§ 2. Административно-правовой спор, как элемент административного процесса
Рассмотрение административно-правового спора как правоотношения особого типа, в котором сочетаются материально-правовые и процессуальные элементы с неизбежностью приводят нас к необходимости анализа такого явления, как административный процесс.
C точки зрения избранной концепции определения административно-правового спора, сочетающей в себе элементы «процессуальной», «предпроцессуальной», «дуалистической» и «конфликтной» теорий центральной проблемой анализа административного процесса является определение его сущности и объёма.Не смотря на то, что ещё со времени развития науки административного права в Российской Империи в работах В.А. Рязановского[469] зародились основные подходы к определению данного понятия и его места среди юридических процессов (гражданского, уголовного), до сих пор среди учёных нет единства в определении не столько сущности, сколько объёма административного процесса и административно-процессуального права.
Достаточно исчерпывающий анализ существующих точек зрения на сущность административного процесса дан в целом ряде работ по этому вопро-
C точки зрения проводимого исследования важно определить, включает ли в себя административно-правовой спор помимо процессуальных и материальных какие-либо ещё элементы. Исходя из этой задачи, необходимо обратиться к дискуссии по вопросу о сущности административного процесса, которая, по сути, сводится к узкому и более или менее широкому пониманию административного процесса. В данном случае оставляется в стороне подход, выраженный некоторыми авторами, например, В.Н. Баландиным и А.А. Павлушиной, связывающих административный процесс исключительно с привлечением к административной ответственности, хотя они же относят административный процесс к разновидности правоприменительного юридического процесса, который подразумевает деятельность суда или административного органа по разрешению спора1.
Анализ показывает, что практически ни один автор не исключает административно-правовой (иногда именуемый, как административный) спор из числа объектов административного процесса. Другое дело, что более широкое понимание административного процесса связано не только с включением в административный процесс тех или иных производств, но и с определённым пониманием самого административно-правового спора.
Если попытаться дать краткий историко-правовой анализ развития точек зрения на административный процесс, то первой, по данным А.А. Дёмина, была именно узкая трактовка процесса вообще (безотносительно материальных норм), сделанная О. Бюловым, который формулировал процесс, как юридическое отношение между сторонами и судом2.
1 См.: Баландин В.Н., Павлушина А.А. О видах юридического процесса //Правоведение.
2002. №4. С. 27,31.
2
См.: Дёмин А.А. Понятие административного процесса и административно - процессуальный кодекс Российской Федерации //Вестник МГУ. Сер. Право. 1998. С. 19.
В отечественной науке к сторонникам так называемого «узкого» подхода в понимании административного процесса можно отнести Н.Г. Салищеву1, М.Я. Масленникова[470] [471], А.А. Дёмина[472]. Недостатком достаточно узких подходов к пониманию административного процесса, на наш взгляд, как раз выступает то, что они понимают административно-правовой спор лишь как конфликт, способ защиты субъективного публичного права, а не как управленческое отношение, урегулированное нормами права. Это в свою очередь проистекает из того, что достаточно узко понимается объект административноправового спора. Даже называя в качестве объекта административноправового спора субъективные публичные права (а не их защиту) многие авторы сводят их лишь к нарушенным по мнению граждан или юридических лиц правам, то есть говорят об административном процессе исключительно исходя из юрисдикционных подходов. Проиллюстрируем это, исходя из высказанных в разное время точек зрения по этому вопросу. Так Н.Г. Пытаясь обобщить позицию сторонников узкого подхода к пониманию административного процесса, С.Н. Махина определяет, что к нему относят регламентированную законом деятельность по рассмотрению административных споров, а также деятельность по применению мер административного принуждения[473] [474]. В принципе, с такой позицией отчасти можно было бы согласиться, если бы её сторонники чётко определили по поводу чего возникает административно-правовой ( а не административный) спор. Сторонники узкого подхода традиционно считают, что административный процесс связан со спором о праве, допуская наличие процесса не только в органах административной юстиции, но и в других формах разрешения административных споров[475]. Современные сторонники более рационального понимания узкого подхода, например Ю.Н. Старилов[476], зачастую отождествляют административный процесс с административным судопроизводством, чем вызывают критику со стороны сторонников более широкого понимания данного явления[477]. В то же время Ю.