2. Правовое положение и перспективы развития российской прокуратуры. Характеристика правового и конституционного статуса прокуратуры Российской Федерации

Слово «статус» (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение гражданина или юридического лица34. В юридической литературе чаще всего употребляется понятие «правовой статус», которое и используется в качестве характеристики правового положения, состояния того или иного субъекта права.

Общий правовой статус прокуратуры России как государственного органа, учреждаемого Конституцией Российской Федерации, определяется конституционно-правовыми нормами и принимаемыми на их основе и в их развитие федеральными законами, а также другими нормативно-правовыми актами. Основой правового статуса прокуратуры являются предписания, определяющие ее функции и полномочия, а также место, которое ей отводится в системе органов государственной власти. Отправным моментом анализа статуса прокуратуры является исследование положений о функциональном назначении и полномочиях прокуратуры. Определение места и роли прокуратуры в системе государственно-правовых институтов хотя и имеет самостоятельное правовое значение, но по сути производно от установленных видов ее деятельности.

Функции прокуратуры, как и любого иного органа, имеют правовое обеспечение, затрагивающее сущность, содержание, организационную структуру, полномочия системы прокуратуры. Любая функция как вид деятельности прокуратуры предопределена общесоциальным назначением прокуратуры, выраженным

34 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986. С. 664.

в ее целях и задачах. Прослеживается и обратная связь. Изменение целей, задач прокуратуры влечет изменение ее функций, а значит и статуса прокуратуры в целом.

В соответствии сост.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры, осуществляемая посредством реализации ее конкретных функций. В качестве отличительной черты функций прокуратуры следует выделить их законодательную регламентацию, прямое указание на них в законе35. Главной функцией прокуратуры, выражающей ее основное назначение, в соответствии с Законом о прокуратуре является надзорная функция, а именно надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов.

Правовое регулирование статуса прокуратуры осуществляется в различных формах. Во многих странах на конституционном уровне он не определяется или обозначается только в общих чертах. Традиционно наиболее полные положения о прокуратуре содержатся в специальных законах или кодексах. Для отечественной прокуратуры советского периода характерны установление четкого статуса прокуратуры в государственном механизме и закрепление его не только в специальных статьях Основного закона страны, но даже с выделением отдельной главы, посвященной прокуратуре и прокурорскому надзору (гл. 21 Конституции СССР 1977 г.).

Действующая Конституция РФ 1993 г. определяет статус прокуратуры весьма общими предписаниями, без упоминания ее задач, функций и полномочий. В ней фактически установлены только конституционные принципы организации прокуратуры, а не функциональные основы ее деятельности.

Согласно ст. 129 Конституции РФ, помещенной в гл. 7 «Судебная власть», прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуро-

См.: Кобзарев Ф.М. Указ. соч. С. 7.

ров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1); Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ч.

Закрепленные в Основном законе положения свидетельствуют о специфичности, самостоятельности, а также независимости прокуратуры от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц.

Особо следует отметить важность организации прокуратуры в виде единой централизованной системы органов, позволяющей действовать всем органам прокуратуры в едином направлении, обеспечивать единую законность в стране, использовать одинаковые по характеру общие полномочия и предъявлять одинаковые требования по устранению нарушений законов.

Наряду с этим вопрос об установлении на конституционном уровне более определенного и полного статуса прокуратуры с указанием ее основных функций и полномочий остается открытым и требует разрешения. Это касается таких наиболее значимых и недостающих полномочий Генерального прокурора РФ, как право законодательной инициативы и право на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ. Орган, обладающий в силу полномочий и функций наиболее полной информацией о состоянии законности в стране, несовершенствах законодательства и пробелах в правовом регулировании, а также наделенный полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, должен быть участником как законодательного процесса, так и конституционного судопроизводства. Ксожалению, законодательные инициативы о внесении поправок в ст. 104и125 Конституции РФ (о наделении Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ и об изменении наименования гл. 7 Конституции РФ) не были реализованы, а соответствующий проект Российской Федерации, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в октябре 1999 г. был отклонен депутатами, в основном по мотивам нецелесообразности дополнительного расширения перечня органов и должностных лиц, наделенных такими полномочиями.

Появление в№9за 2001 г. «Российской юстиции» статьи профессора В. Ломовского «Какой власти принадлежит прокуратура?» свидетельствует о возрождающемся научном интересе к проблемам организации и деятельности российской прокуратуры— важнейшего государственно-правового института. До сих пор, если не считать отдельных, как представляется, «заказных» публикаций, такой интерес проявляла в основном ведомственная наука, прокурорские работники (действующие и бывшие) и представители различных структур власти36.

Представляется, что ценность статьи В. Ломовского заключается не столько в ответе на поставленный в ее заголовок вопрос о том, какой власти принадлежит прокуратура, сколько в его попытке объяснить сущность современной прокуратуры и ее полезность для общества через возможные процессуальные фор-мыдеятельности.

Включаясь в дискуссию о месте прокуратуры в системе государственной власти, хотелось бы обратить внимание на следующие обстоятельства.

