5. Понятие и сущность прокурорского надзора за соблюдением порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях

Деятельность прокурора по осуществлению надзора за законностью и обоснованностью процессуальных решений следователя в большинстве случаев сосредоточивается на следующих этапах расследования: возбуждение уголовного дела или отказ в этом, привлечение к уголовной ответственности и избрание меры пресечения, а также окончание предварительного расследования с составлением обвинительного заключения или обвинительного акта либо постановления о прекращении уголовного дела51.

Одним из важнейших направлений деятельности прокурора является надзор за соблюдением требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Действующий уголовно-процессуальный кодекс РФ, в отличие от УПК РСФСР 1961 г., закрепил, что начальной стадией уголовного судопроизводства является получение сообщений о преступлениях (п. 9 ч. 1 ст. 5 УПК РФ). Таким образом, стадия приема, регистрации и разрешения требований о преступлениях является началомдосудебного производства.

Сохранение стадии возбуждения уголовного дела соответствует традициям смешанного уголовного процесса России. Современное уголовно-процессуальное законодательство направлено на то, чтобы максимально снизить число случаев необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, что является наиболее отрицательным в существовании данной стадии52.

51 См.: Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью и обосно- ванностью принимаемых следователем процессуальных решений: Метод. по- собие. М.: Юрлитинформ, 2000. С. 60.

52 См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г.

Предметом надзора на данном направлении деятельности прокурора является обеспечение соблюдения установленного федеральным законом и ведомственными нормативными актами порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях.

Основнойзадачей надзора является своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законности, восстановление нарушенных прав граждан в данной стадии досудебного производства.

Прежде всего необходимо рассмотреть сущность понятий «сообщение о преступлении» и «порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях», а также содержание порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, без знания которых невозможно осуществление должного прокурорского надзора.

Согласно п. 43 ч. 1 ст. 5 УПКРФ подсообщениемоцреступ-лениипонимается:

заявление о преступлении;

явка с повинной;

рапорт об обнаружении признаков преступления. Источниками сообщения о преступлении могут явиться:

граждане, учреждения, предприятия, организации и их должностные лица, средства массовой информации, а также должностные лица правоохранительных органов, непосредственно обнаружившие признаки совершенного преступления.

Заявление о совершенном преступлении может поступить от гражданина, учреждения, предприятия или организации, их должностных лиц, в устном или письменном виде.

Письменное заявление о преступлении должно быть подписано заявителем (ч. 2 ст. 141 УПК РФ), а устное — заносится в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление, а также содержит в себе данные о заявителе и документах, удостоверяющих его личность (ч. 3 ст. 141 УПКРФ).

Прием устного заявления должностным лицом правоохранительного органа оформляется протоколом принятия устного заявления о преступлении, процессуальная форма которого установлена приложением №2 ст. 47 6 УПК РФ, когда заявитель обращается непосредственно до начала уголовного судопроизводства. Устное сообщение о преступлении, сделанное при производстве следственного действия или в ходе судебного разбирательства, заносится, соответственно, в протокол следственного действия либо протокол судебного заседания.

При этом заявитель должен быть в обязательном порядке предупрежден об уголовной ответственности за заведомо ложный донос в соответствии со ст.

Согласно ч. 7 ст. 141 УПК РФ анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголовного дела. Однако, если в данном заявлении содержатся данные о готовящемся или совершенном преступлении, оно направляется в правоохранительные органы, наделенные полномочиями по производству оперативно-розыскной деятельности, для возможного использования в оперативных целях в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

Таким образом, заявление о преступлении — это письменная информация, содержащая в себе сведения о подготавливаемом или совершенном преступлении и достаточные данные, указывающие на наличие признаков преступления, оформленная в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законо-дательства53.

