2. Возникновение прокуратуры в России.
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и просмотра высший государственный орган -Правительствующий сенат. Правда, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии.
Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не удовлетворяло Петра I.Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней вышел в январе 1 722 года. В нем отмечалось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». (Указом Президента РФ от 29 декабря 1995года №1329 день 12 января провозглашен Днем работников прокуратуры Российской Федерации).
10
Таким образом, в 1722 году в России был введен новый государственный институт, доселе не существовавший в России - прокуратура. Цель, поставленная перед прокуратурой - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1 722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 1 2 января 1 722года; Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года; «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722года.
Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», « также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производятся и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении». Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основными среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в органах, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат - рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулирования правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегии Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору. «Генерал-прокурор, - писал русский политолог А. Д. Гра-довский, - по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».
Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей.
Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель,11
бывший министр юстиции, генерал - прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1 722г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».
Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора ее основатель Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше».
В.О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и «сиятельствами», в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России.
Указ « О должности генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое распоряжение императору. В табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору - третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору - четвертый; коллежским прокурорам - шестой, прокурорам надворных судов - седьмой наравне с обер-фискалами.
Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь пример Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде.
В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно - надзорные функции общегосударственного значения, формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях.По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушителей со стороны властей.
По-другому объясняют возникновение должности генерал-прокурора теоретики прокурорского надзора дореволюционной России А. Д. Градовский и Н. В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия: «Должность генерала-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому как Сенат - начало коллегиальное». Н. В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостат-
12
ках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя непопулярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления».
А вот С. А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе».
Первым генерал-прокурором Петр назначил Павла Ивановича Ягужин-ского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел».
Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избрать « их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «»протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласиях с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «донесение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах.В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др. Изучение исторических материалов позволяет с полной уверенностью утверждать, что российская прокуратура своему сознанию обязана лично административному гению Петра I, в 1 722 году. Была не просто скопирована уже ранее существующая модель, а был создан уникальный Государственный орган надзора и контроля, в первую очередь не только за судеб-
13
ной властью, но и за всем административным аппаратом Государственного управления, это позволяет охарактеризовать российскую прокуратуру как исторически самобытный элемент власти и управления.