Исследование правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России, в том числе и современный, приводит к выводу о том, что российская прокуратура является неотъемлемым элементом системы всякой государственной власти. Изменения в системе государственной власти обязательно оказывают воздействие на составляющие ее элементы и взаимосвязи. Прокуратура, являясь одним из элементов структуры власти, безусловно, подвержена происходящим изменениям в этой системе, вместе с ней развивается и совершенствуется. В этой связи не правы те, кто продолжает утверждать, что прокуратура оста-

36 См.: Смирнов А. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Российская юстиция. 2002. № 1.

ется в прежнем состоянии и не подвергается реформированию.

Основная проблема прокуратуры, однако, заключается в том, что она обречена на теснейшую связь с развитием политических процессов, на сотрудничество с органами политической, государственной власти. Поэтому продолжающееся формирование ветвей власти в России в настоящее время заставляет каждую из них стремиться установить контроль над органами прокуратуры. А если такой контроль не получается, то устранить ее из системы государственной власти вообще, расчленив и видоизменив ее функции, передать их любому другому подконтрольному учреждению, например, ведомству Уполномоченного по правам человека либо Министерству юстиции и т. д.

желание любой из ветвей власти «оседлать» прокуратуру кроется в ее функциональном предназначении выполнять роль важнейшего элемента в механизме реализации власти. Например, законодательная и исполнительная ветви власти объективно заинтересованы в надзорных функциях прокуратуры, которые позволяют соблюдать и исполнять требования законов. Судебная власть не может реализовать себя без обвинительной функции прокуратуры в уголовном процессе, да и в гражданском процессе невозможно осуществлять правосудие без прокурора, призванного защищать государственные интересы, права неопределенного круга лиц (так называемый безгласный интерес), лиц, которые в силу материальных условий, физических недостатков, возраста и других причин самостоятельно не могут обратиться за защитой своих прав. Попытки хотя бы частично эту работу переложить на адвокатуру породили проблему оплаты таких услуг и в определенной мере явились препятствием к принятию закона об адвокатуре37.

Объективное стремление каждой власти усилить свой потенциал влечет усиление механизма реализации этой власти за счет увеличения количества ее органов, расширения круга их задач, функций и полномочий.

Именно поэтому правовой статус прокуратуры, как и других органов, входящих в механизм реализации власти, на протяжении развития общества изменялся; прокуратура при-

См.: Смирнов А.

обретала различные черты, отражающие усиление или ослабление той или иной ветви власти. Функции и полномочия прокуратуры менялись.

Для примера можно проанализировать место и роль прокуратуры, которые были отведены ей в Концепции судебной реформы 1991 г., сравнив их с фактическим положением дел в настоящее время. Согласно Концепции «прокурорский надзор может оказаться целесообразным там, где отступление от закона продиктовано политическими соображениями и зависит не от объективных экономических или социальных закономерностей, а от субъективной позиции местного депутатского корпуса, воли удельных руководителей». Это пожелание в полной мере реализовано при решении поставленной Президентом РФ перед прокуратурой задачи — приведения регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Как и рекомендовалось, в настоящее время покончено с так называемой «наступательностью» общего надзора, когда нет законных поводов для вмешательства прокурора. В соответствии с действующим Законом о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Параллельно с усилением роли суда прокуратура законодательно отказалась от эпитета «высший» по отношению к функции прокурорского надзора. Действующие приказы Генерального прокурора РФ теперь ориентируют прокуроров на такие основания к их вмешательству, как предположения о преступном характере нарушения, невозможности прибегнуть к обычным способам обжалования, особая общественная значимость вопроса, защита Конституции РФ, обеспечение верховенства федерального законодательства и международного права. Из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изъято право прокурора на вынесение предписания должностным лицам, устранена приостанавливающая сила протеста.

Уже сейчас можно утверждать, что в полной мере и даже более реализованы идеи, обозначенные в Концепции судебной реформы 1991 г., касающиеся деятельности прокурора в уголовном процессе. На повестке дня стоит вопрос о пределах участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Следует заметить, что вопросы реформирования органов прокуратуры решаются не только законодательно, но и организационно; прокуратура реально приспосабливается к новым видам деятельности и полномочиям.

Таким образом, сравнение реального изменения правового статуса органов прокуратуры с идеями, заложенными в Концепции судебной реформы, позволяет сделать вывод о фактическом достижении поставленных целей.

Между тем за последние годы законодательно расширены направления деятельности органов прокуратуры. В компетенцию включены: надзор за соблюдением Конституции РФ, надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, надзор за исполнением законов судебными приставами. Убран из закона пятилетний срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров городов и районов. Вновь появилось предостережение о недопустимости нарушения закона прокурорами. Прокуратуре возвращена по существу в полномобъе-ме функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т. д. Наличие такого рода противоречий представляется не чем иным, как отражением борьбы в системе власти за усиление механизма ее реализации!.

Эффективность власти, однако, заключается в ее единстве. На основании действующей Конституции РФ это единство гарантируется Президентом РФ, который является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и суверенитет России!. Единство власти, наряду с другими факторами, бесспорно обязано единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надзора за исполнением федеральных законов и в том числе за соответствием издаваемых в России правовых актов федеральному законодательству, а также и другие направления своей деятельности, в значительной степени формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Такое назначение прокуратуры определяет ее роль и место в качестве одного из элементов механизма эффективной реализации единой государственной власти, которую в России олицетворяет Президент. В этих условиях воздействие различных ветвей власти на органы прокуратуры существенно бысократилось, а ее деятельность стала быболее эффективной.