Следующим видом сообщения о преступлении является явка с повинной. Вч. 1 ст. 142 УПК РФ явка с повинной определяется как добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении. Заявление о явке с повинной может быть сделано как в письменном, так и в устном виде (ч. 2 ст. 142 УПК РФ). Явка с повинной, подписанная собственноручно, подписывается лицом, сделавшим добровольное сообщение о совершенном им преступлении. Устное заявление оформляется протоколом явки с повинной, который должен содержать в себе данные о лице, сделавшем такое сообщение, документах, удостоверяющих его личность, и подписывается данным лицом и лицом, принявшим такое сообщение.

53 См.: Бессонов А.А. Прокурорский надзор за соблюдением требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях: Практ. пособие. Волгоград: Авторское перо, 2004. С. 7—8.

Исходя из этого, явка с повинной — это письменная или устная информация, сообщенная лицом добровольно, содержащая в себе сведения о подготавливаемом или совершенном им преступлении и достаточные данные, указывающие на наличие признаков преступления, оформленная в соответствии с требованиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством.

И наконец, рапортом об обнаружении признаков преступления, согласно ст.

Рапортом об обнаружении признаков преступления оформляется непосредственное обнаружение признаков преступления должностным лицом правоохранительного органа, полученное:

из сообщения о подготавливаемом или совершенном преступлении от граждан, учреждений, предприятий и организаций, их должностных лиц, поступившего по телефону, телефаксу, телеграфу, другим видом связи, а также на аудио-, видео- и иных носителях;

из статей, заметок, выступлений, писем, опубликованных в средствах массовой информации, в том числе электронных, репортажей эфирного и кабельного вещаний;

при проведении процессуальных проверок, в ходе расследования по уголовным делам, при изучении материалов процессуальных проверок и материалов уголовных дел;

в ходе проверок прокурорскими работниками соблюдения исполнения действующего законодательства;

из иных источников.

Следовательно, рапорт об обнаружении признаков преступления — это оформленная письменно в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства информация, выявленная непосредственно должностным лицом правоохранительного органа при поступлении из иных источников, чем заявление о преступлении и явка с повинной, содержащая в себе сведения о подготавливаемом или совершенном преступлении и достаточные данные, указывающие на наличие признаков преступления.

Следующим, имеющим важное значение, является понятие «установленный порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях».

Так, согласно ч. 1 ст. 144 и ч. 1 ст. 145 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом готовящемся или совершенном преступлении и в пределах компетенции, установленной уголовно-процессуальным законом, принять по нему одно из следующих решений:

о возбуждении уголовного дела;

отказе в возбуждении уголовного дела;

передаче сообщения по подследственности, в соответствии сост.

Решение по поступившему сообщению о преступлении должно быть принято в срок не позднее 3 суток со дня его поступления (ч. 1 ст. 144 УПК РФ). Данный срок прокурор, начальник следственного отдела, начальник органа дознания вправе продлить до 10 суток по ходатайству, соответственно, следователя или дознавателя, а при необходимости проведения документальных проверок и ревизий прокурор вправе по ходатайству следователя или дознавателя продлить этот срок до 30 суток (ч. 3 ст. 144 УПКРФ).

Следует обратить внимание, что до 10 суток срок проверки вправе продлить прокурор, начальник следственного отдела и начальник органа дознания, адо30 суток — только прокурор. При этом основанием для продления срока проверки сообщения о преступлении до 30 суток является необходимость проведения ревизии или документальной проверки.

При отсутствии основания для возбуждения уголовного дела прокурор, следователь, орган дознания или дознаватель выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 148 УПК РФ).

Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента вынесения направляется заявителю и прокурору. При этом заявителю должно быть разъяснено право обжаловать данное постановление в порядке, установленном ст. 124—125 УПК РФ (ч. 4—5 ст. 148 УПК РФ).

Таким образом, единыйпорядок приема, регистрацииираз-решения сообщенийо преступленияхшклкяаетш себя:

действия должностного лица правоохранительного органа, наделенного соответствующими полномочиями по получению сообщений о преступлении (прием сообщений о преступлении);

присвоение каждому поступившему сообщению о преступлении порядкового номера и фиксацию основных данных о них в учетно-регистрационных документах (регистрация сообщений о преступлениях);

проверку изложенной в зарегистрированных сообщениях о преступлениях информации уполномоченными должностными лицами правоохранительных органов и принятие по ним решений в соответствии с требованиями уголовно-процессуального закона.

