10. Послевоенное развитие органов прокуратуры СССР (до 1992 го- да).
В послевоенное время работники прокуратуры Союза ССР, прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разобла-
25
чению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР.
Высококвалифицированные прокуратуры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1 946 года.Главным обвинителем от СССР выступал Р. А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины, назначенный на пост Генерального прокурора
СССР.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии. Важную роль в усилении прокурорского надзора сыграл приказ Генерального прокурора СССР № 128 от 17 июня 1946 года «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в которым были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные правонарушения закона.
Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 года. Вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закрепляется определенный участок района или города, практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к производству по территориальности.
Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.Учитывая важное государственное и политическое значение органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 1 9 марта 1 946 года принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР».
Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 4 августа 1 954 года в совете Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов ав-
26
тономных областей образованы президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.
Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955 года «О порядке рассмотрения дел президиумами судов».
Установленный порядок рассмотрения президиумами судов надзорных протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное начало их деятельности - все это впоследствии нашло закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1 958 года и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1 960 года.
Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестованию незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно пострадавших граждан в период культа личности.
К тому же периоду относится и принятие такого важного законодательного акта, как «Положение о прокурорском надзоре в СССР», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1 955 года.
Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, в особенности в сфере общего надзора, в стадии производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.
В Положении содержалось весьма важное требование к организации деятельности прокуратуры, чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям.
В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, исходя из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации четко отлаженной деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей относительно их образовательного ценза: эти должности вправе занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был определен возрастной ценз - 25 лет.
В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был закреплен правовой статус следственного аппарата и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко определить структуру центрального аппарата
27
Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и автономных республик, краев и областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их деятельности.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1 956 года «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» вводятся отделы по отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.
Генеральный прокурор СССР в приказе 354 от 10 апреля 1956 года утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устраняются лишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР».
Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры.
Фактически решение по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик.На заседания коллегий выносятся вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР, организацией контроля исполнения в органах прокуратуры, отчеты прокуроров, подчиненных Генеральному прокурору, о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводятся в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
В качестве совещательного органа при генеральном прокуроре СССР создается Методический Совет, возглавляемый заместителем Генерального прокурора СССР. Состав Методического Совета утверждается Генеральным прокурором СССР. В него входят прокуроры, следователи и ученые-юристы. Решения Методического Совета имеют рекомендательный характер. На заседания Совета выносятся наиболее сложные вопросы законодательного, организационного и теоретического характера, относящиеся к деятельности органов прокуратуры.
Важное значение в укреплении трудовой и исполнительской дисциплины в органах прокуратуры имело Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1 964 года. В Положении подчеркивается, что советские прокуроры и следователи должны быть образцом высокой сознательности, принципиальности и трудолюбия: в нем установлен перечень поощрений и взысканий и порядок их объявления. Приказ о поощрении или взыскании приобщается к личному делу каждого работника прокуратуры.
28
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1 977 года.
Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава - глава 21, в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.В Конституции было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.
Конституция СССР возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но единообразным исполнением законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1 936 года, ни в Положении о прокурорском надзоре 1 955 года не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по «единой» законности, каких бы проблем законность не затрагивала.
Весьма значительно, что Конституция возложила на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1 936 года возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР, то Конституция 1 977 года эту обязанность возложила как на Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, что осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовыва-лось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве -Верховного совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.
Устанавливается единый для прокуроров всех уровней прокурорской системы - Генеральной прокуратуры СССР, прокуроров союзных, автономных округов, районов и городских прокуроров - пятилетний срок пребывания в должности (по Конституции СССР 1 936 года срок полномочий Генерального прокурора СССР составлял семь лет, других прокуроров - пять лет).
Важной конституционной новеллой было включение в Основной Закон СССР положения о том, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуреСССР.
Закон о прокуратуре СССР был принят 30 ноября 1979 года. По этому закону работала российская прокуратура в последующие годы вплоть до распада СССР. Закон состоит из четырех разделов: 1 . Общие положения;
2. Система органов прокуратуры и их организация;
29
3. Прокурорский надзор;
4. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Следует отметить, что «надзорный» третий раздел включал четыре главы, раскры- вавшие содержание основных отраслей прокурорского надзора:
общего надзора;
надзора за исполнением органами дознания и предварительного следствия;
надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
надзора за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.
Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х-начале 90-х гг., нельзя не обратить внимания на то, что в это время существенно расширяется предмет и пределы прокурорского надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», в соответствии с которым в предмет прокурорского надзора было включено соблюдение законности деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений.
История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла отражения роль Закона «О прокуратуре СССР», принятого 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.
Принятие закона «О прокуратуре СССР» было обусловлено тем, что Положение о прокурорском надзоре в ССР, принятое в 1 955 году, во многом устарело и не отвечало требованиям жизни, практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около двадцати основ), уголовные, уголовно-процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Все эти нововведения были отражены в Законе «О прокуратуре СССР».
В законе «О прокуратуре СССР» получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы деятельности прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан.
В законе «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей надзора позволила
30
устранить параллелизм в деятельности отдельных подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур.
Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.
В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя - от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и расследования преступления и его ответственность за законностью и обоснованность принятых решений.
Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в законном порядке, обязательны для исполнения.
С принятием Закона «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее расширение в деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей.
Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР» Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.
В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1 988-1 990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конвенция военной промышленности и т.д.) был существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1 989 года «О структуре Прокуратуры Союза СССР» преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора.
Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений и отделов Прокуратуры
Союза ССР.