Н. Старилов избрал позицию, при которой при широком понимании административного процесса в его структуре выделяется управленческий процесс и «собственно» административный, как судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности. Автор акцентирует внимание на том, что административный процесс в его собственном понимании есть процесс судебный и также связан с рассмотрением спора о праве1. Условность понятий, используемых для характеристики административного процесса, как и целого ряда других административно-правовых явлений (например, государственного управления) приводит к тому, что уже целый ряд лет учёные, а за ними и законодатель не могут определиться с соотношением таких основополагающих понятий, как процесс, производство и процедура. отличается от процесса в философском смысле слова1. Но, автором не в полной мере учитывается специфика не столько материально-правовых административных норм, сколько специфика государственного и муниципального управления. В ходе решения стоящих перед соответствующими органами задач могут возникать споры, порядок разрешения которых хоть и в наиболее % общем виде, но урегулирован нормами права, а целью таких споров не всегда является выяснение обоснованности притязаний на конкретное право - довольно часто они направлены на выяснение не материальной истины, а управленческой целесообразности, вытекающей из закреплённых правом целей и задач органа, наделённого государственно-властными управленческими полномочиями. Говоря о том, что при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует[482] [483], А.А. Дёмин не опре- ф деляет того, что следует именовать спором, склоняясь, опять же к условности данного термина, что с практической точки зрения попросту недопустимо. Обратимся к мнению сторонников более широкого понимания административного процесса и их взгляду на место административно-правового спора, как элемента административного процесса. Обычно к этому направлению относят работы таких авторов, как Д.Н. Бахраха[484], И.А. Галагана[485], В.Д. Q ционный, правонаделительный , правоприменительный (внешний, внутрен- [487] [488] [489] [490] [491] [492] ний, распорядительный, охранительный, принудительный, защитный)1. В рамках того или иного процесса выделяется целый ряд производств, в том числе производство по административным жалобам и спорам[493] [494] [495]. Интересно, что представители иных публичных отраслей права, не имеющих кодифицированных процессуальных норм (речь идёт, прежде всего, о конституционном праве) также придерживаются широкого подхода к пониманию процесса в конституционном праве, разделяя его на позитивные Л и юрисдикционные процессуальные формы . Наиболее последовательная критика теории широкого понимания процесса вообще и административного процесса, в частности, прозвучала в своё время в работах М. к актам управления) разделяют их1. Такая дифференциация, применительно к близким отраслям публичного права есть ни что иное, как подмена существа дела спором о терминах. Помимо уже упоминавшихся Ю.Н. Старилова и С.Н. Махиной, ряд авто- ров, среди которых хотелось бы выделить В.А. Лория (хотя взгляды последнего претерпели определённую трансформацию от более узкого к более широкому пониманию объёма административного процесса), занимают некую промежуточную позицию между максимально широкой и узкой трактовками административного процесса. Так, в более поздних своих работах, В.А. Лория включает в административный процесс жалобы на действия должностного лица, имеющие административно-правовую форму внешнего выражения, то есть, по сути, административно-правовые споры, разрешаемые в судебном порядке . Ю.А. Тихомиров считает оправданным вести речь об административном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений[497] [498] [499] [500]. Действительно, максимально широкое понимание процесса в какой-то степени эклектично, ибо делается попытка на теоретическом уровне объединить органически не связанные явления, имеющие под собой лишь одну общую основу, а именно - последовательную смену действий по реализации норм материального административного права. Говоря о теории процессуального права вообще, Е.Г. Лукьянова справедливо замечает, что «перенесение тер мина «процесс», с его традиционно сложившимся содержанием, в область процедурных явлений может привести лишь к его недостаточно глубокому познанию и исследованию и к утрате его существенных специфических особенностей»1. C практической точки зрения, с учётом традиций законотворчества в России, весьма затруднительно представить себе кодифицированный процессуальный источник, который бы охватил все производства с учётом всех факторов государственного и муниципального управления, включая региональные и местные особенности. В то же время, при осуществлении государственного управления применяются различные формы и методы, включая организационные, не урегулированные правом. Организационные методы управления в основном не обличены в какую-либо специальную форму и возможны лишь при совершении позитивных управленческих действий. Это даёт основания частично согласиться с точкой зрения Ю.