5. Основы управления органами прокуратуры РФ.
Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от управленческого воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие. При этом
54
роль управления в деятельности прокуратуры выражается двуединой задачей.
Управление, с одной стороны, создает и регулирует оптимальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных функций прокуратуры, а с другой стороны, призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. Таким образом, управлением органами прокуратуры является многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения функций и задач, возложенных на них ФЗ «О прокуратуре РФ» и иными нормативно-правовыми актами. Управляющее воздействие осуществляется:принятием нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению;
выдачей конкретных заданий (осуществить проверку ...);
направлением информационных писем (об опыте или недостатках на конкретном участке деятельности прокуратур);
отчетом прокурора по результатам проверки или за определенный период времени;
выработкой и корректировкой критериев оценки деятельности прокуратур и прокурорских работников;
выбором конкретных приоритетных направлений на основе анализа их деятельности и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности на этих направлениях;
- использованием в управлении зонального и предметного принципов. Наукой и практикой управленческой деятельности выработаны и широко
применяются, в т.
ч. и в органах прокуратуры, следующие функции управления:- аналитическая функция, которая состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в деятельности самих органов прокуратуры по ее укреплению. Осуществлению этой функции способствуют методы статистики, криминологии, криминалистики и теории управления.
К задачам аналитической деятельности относятся:
оценка оперативной обстановки;
установление процессов и тенденций состояния законности и определения факторов, способных воздействовать на эти изменения;
определение необходимости в изменениях организационной структуры органов прокуратуры.
К объектам аналитической деятельности следует отнести:
оперативную обстановку состояния законности на определенный период;
состояние законности в регионе в целом, в его различных частях, по определенным видам преступлений и правонарушений за определенный период;
55
- состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, налоги и т. д.).
Для осуществления анализа приведенной выше деятельности используются методы аналитической функции и виды статистической отчетности и документированной информации (справки, спецдонесения, отчеты, жалобы и т. д.).
прогностическая функция, осуществляется, как силами научных подразделений прокуратуры, так и сотрудниками самих прокуратур, функционально ответственными за это направление деятельности. Функция прогнозирования рассматривается, как средство, позволяющее на основе соответствующего анализа с достаточной степенью обоснованности:
формировать перспективные конкретные задачи на определенный период деятельности прокуратуры; планировать мероприятия для решения этих задач;
маневрировать прокурорскими кадрами;
обосновать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры;
вносить аргументированные предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью;
оказывать помощь в планировании законопроектных работ;
определять очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.
На основе аналитической и прогностической функций базируется функция планирования работы органов прокуратуры.
Важнейшими их элементами являются конкретность и рациональность.
Ответственность
Примерная форма плана работы
Сроки Начало Окончание 3
Отметка об исполн.
2
5
6
7
Учитывая тот факт, что вертикаль управления органами прокуратуры опускается «Сверху вниз», в планы, по мере их продвижения по структуре органов прокуратуры, включают, помимо обязательных к исполнению пунктов планов вышестоящих прокурорских инстанций, свои собственные, связанные с необходимостью учета специфики конкретной территории.
Различаются три вида планирования:
- перспективное (на полугодие);
- календарное (месяц, три месяца - в зависимости от уровня органа прокуратуры);
- текущее на конкретный краткосрочный период работы.
Проекты плановых мероприятий обсуждаются на коллегиях, совещаниях и т.
д., согласовываются при необходимости с другими правоохранительными и56
иными структурами управления. После этого утверждаются соответствующим прокурором.
Функция взаимодействия органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для оптимального достижения декларируемых целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств.
Решение задачи взаимодействия находится в плоскости своевременного взаимного обеспечения полной точной информацией, которая позволяет принимать и реализовывать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения. Организатором подобного взаимодействия правоохранительных органов выступает прокурор и его заместители по направлениям деятельности. В этих целях распределение обязанностей среди заместителей прокурора оформляется его распоряжением, в котором указываются нормативная база, служащая основанием для группировки структурных подразделений прокуратуры под кураторством одного из заместителей (налоги, трудовые отношения и др. направления).
Для осмысленного восприятия взаимодействия структурных подразделений прокуратуры к распоряжению, как правило, прилагается схема и определяется головное подразделение (по направлениям деятельности), которое выполняет все функции управления (анализ, прогнозирование, планирование и т.д.).