При возбуждении уголовного дела прокурорский надзор включает проверку выполнения всех норм, регулирующих деятельность на этой стадии уголовного судопроизводства.

УПК РФ (п. 1ч. 2 ст. 37), в отличие от УПК РСФСР 1960 г., не устанавливает срок проверки прокурором исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В первом полугодии 2002 г. прокурорами дополнительно поставлено на учет около 55 тысяч укрытых преступлений, во втором полугодии — более 61 тысячи54. На практике такие проверки проводятся, как правило, один раз в месяц; в исключительных случаях — два раза в месяц либо раз в десять дней, а если поступила информация о нарушениях — немедленно; иногда проверки проводятся один раз в квартал. Прокурор

54 См.: Информационный бюллетень № 2 «Материалы парламентских слушаний на тему: "Практика применения УПК РФ в части процедуры воз-бужденияуголовныхдел"». М., 2003. С. 15.

должен организовывать свою работу таким образом, чтобы подобные проверки носили регулярный, системный характер и предусматривали выявление не только нарушений, но и причин, их породивших, с принятием мер по недопущению подобных нарушений в дальнейшем55. В связи с этим мы поддерживаем предложение О.В. Xимичевой о необходимости предусмотреть в ст. 37 УПК РФ, что проверка прокурором исполнения закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях осуществляется не реже одного раза в месяц56.

В соответствии сч. 3 ст. 144 УПК РФ прокурору предоставлены полномочия по продлению срока проверки сообщения о преступлении. Данное нововведение вызвано потребностями практики: от 20 до 90 % сообщений о преступлениях разрешается в срок свыше трех суток57. Продление срока проверки сообщения о преступлении призвано предотвратить волокиту при принятии решений о возбуждении уголовного дела или об отказе в этом, позволяет прокурору проверить материалы проверки и не допустить утрату важных доказательств.

УПК РФ не предусмотрел ни оснований, ни процедуры продления срока проверки сообщения о преступлении. Представляется, что такое продление возможно не во всех случаях, а при наличии большого объема проверочных действий, необходимости их производства вне города, района, где расположен соответствующий субъект проверки, и по иным причинам58.

Вч. 3 ст. 144 УПК РФ не определено также, кем из указанных в ней субъектов (прокурором или начальником следственного отдела) может приниматься решение по ходатайству следователя. В связи с этим некоторыми авторами высказано мнение,

55 См.: Xимичева О.В. Концептуальные основы процессуального кон- троля и надзора... С. 182.

56 Там же.

57 См.: Коротков А.П. Проблемы, связанные с новой процедурой воз- буждения уголовного дела // Новый уголовно-процессуальный закон: тео- рия и практика применения: Материалы международного «круглого стола» / Подред. О.А. Галустьяна, О.И. Цоколовой. М., 2003. С. 18—26.

58 См.: Инструкция о порядке приема, регистрации и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях. Утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от

21 октября 2003 г. № 45.

что представление начальнику следственного отдела права продлевать срок проверки до 10 суток не должно влечь самоустранения прокурора от обязанности надзора за соблюдением сроков в отношении следователя; при этом прокурор должен иметь преимущественное право на продление срока проверки сообщения о преступлении свыше 10 суток59.

Полномочие прокурора давать согласие на возбуждение уголовного дела следователем (ч. 4 ст. 144 УПК РФ) относится к числу самых спорных: предложения о необходимости корректировки процедуры обязательного согласования с прокурором решения о возбуждении уголовного дела высказывались многими процессуалистами60.

