4. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Соотношение прокурорского надзора с другими функциями прокурора на досудебных стадиях

Теоретическая дискуссия по проблеме процессуальных функций прокурора в досудебном производстве ведется давно, но она не получила своего завершения и после принятия УПК РФ. Можно выделить две основные конкурирующие позиции29.

Частью 1 статьей 37 УПК РФ на прокурора возложено выполнение двух уголовно-процессуальных функций: осуществление от имени государства уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. В данной норме не обозначено соотноше-

29 См.: Xимичева О.В. Концептуальные основы процессуального кон- троля и надзора... С.150.

30 См., напр.: Ларин А.М. Что будет с судебной реформой? // Госу- дарство и право. 1994. № 10. С. 45—46; Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебный контроль за следствием // Российская юстиция. 1998. № 9. С. 12— 14; Лазарева В.А. Судебная защита в уголовном процессе РФ: проблемы те- орииипрактики: Автореф. дис. ... д-раюрид. наук. М., 2000. С. 21—22.

31 См., напр.: Соловьева А.Б. Проблема статуса прокуратуры с пози- ций обеспечения публичного и личного интересов в уголовном процессе Рос- сии // Уголовное право. 2000. №4. С. 17—20; «Круглый стол» в комитете Сове- та Федерации на тему: «Прокуратура как институт государственной власти» // Российскаяюстащия.

ние, иерархия указанных функций, что позволяет одним авторам выдвигать на первый план прокурорский надзор32, а другим — считать основной функцией прокурора на досудебных стадиях уголовное преследование33.

В реализации функции уголовного преследования в досудебном производстве роль прокурора достаточно специфична. По спра-ведливомузамечаниюА.Б. СоловьеваиА.Г. Халиулина, вотличие от других органов уголовного преследования прокурор служит гарантом законности расследования, соблюдения прав и законных интересов участников уголовного процесса. Именно через призму обеспечения законности и должна рассматриваться деятельность прокурора при осуществлении уголовного преследования. Прокурору совсем не обязательно во всех случаях самому возбуждать уголовные дела, привлекать лиц к уголовной ответственности: прокурор должен вмешиваться в процесс расследования лишь с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Таким образом, участие прокурора в осуществлении функции уголовного преследования производно и соподчинено его основной функции — надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия34.

Подтверждением приоритетного, основного характера прокурорского надзора служит и то, что прокурор указан в УПК РФ как единственный субъект данной функции. В то же время для реализации другой функции — уголовного преследования — действуют специально созданные для этого органы — органы дознания и органыпредварительного следствия. Более того, даже поддержание государственного обвинения, составлявшего до принятия УПК РФ исключительную прерогативу прокурора, он может делегировать другим представителям стороны обвинения — дознавателю и следователю (п. 6ст. 5 УПК РФ).

Исходя из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», осуществление надзора за соблюдением Кон-

32 См.: Болтошев Е.Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уго- ловного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8—9; Проку- рорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела.

33 См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учеб- ник / Отв. ред. П.А. Лупинская. М., 2003. С. 93.

34 См.: Законность в досудебных стадиях...С. 39—40.

ституции и исполнением законов — главная и важнейшая функция органов прокуратуры, для выполнения которой она и создана в системе государственных органов. Надзор за соблюдением законов изначально и органично присущ отечественной прокуратуре. Правовые тенденции России и ее исторический опыт нельзя не учитывать при обозначении иерархии уголовно-процессуальных функций, осуществляемых прокурором в досудебном производстве. Именно поэтому ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает в качестве основной функции надзор, а в числе дополнительных — уголовное преследование. Исходя из этого, основной функцией прокурора в досудебном производстве выступает осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

В теории прокурорского надзора и в процессуальной литературе достаточно обстоятельно освещено понятие и сущность прокурорского надзора, его задачи и основные направления (отрасли). Прокурорский надзор представляет самостоятельный вид государственной деятельности, отличительными признаками которой являются: 1) осуществление от имени государства; 2) обеспечение верховенства закона, единства и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; 3) осуществление единой федеральной системой органов прокуратуры; 4) наблюдение за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Все указанные признаки присущи и надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Вместе с тем специфика данной отрасли состоит в том, что, во-первых, незаконные или необоснованные решения следователя прокурор не опротестовывает, а отменяет своей властью. Во-вторых, прокурор осуществляет надзор в отношении следователя, обладающего процессуальной самостоятельностью в достаточно широких пределах при решении важнейших вопросов расследования, связанных с оценкой доказательств и основными процессуальными решениями по уголовному делу.

