёт слиш ком узкую характеристику административной юстиции, связывая её исключительно с жалобами на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, в то время как иные авторы называют то же самое административным судопроизводством1. ца) публичной (курсив мой - Е.Л.) власти1. Е.В. Ламонов характеризует административную юстицию как «судебный контроль за управлением в Российской Федерации»[592] [593]. Следует, однако, оговориться, что административная юстиция связана с контролем не за управлением вообще, а за государственным и отчасти муниципальным управлением. В связи с указанием на контроль как % основное содержание института административной юстиции нельзя не сказать о позиции тех авторов, которые вообще не считают разрешение споров по делам, вытекающим из административно-правовых отношений правосудием, а называют эту деятельность судебным контролем. по административным делам, Н.М. Чепурнова называет различия по предмету судебного рассмотрения и его оценки, по процедуре их осуществления, по характеру принимаемых судом решений, а также связывает правосудие в гражданском процессе лишь с исковым производством[595]. А.Т. Боннер и В.Т. Квиткин указывают на прямой и косвенный контроль судов за законностью деятельности органов государственного управления, где прямой контроль ♦ связан с рассмотрением дел, возникающих из административных правоотно- шений, а косвенный осуществляется при рассмотрении уголовных и гражданских дел1. Подобной же позиции придерживаются В.М. Горшенев и И.Б. Шахов, которые отмечают, что «контроль судебных органов может выражаться в непосредственной проверке законности и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов управления, а может иметь сопутствующий характер, когда факты нарушения законности в сфере государственного управления выявляются судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел»[596] [597] [598]. В.М. Лебедев отмечает, что «если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление прин- ципа «сдержек и противовесов» . Обычно выделяется две формы судебного контроля за нормативными актами (нормоконтроля): опосредованный и непосредственный. Опосредованный контроль осуществляется в рамках рассмотрения конкретного дела, прямо не связанного с проверкой законности нормативного акта, который при его несоответствии Конституции РФ не отменяется, а как бы «дисквалифицируется» для данного случая, а непосредственный контроль связывается с оспариванием нормативного акта в «чистом виде», как выразился В.М. Лебедев[599]. И всё же правосудие - это комплексное явление, характеризующее многогранность основной судебной деятельности. Действительно, контроль, как элемент государственного управления, его метод и функция, присутствует и в деятельности судов. Но как самостоятельное явление он характеризует внутриорганизационную деятельность судов, а как внешневыраженная функция входит в состав основной судебной деятельности - правосудия. Б.Н. Юрков правильно, как нам кажется, указал на то, что «судебный контроль выступает как самостоятельная функция правосудия, если непосредственной задачей суда будет проверка законности и обоснованности постановлений юрисдикционных административных органов, а не разрешение гражданско- правового спора или уголовного дела»1. Возвращаясь к анализу соотношения административной юстиции и административного судопроизводства, правосудия, заметим, что значительный, близкий к максимальному, объём действий юрисдикционного характера вкладывает в понятие административной юстиции Ю.М. Козлов, который отмечает, что система административной юстиции в Российской Федерации пока ещё не оформилась, «...хотя её определённые элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают дальнейшее развитие», и включает в число указанных элементов «...судебное разрешение жалоб на неправомерные действия органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней л в судебных органах» . Ю.Н. Старилов, являясь автором многочисленных работ по административной юстиции, последовательно заявляет, что административная юстиция - это специальный вид правосудия, связанный с деятельностью администрации и полиции, с разрешением спора о праве администра- [600] [601] тивном (публичном)1. Имея в виду возможность широкого толкования термина «административная юстиция», связанного не только с судебной, но и с управленческой деятельностью по административному порядку рассмотрения жалоб в области управления, Ю.Н. допроизводства в арбитражных судах. ГПК РФ в статье 1 говорит о судопроизводстве, а в статье 5 - об осуществлении правосудия только судом. Несколько нелогичен в этом смысле Федеральный закон « Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 года1, который в ч. 2 ст. 2 разделяет в пунктах 4) и 5) административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях, что правильно в том смысле, что административное судопроизводство отчасти включает в себя производство по делам об административных правонарушениях. Но в ч. 4 той же статьи раздельно говорится об административном судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях, то есть, по логике анализируемого закона административное судопроизводство не включает в себя производство (судопроизводство) по делам об административных правонарушениях, что на наш взгляд, не вполне логично. И.