1. Создание и основные этапы развития российской прокуратуры

В настоящее время, когда в Российской Федерации активно осуществляется правовая реформа и закладываются основы правового государства, особенно важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, принесения на российскую почву сложившихся в западных странах принципов ее организации и деятельности, создания органов прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и в Российской Федерации.

Следует отметить, что в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно.

С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений в ее деятельности было весьма сильным. (Не без причины прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля».)

Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно расширялась. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк В.И. Веретенников, «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»5.

Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем» защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не

5 Веретенников В.И. Очерки истории Генерал-прокуратуры в России доекатерининскоговремени. Харьков, 1915. С. 27.

присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов и торговли, учреждения университетов.

Со временем в круг обязанностей прокурора был включен даже контроль за работой сеньориальных и церковных судов. Велика была роль прокуроров и при производстве дознания.

В 1586 г. был принят Закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность.

Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордонанс 1670 г., которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичного обвинения в лице королевских прокуроров получила право предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой позорящие и мучительные наказания. Однако в те времена, как отмечал Н.Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно: он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным: даже рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров»6.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно проходившие в период 1789—1810 годов. Тем не менее ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства, взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания

6 Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной свободы во Франции.

аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России7.

Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России по праву считается Петр I, который проводил в период своего нахождения на престоле активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения. Известный русский историк В.О. Ключевский состояние работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко отвечали: "И по тому его Великого государя указу подьячий не послан". Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма отставить", ни даже сослать на каторгу»8. Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей.

Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра !от2 марта 1711 г. в России для возбуждения дел «гласа о себе неимущих» учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». В задачу фискалов также входило «обличение преступлений, направленных против указов, обнаружение взяточничества и всяких нарушений казенных интересов, преследование преступлений, по которым нет челобитчиков, и донесение о медленности в производстве дел в присутственных местах».

7 См.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // ВестникМГУ. Сер. 11, Право. 1997. № 2. С. 3.

8 КлючевскийВ.О. Сочинения. М., 1958. Т. 4. С. 177—179.

образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится должность генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе «О фискалах и о их должности и действии» от 17 марта 1714 года. В указе получила четкое разграничение компетенция обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых) фискалов. Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров 9.

Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, — прокуратуру. Цель, поставленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти.

9 См.: Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. С. 198.

том, ставшимпо Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти10.

Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 г.; «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г.; «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», «также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своемзвании праведно и нелицемерно поступал»11. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении»12. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестация, то есть принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган — Сенат — рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами.

10 См.: Российское законодательство Х—ХХ веков. М., 1986. Т. 4. С. 182С—186.

11 См.: Тамже. С. 184—200.

12 См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и дея- тельности. М., 1889. С. 284.

прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору. «Генерал-прокурор, — писал русский политолог А.Д. Градовский, — по старшинству занимает последнее, по значению — первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов»13.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, генерал-прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»14.

По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности.

Указ «О должности Генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору — третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору — четвертый; коллежским прокурорам — шестой; прокурорам надворных судов — седьмой, наравне с обер-фискалами. Тем временем продолжается тщательная проработка законопро-

13 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 209.

14 Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 266.

ектов, определивших статус прокуратуры: о Сенате, Генерал-прокуроре, прокурорах коллегий. 5 апреля 1722 г. Регламент Ад-миралтейств-коллегии был дополнен указом о должности прокурора коллегии.

Вскоре были приняты (27 апреля 1722 г.) указы о должности Сената и о должности Генерал-прокурора. «Должность Генерал-прокурора» оставалась основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия. Главное отличие апрельской редакции указа от последней январской состоит в пункте об ответственности прокуроров. Так же, как и прокурор коллегии, генерал-прокурор освобождался от ответственности за не подтвердившееся доношение или протест, но, как указал Петр, «ежели то часто будет употреблять, то не без вины будет».

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересовгосударя, государства, церквиивсехграждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр говорит и о защите интересов граждан, об охране их прав, предоставленных законом. Поэтому не случайно уже 17 апреля 1722 г. он издает Указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою: тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады • И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет»15.

Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

По мнению СМ. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и

15 См.: Соловьев СМ. История России с древнейших времен. М., 1993. Т. 18. Кн. 9. С. 441.

включал элементы французской прокуратуры, шведских омбуд-сменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия, была заимствована главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские — главным образом при адми-нистративньк) 16.

По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей.

По-другому объясняют возникновение должности генерал-прокурора теоретики прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский иН.В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I — коллегиальности и единоначалия: «Должность Генерал-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому как Сенат начало коллегиальное»17. Н.В. Муравьев усматривал причиныуч-реждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, вместе с крайней непопулярностью фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все-таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления»18.

А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе»19.

Первым генерал-прокурором Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра I, ска-

16 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С.134.

17 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 75.

18 Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 356—357.

19 Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С. 156.

завшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я самвидел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. Втоже время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, правильностью финансовой отчетности и др.

По мнению академика О.Е. Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись20.

Таким образом, мы видим, что первоначально прокуратура возникла как построенный по принципу централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору орган государства, основной функцией которого являлось осуществление надзора. Причины появления прокуратуры, уникального по тем временам органа, следует искать также и в менталитете российского чиновничества, и в правовом сознании общества. Пресечение мздоимства наталкивалось на жестокое сопротивление чиновничества. Не приходилось ожидать активного содействия в обеспечении строгого исполнения законов и со стороны остального общества, большинство которого составляли крепостные крестьяне. Их мечтой было не тождество закона, а ничем не ограниченная свобода и от помещика, и от закона21.

Для того чтобы добиться внедрения законов в жизнь, приучить к их исполнению, возникла необходимость в особом институте принудительной реализации законов, которым и стала прокуратуры.

Последующее развитие правового статуса прокуратуры вплоть до Судебной реформы 1864 г. происходило в основном в рамках прокуратуры надзорного типа при усилении или уменьшении роли прокуратуры в системе государственных органов, а также уточнении ее функций и полномочий. При этом основными факторами, влияющими на статусные характеристики прокуратуры, оставались воля государя, изменение экономических, правовых и социальный условий развития страны.

Смерть Петра и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к сосредоточению фактической власти в руках

20 См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская про- куратура. XVIII век. М., 1994. С. 8—27.

21 См.: Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М. : МПСИ, 2002. С. 14.

аристократии. Это не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился во власти вельмож, должность генерал-прокурора была излишней. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. Устремления «верховников» и «временщиков» к захвату верховной власти в государстве, их олигархические и своекорыстные намерения не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами надзором за состоянием режима законности. В этой связи в некоторых сферах деятельности государственных органов возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «В государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком». Таким образом, прокуратура восстанавливалась во имя тех же благородных целей, что и создаваемая Петром I.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17 ноября 1740 г. генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой был неожиданно отстранен от должности и направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании прокуратуры как государственного органа. 15 декабря последовал Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем синоде, который повелевал «о произведении в коллегии, канцелярии и губернии прокуроров по прошлому указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет рассмотрение вновь», упразднив, таким образом, должность генерал-прокурора, а обер-прокурора оставив без подчиненных22.

Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции23. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине»24.

Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского государства.

В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» (далее — «Учреждение...») от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности!. В статье 404 «Учреждения...» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, — говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, — состояли в наблюдении за порядком в обществе: он

22 См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 177, 179.

23 См.: РоссийскоезаконодательствоХ—ХХвеков. 1987. Т. 5. С. 127.

24 См.: Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк. СПб., 1997. С. 11.

доносил о непослушании или ропоте жителей губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении общественного спокойствия, о запрещенных торгах»25.

По «Учреждению... » прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений, А.Ф. Кони писал: «"Блюститель закона" и "царское око", охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их; внимательный "читатель" определений всех присутственных мест; губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления»26.

Однако стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений — все это в сильнейшей степени стесняло права человека и именно с этим приходилось бороться прокурорам того времени.

Во время царствования Александра I (1801—1825 гг.) прокурорский надзор был возрожден, причем начиная с 1802 г. генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системы был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Державин. Он ревностно взялся за работу, больше внимания стал уделять обер-прокурорскому и местному надзору.

22 сентября 1802 г. Г.Р. Державин подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам. Основываясь на Учреждении для управления губерний и законах от 8 сентября 1802 г., министр юстиции сводит свою инструкцию для местного надзора к семи главным положениям. В том числе Г.Р. Державин в своем ордере к прежним ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в Петербург (о числе решенных и

25 Цит. по: Веретенников В.И. Указ. соч. С. 53.

26 КониА.Ф. Избранные произведения. М., 1980. Т. 4. С. 123.

нерешенных дел и о «колодниках»), прибавил еще подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях. В ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были докладывать, «имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни выгоды, как-то — теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими тяжкими сверх меры работами и проч.».

Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит».

Как известно, Г.Р. Державин принимал активное участие в действиях правительственных войск по усмирению восстания Е. Пугачева, хорошо знал, что такое «русский бунт, бессмысленный и беспощадный», а потому понимал, что в интересах дворянства не доводить дело до вооруженных выступлений, и требовал от своих подчиненных «блюсти закон» на местах во имя общего блага. Характерен в этом отношении Указ Правительствующего сената от28 сентября 1828 года. В нем говорилось: «Губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило»27.

Следует отметить, что согласно воспоминаниям современников «история Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов представляла немало примеров энергической борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями. Борьба эта не всегда была успешна, но само уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего обязанности губернского прокурора, действовало благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ре-

27 Цит. по: Проблема развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода. М., 1998. С. 7.

визии, несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою»28.

И все же, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду Судебная реформа 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России накануне реформы 60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХК в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах— губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.