Н. Старилова о том, что позитивные управленческие действия следует объединить в управленческий процесс, а споры о праве, разрешаемые судом в собственно административный. Методологическим критерием такого деления выступает спорный или бесспорный характер управленческих отношений (не правоотношений), а также их урегулирован- ность нормами права. Указанная точка зрения позволяет учитывать специфику предмета административного права, характеризующуюся такой широтой направленности, что зачастую само правовое регулирование государственного управления может быть ассоциировано с административным процессом и создаёт трудности к выделению процесса из материального права[501] [502]. Следует учитывать необходимость достаточно жёсткой процессуальной формы[503] во всех сферах, непосредственно касающихся защиты прав и законных интересов как личности, так и организации, включая государство. Исходя из этих посылок, имеют значение как требования к максимальной детализации процессуальной формы, так и охвату административно-правовых споров, связанных с защитой субъективных публичных управленческих прав и законных управленческих интересов, порядком реализации субъективных публичных обязанностей, а также споров в процессе позитивной управленческой (а не только юрисдикционной в узком смысле) деятельности. Стоит, заметить, что само понятие административной процессуальной формы вольно или невольно сталкивается с рядом трудностей, связанных с отсутствием отдельного кодифицированного законодательства о порядке разрешения административно-правовых споров. Те теоретические изыскания, которые осуществляются в рамках науки гражданского процессуального права не способны в полной мере отразить специфику административной процессуальной деятельности в силу того, что не всегда должным образом оценивается специфика норм материального административного права, принципиально отличающихся от норм гражданского права. Так, например, И.М. Зайцев и Н.А. Рассахатская, характеризуя гражданскую процессуальную форму, указывают, что «при всём разнообразии юридические процедуры всегда - составная часть материального права»[504] [505]. Для гражданского права подобное утверждение возможно и справедливо, но этого нельзя сказать о праве административном, где выясняется более проблемная взаимосвязь понятий процедура, производство и процесс. Между тем, формой разрешения административно-правовых споров до последнего времени являлась в основном гражданская процессуальная или арбитражная процессуальная. Если глубинное значение процессуальной формы претендует на то, чтобы выразить эффективный способ разрешения соответствующих споров, то как в рамках одной формы уживаются способы разрешения разнотипных споров и наоборот, как однотипные споры решаются в рамках различных процессуальных форм, например, гражданской и арбитражной? На нелогичность такого подхода указывает и шаткость теории «единого гражданского процессуального права»1. Вольно или невольно вспоминается утверждение В.Н. Протасова о том, что категория «процессуальная (процедурная) форма» не имеет уже такого значения в процессуаль- ной теории . Действительно, «положительные стороны процессуальной формы обуславливают и её негативные аспекты. Юридическая форма препятствует свободе действий субъектов права, не допускает реализацию права методами, которые, по существу, не отличаются от тех, которые имеют требуе- мую форму» . Это тем более важно в связи с тем, что до сих пор нет легального определения этого понятия. Однако, на наш взгляд, не стоит отказываться от понятия процессуальной формы, но надо чётко связывать его не столько с характеристикой судопроизводства, сколько с характеристикой методов государственно-властной деятельности в целом. Таким образом, мы считаем, что административный процесс представляет собой урегулированную правом, осуществляемую в особой форме деятельность по разрешению административно-правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделённых государственновластными управленческими полномочиями, а также деятельность по привлечению к административной ответственности. 1 См.: Пелевин С.М. Ещё раз о «едином гражданском процессуальном праве» // Правоведение. 1998. № I. С. 80-84. 2 , Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. M., 1991. С. 141. 3 Лукич Р. Методология права. M.: Прогресс, 1981. С. 285. Подводя итог, заметим, что подавляющее большинство авторов включают административно-правовой спор в структуру административного процесса при любом понимании последнего, однако, широта подхода к пониманию процесса влияет и на объём понимания административно-правового спора. Наша точка зрения на развитие теории административного процесса состоит в том, что сущность административного спора должна во многом определять сущность административного процесса, а не наоборот.