По мнению ряда авторов, специфика данной отрасли прокурорского надзора заключается также в том, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия включает в себя процессуальное руководство расследованием, осуществляемым этими органами36.

Именно с процессуальным руководством со стороны прокурора уголовно-процессуальной деятельностью следователей сторонники данной концепции связывают наличие у этого участника уголовного судопроизводства властно-распорядительных полномочий (отмены постановлений следователя, дачи ему письменных указаний, проведения отдельных следственных действий или расследования в целом) 37. Как отмечает В.М. Савицкий, процессуальное руководство расследованием служит единственным способом обеспечить законность действий соответствующих органов, без руководства невозможен полноценный надзор за исполнением законов38.

Существует и иная позиция относительно соотношения прокурорского надзора и процессуального руководства прокурором расследованиемпреступлений. Эти виды деятельности прокурора рассматриваются как самостоятельные процессуальные функции, где первая выступает основной, а вторая — дополнительной39.

35 См.: Xимичева О.В. Концептуальные основы процессуального кон- троля и надзора... С. 158.

36 См.: Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса: В 2 т. М., 1970. Т. 2. С. 50; Калугин А.Г. Сущность и формы процессуального контроля в деятельности органов предварительного расследования // Актуальные про- блемы раскрытия и расследования преступлений: Межвуз.

37 См.: Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Предварительное следствие в советском уголовном процессе. М., 1965. С. 353.

38 Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 45.

39 См.: Законность в досудебных стадиях... С. 41—42.

Действительно, анализ полномочий, предоставленных ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурору, позволяет утверждать, что прокурор наделен значительными возможностями вмешиваться в процессуальную деятельность следователя и побуждать его изменять ход расследования, принимать правильные, с точки зрения прокурора, решения. В числе аргументов в пользу столь широких полномочий прокурора в отношении процессуальной деятельности следователя можно назвать то, что в конечном итоге именно прокурор, а не следователь обязан по завершении расследования принять окончательное решение о направлении уголовного дела в суд, а затем уже в ходе судебного разбирательства — поддерживать государственное обвинение40. Вот почему прокурор имеет неограниченное влияние на досудебное производство, где для него, как для будущего государственного обвинителя, готовится доказательственная база, которой он и будет оперировать в суде41.

Многие процессуалисты возражают против концепции процессуального руководства прокурором деятельностью следователя, полагая, что прокурор осуществляет лишь надзор за законностью расследования преступлений, а руководство со стороны расследованием ограничивает процессуальную самостоятельность следователя и снижает ответственность начальника следственного отдела за качество расследования уголовных дел. Кроме того, сторонники этой точки зрения сомневаются, что может быть эффективным прокурорский надзор за деятельностью, которой прокурор руководит42.

Развивая указанную позицию, В.В. Николюк иЮ.В. Дери-шев полагают, что проблема процессуального руководства — естественный результат развития советского уголовного судопроизводства, одной из тенденций которого является примат административной власти над властью судебно-следственной.

40 См.: Xимичева О.В. Концептуальные основы процессуального кон- троля и надзора... С. 160.

41 См.: Темираев О. Реформа следствия нужна // Законность. 2004. №1. С. 33—35.

42 См.: Трубин Н.С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания. М., 1982; Статкус В.Ф., Чувилев А.А. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии // Госу- дарство и право. 1975. № 3. С. 75.

этого произошло перерождение предварительного следствия в России в «прокурорское дознание», а процессуально самостоятельного субъекта процесса — в полностью зависимого от прокурора «дознавателя», лишь сохранившего прежнее наименование «следо-ватель»43. Возражения авторов против процессуального руководства прокурором расследованием преступлений привели их к выводу о недопустимости и прокурорского надзора за производством расследования, поскольку прокурор— представитель исполнительной власти — не должен надзирать за предварительным следствием, производнымот судебной власти44.