Цель этого нововведения понятна и сводится к обеспечению законности и обоснованности возбуждения каждого уголовного дела, заслона против возбуждения «заказнык» уголовных дел. Однако установление в законе требования получения согласия прокурора на возбуждение следователем уголовного дела фактически стало серьезным препятствием своевременному возбуждению уголовного дела, проведению неотложных следственных действий, раскрытию преступления «по горячим следам», задержанию подозреваемых, обнаружению и закреплению доказательств.

О.В. Химичева выделяет ряд проблем, связанных с принятием данной нормы61.

Во-первых, вч. 4 ст. 144 УПК РФ не указан конкретный срок, отведенный на направление постановления следователя о возбуждении уголовного дела прокурору для получения согласия; отмечено, что это должно быть сделано «незамедлительно».

Во-вторых, необходимость получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела приводит к неопределенности в вопросе о том, какие следственные действия возможны при рассмотрении сообщения о преступлении. Исходя из смысла ч. 4 ст. 146

59 См.: БолтошевЕ.Д. Указ. соч. С. 11.

60 См.: Григорьев В.Н. О согласии прокурора на возбуждение уголов- ного дела // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового УПК РФ. М., 2002. С. 122—124; Березина Л.В. О согласии прокурора на возбуждение уголовного дела // Закон и право. 2003. № 11. С. 27—29.

61 Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля инадзора... С. 184—190.

УПК РФ, для закрепления следов преступления и установления лица, его совершившего, производятся осмотр места происшествия, освидетельствование и назначение судебной экспертизы. Однако однозначно утверждать о возможности производства до возбуждения уголовного дела правомерно лишь в отношении осмотра места происшествия (ч. 2 ст. 176 УПКРФ), поскольку нормы, регламентирующие освидетельствование (ст. 179 УПК РФ) и назначение судебной экспертизы (ст. 195 УПК РФ), не содержат указаний о возможности их проведения на данном этапе.

В-третьих, установление в законе согласия прокурора на возбуждение уголовного дела ущербно с точки зрения реализации участниками процесса права на обжалование такого решения вышестоящему прокурору или в суд. Очевидно, что при отмене по жалобе решения о возбуждении уголовного дела как незаконного и необоснованного прокурору, давшему согласие на это, будет психологически сложно принять иное решение.

Безусловно, отношение к поставленным проблемам не является бесспорными требует отдельного детального рассмотрения.

Таким образом, прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела включает в себя, во-первых, надзор за законностью приема, регистрации и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, во-вторых, надзор за законностью уголовно-процессуальных решений в данной стадии уголовного процесса.

Вопросы совершенствования методики осуществления надзора за соблюдением законов в стадии возбуждения уголовного дела в силу своей актуальности являются предметом постоянного обсуждения на совещаниях прокурорских и научных работников различного уровня. В юридической литературе, касающейся уголовного судопроизводства и прокурорского надзора, высказываются различные предложения по изменению и дополнению действующего законодательства в целях улучшения регламентации вопросов приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях и установления более строгой ответственности должностных лиц правоохранительных органов за нарушения закона на этой стадии уголовного судопроизводства.

Так, в части совершенствования уголовно-процессуального закона предлагается внести дополнение, регламентирующее получение в ходе доследственной проверки объяснений. Кроме того, обсуждается вопрос о доказательственном значении документов, полученных в этой стадии досудебного производства62.

Избежать вопросов неоднозначного толкования положений закона и пробелов в регулировании важных вопросов в этой части возможно только путем внесения дополнений и изменений в УПК РФ.

Прежде всего это законодательное определение перечня мероприятий, производство которых возможно при проведении проверки о преступлении. Также необходима разработка бланков процессуальных документов для этих проверочных мероприятий и дополнение ст. 84 УПК РФ указанием на включение полученных в ходе доследственной проверки документов в число доказательств — иных документов.

Помимо этого, следует внести в уголовно-процессуальный закон и другие изменения и дополнения, касающиеся определения срока дополнительной проверки, понятий «ревизия» и «документальная проверка», необходимости направления копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного прокурором, вышестоящему прокурору63.