31
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза СССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора _ Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.
Для выработки совместных с прокурорами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав коллегии входили его заместители и генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах, его функции были переданы прокурорам республик.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 года «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 1 79 Конституции РСФСР (1 978 года) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников.
Определена численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в количестве 39,5 тысяч человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1 января 1 992 года органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. Принято решение об устранении кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной заработной
платы в РСФСР.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится «Двойное» подчинение прокуроров - Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР, на 1 января 1 992 года недокомплект кадров прокуроров и следователей составил одну тысячу двести человек.
Существенно снизился престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизился профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.
32
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1 979 года.
11. Развитие прокуратуры Российской Федерации (1992-н/в).
Распад Союза, новые политико-правовые условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной власти, становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений существенно изменили место и роль прокуратуры.
Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 1 7 января 1 992 года. Однако данный Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1 978 года. К тому же этим законом объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством были в определенной степени ограничены. Принятие Конституции Российской Федерации 1 2 декабря 1 993 года потребовало подготовки новой редакции Закона о прокуратуре, внесения в него существенных изменений и дополнений.
В период известных событий 1 993 года Президент России издал Указ от 20 октября 1 993 года «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации». Этим указом были установлены задачи органов прокуратуры, в частности, на нее были возложены задачи координации деятельности правоохранительных органов в деле борьбы с преступностью и полностью сохранены все положения Закона о прокуратуре 1 992 года.
После принятия на референдуме новой Конституции Российской Федерации возникла дискуссия о роли и месте прокуратуры, о сохранении ее функции, ограничении их только функцией поддержки обвинения в суде. Однако дальнейшее развитие государство показало, что прокуратура оправдывает свое предназначение, занимает важное место в государственном механизме и положение ее как органа надзора было сохранено. Более того, Федеральным законом от 1 7 ноября 1 995 года в закон «О прокуратуре РФ» были внесены существенные изменения. В частности, была введена специальная глава «О прокурорском надзоре за соблюдении прав и свобод человека и гражданина» и чем была подчеркнута правозащитная функция прокуратуры, а также закреплена роль прокуратуры как координатора деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.
В Конституции РФ 1 993 года идет речь о прокуратуре в одной статье, причем помещенной в главе 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 статьи 1 29 Конституции РФ оставляет открытым вопрос о том, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конститу-
33
ционный срок, после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказываться на назначение предложенной Генеральным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти.
Согласно ч. 4 статьи 129 Конституции РФ, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяется федеральным законом.
В Конституции Российской Федерации 1 993 года прокуратуре посвящается ст. 1 29, где устанавлено, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокурору вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Из содержания ст. 1 29 следует, что Конституция не определяет функции (полномочия) прокуратуры Российской Федерации, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона.
Отсутствие конституционного решения таких вопросов стало одной из причин различных подходов к определению функций (полномочий) и места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В частности, имели место попытки «ликвидировать» надзорные функции российской прокуратуры, сведя ее деятельность лишь к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти «реформаторские» идеи не получили общественной поддержки.
В условиях идеологической борьбы группой ученых и практиков была создана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период. На основе этой Концепции разработан и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Изменения, внесенные в ранее действовавший Закон, настолько существенны, что можно говорить о качественно новом нормативном акте, отвечающем интересам укрепления законности и правопорядка в сложный переходный период развития России. В нем в значительной мере учтен опыт сходных государственно-правовых структур развитых стран мира. Одновременно сохранены и усилены положения, учитывающие преемственность отечественного правового опыта. Акцент сделан на развитие огромного правозащитного потенциала прокуратуры, в том числе в реализации ею конституционного приоритета обеспечения реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого в Закон введена специальная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как главном приоритете в его деятельности. В этих целях прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций
34
прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.
Фундаментальные ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Актуальным в этой связи представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.
В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все ветви власти заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.
Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть, применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судьями, органами исполнительной власти приведут к тяжким последствиям. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то не будет механизма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и, в определенной мере, судебной властью.
Из содержания Конституции Российской Федерации следует, что прокуратура не может относиться к органам судебной и исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными органами -звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 1 29 Конституции).
До принятия конституции 1993 года прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора Российской Федерации на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти - законодательной, только ей был подконтролен и только её решения обязан был выполнять.
В декабре 1 998 года Государственная Дума приняла закон о дополнениях и изменениях в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», который вступил в силу в момент его опубликования 1 7 февраля 1 999 года.
35
Этим законом в положение прокуратуры внесены существенные изменения и дополнения, расширены ее функции и круг поднадзорных органов в статье 1 ч. 1 этого закона говорится, что на прокуратуру наряду с надзором за исполнением закона возложен надзор за соблюдением Конституции РФ. Согласно внесенным дополнениям прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов также коммерческими и не коммерческими организациями и учреждениями, судебными приставами, расширен и перечень мер прокурорского реагирования, в частности, восстановлена такая мера прокурорского предостережения о недопустимости нарушения закона (статья 25 Закона) и ряд других изменений.
Согласно этому закону прокуратура сохранила свой статус, свое положение как орган надзора, который выполняет эту функцию в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (статья 1 ч. 2 Закона).
В настоящее время Президент, будучи главой государства, берёт на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.
Подводя итог краткому рассмотрению истории развития органов прокуратуры, можно сказать, что «... сложившаяся в нашей стране система прокуратуры выдержала испытание временем. Она может без коренных структурных изменений служить надежным гарантом законности и правопорядка».
Таков правовой статус современной российской прокуратуры.