В. Панова вообще относит к административному судопроизводству только деятельность судей и мировых судей по привлечению к административной ответственности или по применению иных мер административного принуждения[606] [607]. Если исходить из достижений представителей иных отраслей юридической науки, то выясняется, что применительно к конституционному праву Н.В. Витрук называет конституционное судопроизводство формой конституционного правосудия[608]. Л.Д. Кокорев не разделял понятий правосудие по уголовным делам и судопроизводство (производство по уголовным делам в суде)[609]. В то же время В.Е. Усанов, применительно к административному праву, называет административный процесс в суде методом осуществления правосудия, отождествляемого им с административной юстицией, указывая при этом лишь на жалобное или исковое производство, то есть не относя к правосудию и, соответственно, к юстиции производство по применению административных наказаний[610]. В.В. Бойцова и В.Я. Бойцов, анализируя содержание термина «административная юстиция», осторожно относясь к отождествлению некоторыми авторами административной юстиции и правосудия по административным делам, тем не менее, признают, что юстиция есть правосудие, то есть судебная ветвь власти2. В то же время вызывает удивление отнесение вышеназванными авторами к судебной власти квазисудебных органов. Подобную точку зрения на структуру органов, осуществляющих судебную власть, высказали Ю.А. Дмитриев и Г.Г. Черемных, которые назвали её системой специальных государственных и муниципальных органов, обладающих предусмотренными законом властными полномочиями, направленными на установление истины, восстановление справедливости, разрешение споров и наказание виновных лиц в форме, установленной законом . Не говоря о том, что судебная власть в России не может осуществляться муниципальными органами, хотелось бы заметить, что разрешение споров и наказание виновных и есть формы восстановления справедливости. Применительно к субъектам судебной власти представляется более реалистичной позиция Е.В. Ламонова, который указал, что «под судебной властью следует понимать самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, осуществляющую через систему специальных органов -суды- рассмотрение споров о праве (правосудие) и в установленных законом пределах внешний контроль за другими ветвями власти, обеспечивая оптимальный режим их деятельности»1. Правосудие нельзя сводить только к деятельности судов по разрешению споров[611] [612] и конфликтов[613], как это иногда делается в юридической литературе. Как ранее доказывалось в настоящей работе, конфликт и спор - понятия близкие, но не синонимичные. Спор является правоотношением относительного характера, субъекты которого достаточно чётко определены. Спору может предшествовать конфликт, но могут быть споры и бесконфликтные. Справедливости ради, надо сказать, что отечественная судебная практика знает очень немногие случаи решения вопроса о целесообразности управленческих действий при осуществлении правосудия. В основном решение таких споров - прерогатива вышестоящих органов и должностных лиц во внесудебном порядке. Кроме того, не всякий конфликт можно отнести к категории спорных относительно определённых правоотношений. Конфликтом в юридической литературе называют и правонарушения[614], где лицо или организация вступает в противоречие с законом, являющимся легальным выражением воли большинства в обществе. Спорить с положениями закона, который, по мнению лица, нарушает его права или законные интересы можно, но в легальных формах, а не путём нарушения закона. Следовательно, применительно к административным правоотношениям административное судопроизводство (правосудие, юстиция), с одной стороны, выступает способом разрешения административно-правовых споров, а с другой - служит средством судебного разрешения конфликтов людей и организаций с правовыми нормами, что выражается в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Изложенное, а также сравнительный анализ частей 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ позволяет предположить, что правосудие вообще является видом государственно-властной деятельности. Любая государственно-властная деятельность должна иметь свой источник, в качестве которого, в данном случае, выступает судебная власть, то есть правосудие выступает основным видом деятельности судебной власти. Следовательно, административное судопроизводство выступает в качестве одной из составных частей правосудия, его формой и методом (на что указывает этимологическое значение термина «посредством», то есть при помощи, используя что-либо). Такой подход позволяет логично соотнести административное судопроизводство с иными составными частями правосудия - конституционным, уголовным и гражданским судопроизводством. Проблема административного судопроизводства состоит в том, что оно, реализуясь в разных процессуальных формах правосудия (гражданской, арбитражной и собственно административной), объединяет в себе как деятельность по привлечению к административной ответственности, так и деятельность по разрешению административно-правовых споров. Разные процессуальные формы осуществления административного судопроизводства приводят значительную часть теоретиков и практиков к обсуждению вопроса об изменении организационного оформления административного судопроизводства, а также об отнесении судебной процессуальной формы разрешения административно-правовых споров к особой (не к гражданской или арбитражной) форме судопроизводства. 2.2.