Распоряжение о распределении обязанностей и схема взаимодействия доводится до сведения всех заинтересованных структур.
Контроль за исполнением как руководящих нормативно-правовых актов, так и собственных, одинаково важен для всех правоохранительных органов. Особо важное место эта функция занимает в структуре управления органами прокуратуры. Его результативность зависит от сочетания повседневного контроля руководителей структурных подразделений органов прокуратуры с работой организационно-контрольного управления (отдела) прокуратуры.
После принятия управленческого решения (протокол совещания, приказ, указания, распоряжения, инструкция и т.д.) действует следующий алгоритм действий по его реализации:
ознакомление с ним прокурорских работников - исполнителей;
разработка организационных мероприятий и требований;
определение головного подразделения (в случае необходимости);
назначение персональных ответственных за координацию действий по выполнению управленческого решения;
назначение (с целью ознакомления с ходом его выполнения на месте) комплексной бригады для осуществления одного из видов проверки: комплексной (преступность), отраслевой (функции) и контрольной (по итогам работы первых
двух);
- доклад бригады прокурору, назначившему проверку, и корректировка управленческого решения.
Управление предполагает целенаправленное воздействие на его объект с помощью органически взаимосвязанных перечисленных ранее функций, которые выполняются практически всем персоналом любого правоохранительного органа.
57
Вместе с тем существует еще одна функция - руководство, которая носит интегра-тивный характер и присуща ограниченному кругу лиц правоохранительного органа.
Для прокуратур такими лицами являются прокуроры и первые лица структурных подразделений. Функция руководства выражается в регулировании, принятии управленческих решений и, если потребуется, в их корректировке по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры. Задачами этой функции являются:- подбор квалифицированного персонала органа прокуратуры;
расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменением в оперативной обстановке;
определение основных направлений деятельности органа прокуратуры на конкретном этапе;
установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению;
обобщение и распространение положительного опыта;
стимулирование работников прокуратур;
принятие мер воздействия к нарушителям;
- регулирование организационной структуры прокуратуры в соответствии с устойчивыми тенденциями в состоянии законности (обслуживание налоговых органов РУОП, приказы Генерального прокурора соответственно № 187 от 02.09.1997 года и № 67 от 27.09.1997 года).
Особая роль в управлении органами прокуратуры принадлежит коллегиям прокуратур и оперативным совещаниям, являющимися совещательными органами высших звеньев системы прокуратуры. Они вырабатывают и принимают масштабные для своей компетенции решения на основе функций и методов управления для соответствующего звена прокурорской системы. Как правило, контроль за исполнением решений этих совещательных органов возлагается на организационно-контрольное управление (отдел, старший помощник или помощник прокурора). Практически все значимые управленческие решения Генерального прокурора сопровождаются изданием определенного нормативно-правового акта (приказ, указание, распоряжение, инструкция, информационные письма, обзоры), которые являются обязательными для исполнения.
Обычно в них регулируются определенные аспекты внутриорганизаци-онных отношений в прокурорской системе, порядок ввода в действие федерального закона, критерии разграничения полномочий, порядок деятельности прокуратуры в конкретной сфере деятельности.
Для иллюстрации этих положений приведем несколько таких приказов Генерального прокурора РФ:
«О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и ее предупреждении», № 31 от 29 июня 1997 года, в котором определены задачи и приоритеты в деятельности прокуратуры;
№ 24 от 9 апреля 1 994 года разграничивает компетенцию территориальных и специализированных прокуратур;
«Об организации работы органов прокуратуры в борьбе с преступностью», № 34 от 26 июня 1997 года и ряд других.
58
Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируются Положением о данном структурном подразделении, которое является его своеобразным учредительным актом.
Контрольные вопросы
Каковы основные элементы системы прокуратуры РФ?
По какому принципу создается структура прокуратур, подчиненных Генеральной прокуратуре РФ?
Что понимается под организацией прокуратуры?
Каковы принципы внутриорганизационной деятельности прокуратуры
РФ?
Каким требованиям должен отвечать кандидат для приема на работу в органы прокуратуры РФ?
В чем заключается сущность управления органами прокуратуры?
Назовите основные функции управления органом прокуратуры РФ.