По мнению СМ. Казанцева (мы разделяем эту точку зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований29.

Вот почему, как только во второй половине 50-х гг. Х!Хв. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

Судебные уставы 1864 г. существенно ограничили прокурорский надзор «делами судебного ведомства» и возложили на прокуратуру функции государственного обвинения по уголовным делам в судах, а также наделили прокуроров широкими полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. По-разному объясняется столь карди-

28 См.: КониА.Ф. Сочинения. М., 1968. Т.5.С.8.

29 См.: Казанцев СМ. Дореволюционные юристы о прокуратуре. СПб., 2001. С. 19.

нальное изменение правового статуса прокуратуры. С одной стороны, по мнению реформаторов того времени, функции надзора за законностью действия местных органов власти нужны были ввиду несовершенства общественного строя, а также из-за противоположностей центральной и местной властей, но «по мере того, как развиваются понятия о государственном организме и новые условия общественного быта, вырабатывается убеждение, что в таком обществе и всюду проникающем надзоре нет настоятельной необходимости»30.

С другой стороны, возникшая по новым законам необходимость поддерживать прокурорами публичное обвинение по всем уголовным делам и вести их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства и закона «лишила их всякой возможности исполнять другие, лежащие на прокурорском надзоре обязанности». Кроме того, «прокуроры, затрудненные своим неясным и невыгодным положением, разбрасываясь в разнообразии обязанностей, ослаблявшем все учреждения... сами сознавали, что "один в поле не воин" и что стесненный в своих проявлениях и в конечном воздействии правильный надзор везде и за всем есть фикция, нечто отвлеченное и недостаточное, а что отдельные, особенно ревностные вспышки его или остаются бесплодными, отзываясь донкихотством, или требуют гражданского мужества, которое не по плечу обыкновенному чиновнику, живущему скудным жалованием»31.

К перечисленным факторам, повлиявшим на свертывание функций по надзору за законностью действий администрации в период судебной реформы: XIX в., следует добавить то, что руководящим политическим силам, государственному административному аппарату не нужен был в то время прокурорский надзор, проникающий во все сферы действия властей и связывающий руки тем, кто стоял на страже интересов правящей элиты.

По этим причинам прокуратура преобразовалась из органа надзорного типа в орган уголовного преследования с выделением функций поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и осуществлением надзора за производством

30 См.: Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР: Очерки по курсу. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1957. С. 290—292.

31 См.: Тамже. С. 292.

дознания и предварительного следствия. Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который, являясь одновременно и министром юстиции, выполнял функции высшего судебного управления. Такой правовой статус прокуратура сохранила до Октябрьской революции 1917 г., до своей ликвидации.

Идея воссоздания прокуратуры в 1922 г. основывалась на необходимости установления эффективного контроля за деятельностью аппарата власти, укрепления единой законности в стране, защиты новых форм отношений, созданных в процессе революции, и усиления гарантий личности и имущества граждан.

Дальнейшее развитие общественных отношений, совершенствование законодательства способствовали укреплению организационных основ деятельности прокуратуры, расширению ее функций и полномочий и вели к укреплению ее правового статуса.

Период конца 80—90-х гг. прошлого столетия ознаменовался коренной перестройкой всех основ государственной и общественной жизни страны, реформированием в сфере экономики, политики и права, кардинальными изменениями в общественном правосознании, изменением социальных ценностей и традиций.

Политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение принципов правового государства не могли не коснуться прокуратуры. Первоначально это нашло отражение в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 года. В ней авторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора и пришли к выводу о сосредоточении усилий прокуратуры на функции уголовного преследования и составной ее части — поддержании обвинения в суде.

Таким образом, общая характеристика истории развития прокуратуры показывает, что российская прокуратуры за 280-летний срок своего существования прошла несколько этапов развития, отличающихся наличием у нее специфических функций, полномочий, а также местом, которое она занимала в тот или иной период времени в системе государственных институтов.

На первом этапе (1722—1864 гг.) основу правового статуса прокуратуры составляла модель прокуратуры надзорного типа с преобладанием функции надзора за соблюдением законности.

На втором этапе (1864—1917 гг.) — модель прокуратуры обвинительного типа как органа уголовного преследования с преимущественной функцией поддержания обвинения в суде.

На третьей этапе (с 1922 г. идо настоящего времени) статус прокуратуры определяет функция надзора за исполнением законов с выделением функции уголовного преследования, то есть налицо модель прокуратуры смешанного, надзорно-обвини-тельного типа32.

При этом феномен прокуратуры (особый ее статус), как было отмечено участниками многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (1997 г.), следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т. п.33

Кроме того, чтобы обозначить ориентиры дальнейшего развития прокуратуры, ее место и роль в системе органов государственной власти, необходимо проанализировать и исследовать в первую очередь конституционное положение прокуратуры, а также уже произошедшие законодательные изменения ее статуса.

См.: Кобзарев Ф.М. Указ. соч. С. 21.

См.: Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. С. 157—158.