Представляется, что прокурор является органом надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания и органов следствия и его не должны интересовать вопросы руководства расследованием конкретный уголовный дел. Для него важно обеспечение законности и обоснованности производства процессуальных действий и принятия процессуальных решений, осуществления следственных действий, реализация прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства45.

Прокурор успешно и достаточно эффективно выполняет свое государственное предназначение — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, если будет использовать в этих целях только надзорные полномочия без постоянного и повседневного вмешательства в деятельность следователя, не подменяя начальника следственного отдела по руководству подчиненными следователями46.

Осуществление прокурором процессуального руководства расследованием не только ущемляет процессуальную самостоятельность следователя, превращает начальника следственного отдела в лишнюю фигуру, ненужную в системе процессуального контроля и надзора на досудебном производстве. С другой сторо-

43 Николюк В.В., Деришев Ю.В. Оптимизация досудебного произ- водства в уголовном процессе России. М., 2003. С. 151.

44 Тамже. С. 152—154.

45 См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального кон- троля и надзора... С. 161.

46 См.: Ломовский В.Д. О соотношении прокурорского надзора и ве- домственного контроля на стадии предварительного расследования // Про- цессуальные и криминалистические проблемы предварительного следствия:

Сб. науч. тр. Ташкент, 1980. С. 121—131.

ны, попытки прокурора руководить всеми и вся чреваты необъективностью его при выполнении основной уголовно-процессуальной функции — надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Однако нельзя не подчеркнуть тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функции прокурора по надзору за процессуальной деятельностью и процессуального руководства расследованием. Осуществляя надзор за законностью, прокурор должен предупредить, выявить и устранить нарушение закона, используя при этом средства процессуального руководства, в том числе и полномочия, предоставленные начальнику следственного отдела. Иначе складывается ситуация, когда начальник следственного отдела в недостаточной степени выполняет свои функции по руководству расследованием и не может обеспечить его законное и обоснованное производство. В этих случаях прокурор вынужден брать на себя руководство расследованием, однако подобная практика из исключения не должна превращаться в правило.

Именно поэтому вч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурору предоставлены полномочия, имеющие управленческую природу: отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием такой передачи; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его следователю прокуратуры с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 7—9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В связи с этим представляется обоснованным мнение А.В. Смирнова иК.Б. Калиновского, которые считают, что руководство прокурора ходом расследования может быть конкретным проявлением и его надзорной функции и полномочий по уголовному преследованию47.

47 Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный / Под общ. ред. А.В. Смирнова. 2-е изд., доп. и перераб. СПб., 2004. С. 126.

В процессуальной литературе классификации, как правило, подвергаются полномочия прокурора, средства (формы) прокурорского надзора.

Наряду с формами прокурорского надзора в теории различают его виды в зависимости от объектов надзора: 1) за законностью возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела; 2) законностью производства неотложных следственных действий, направленных на получение и процессуальное закрепление исходной доказательственной информации; 3) законностью оперативно-розыскной деятельности; 4) исполнением законов при задержании и обеспечении прав подозреваемого; 5) исполнением законов при привлечении в качестве обвиняемого, аресте и обеспечении прав обвиняемого; 6) обеспечением прав потерпевшего; 7) всесторонним, полным и объективным исследованием обстоятельств преступления; 8) исполнением законов при окончании расследования по уголовному делу48.

Р-X. Якупов иВ.Н. Галузо полагают, что прокурорский надзор может быть эпизодическим, поэтапным и завершающим49. Основным видом прокурорского надзора является поэтапный надзор, который осуществляется при проверке постановлений следователя на основных этапах движения уголовного дела, а также при даче согласия на производство следственных действий и применением мер процессуального принуждения, ограничивающих конституционные права граждан. Эпизодический прокурорский надзор проявляется при рассмотрении жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ, а завершающий — при выполнении прокурором полномочий по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением и при даче согласия на прекращение уголовного дела в случаях, установленных ст. 25и28 УПК РФ50.

48 См.: СоловьевА.Б., ТокареваМ.Е., XалиулинА.Г. Указ. соч. С. 69, 80.

49 Якупов Р-X. Уголовный процесс: Учебник для вузов / Науч. ред.

В.Н. Галузо. 4-е изд., испр. и доп. М., 2004. С. 136—137.

50 См.: Xимичева О.В. Концептуальные основы процессуального кон- троля и надзора... С. 164—165.