Не менее важным является предложение об установлении порядка, согласно которому постановление об отказе в возбуждении уголовного дела обязательно должно согласовываться с надзирающим прокурором64. Даже высказывается мнение о необходимости установления судебного контроля за законностью и обоснованностью принятии решений об отказе в возбуждении уголовных дел65.

62 См.: Порядок собирания документов-доказательств в уголовном процессе / Т.Т. Алиев, Н.А. Громов, А.И. Ивенский, Н.П. Царева // Следователь. 2002. № 11. С. 8—14; Круглов СВ. Уголовно-процессуальный кодекс РФ год спустя: проблемы, достижения, перспективы // Следователь. 2003. № 12. С. 32; Царева Н.П. Документы-доказательства в уголовном судо- производстве. М., 2003. С. 63—64.

63 См.: Бессонов А.А. Указ. соч. С. 187.

64 См.: Ледащев В.А. Надзор прокурора за законностью деятельности следователя и органа дознания по предупреждению преступлений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969. С. 11—12; ЛомовскийВ. Почемупреступления остаются нераскрытыми? // Социалистическая законность. 1970. № 9. С. 70; Настольная книга прокурора / Подред. СИ. Герасимова. М., 2003. С. 326—327.

65 См.: Сергеев Б.М. Прокурорский надзор за законностью и обосно- ванностью отказов в возбуждении уголовных дел // Следователь. 2002. № 10. С. 47—51.

Представляется, что наиболее приемлемым является первое предложение, так как оно отвечает требованиям практики, требованиям действующего законодательства, смыслу и назначению прокурорского надзора. Предложение, касающееся установления судебного контроля за законностью принятия решений об отказе в возбуждении уголовных дел, наоборот, требованиям практики и целесообразности не отвечает. Во-первых, возможность обжалования заинтересованными лицами постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела предусмотрена ст. 125 УПК РФ. Во-вторых, расширение контрольных функций суда в части проверки законности таких решений с учетом их количества увеличит нагрузку на судей и не позволит им тщательно и детально проверять их законность и обоснованность. Тем более, что перекладывая на суд надзорные полномочия специально существующих для этого государственных органов, можно просто дойти до абсурда, установив таким образом не свойственные для суда функции. В-третьих, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что надзор за исполнением законов органами, производящими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, осуществляет именно Прокуратура Российской Федерации.

Существенный вклад в формирование единообразного подхода к приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях может быть внесен путем разработки и принятия закона, который устанавливал бы единую для всех правоохранительных органов процедуру приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. В совокупности с Законом «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений», необходимость разработки проекта которого подписана Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 1998 г. №328, этот закон позволит упорядочить в России систему учета и регистрации преступлений. Это, в свою очередь, даст возможность правоохранительным органам более четко определять приоритеты в борьбе с преступностью и организации работы по охране прав потерпевших от преступных посягательств.

Длительное время обсуждается вопрос о необходимости дополнения Особенной части Уголовного кодекса РФ специальной нормой, предусматривающей ответственность за укрытие пре-ступлений66.

Представляется, что существование такой нормы уголовного закона действительно позволит существенным образом уменьшить количество отказов в приеме от потерпевших заявлений о совершенных преступлениях, незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела и других случаев укрытия преступлений от учета и регистрации.

И наконец, следует отметить, что повышение качества осуществляемого надзора на стадии досудебного производства зависит прежде всего от отношения прокурорских работников к своим должностным обязанностям и уровня профессиональной подготовки. Надзор на данном направлении прокурорской деятельности должен быть постоянным с надлежащей организацией проверки законности и обоснованности принятых по сообщениям о преступлениях решений в полном объеме, использованием всех предусмотренных законом возможностей для выявления укрытых от учета и регистрации преступлений и принятием всех необходимых мер реагирования на выявленные нарушения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

66 См.: Багмет А. Надзор за полнотой регистрации сообщений о преступлениях // Законность. 2004. № 9. С. 25—26; Басков В.И. Курс прокурор-скогонадзора. М., 1999. С. 157.