4.1. Общие вопросы организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (далее — Закон об обжаловании) устанавливает, что «каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы» (ст.
1).Это наиболее действенный способ защиты прав граждан с точки зрения его юридической силы. Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации (см. также ст. 8 Закона об обжаловании). При этом в случае противоречия какого-либо решения или акта органа исполнительной или представительной власти и судебного решения обязательному исполнению подлежит исключительно решение суда; будучи законным, оно является приоритетным перед любым актом. Это само собой разумеющееся положение важно знать, помнить и уметь им пользоваться, особенно на стадии принудительного исполнения решения суда.
Кроме того, в пользу судебного порядка обжалования действий и решений органов власти говорит тот факт, что в суд можно направлять жалобу на любое решение любого органа (кроме вышестоящей инстанции системы органов правосудия).
Однако обжалование действий и решений через суд наиболее невыгодный способ решения проблемы с точки зрения временных и финансовых затрат на его реализацию.
Не секрет, что иногда дело в суде решается годами. К тому же судебный порядок решения спора требует предварительной уплаты госпошлины. Поэтому нерационально при малейшем нарушении со стороны должностных лиц ваших прав поспешно обращаться с исковым заявлением в суд (особенно если нет полной уверенности в противоправности деяния ответственного должностного лица). Дело может затянуться на весьма длительный срок и вызвать неоправданно большие издержки времени и денег. Для начала стоит попытаться защитить свои права путем реализации ст. 4 Закона об обжаловании. В ней, в частности, говорится, что «гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». То есть закон предоставил гражданам право обжаловать неправомерные действия любого должностного лица его непосредственному начальнику. Причем независимо от того, какой это орган (государственный или негосударственный) и какой это подчиненный (назначенный кем-то или выбранный для замещения данной должности).По общему правилу новое решение тоже может быть обжаловано. Обжаловать его необходимо в инстанцию, стоящую еще выше. Если такая инстанция отсутствует, то целесообразно обратиться в органы прокуратуры. На наш взгляд, в этот орган, предназначенный для защиты прав и законных интересов граждан, направлять обращение целесообразно уже после второго незаконного (или не устраивающего вас) решения по жалобе (напомним, что обращаться в прокуратуру можно в любой момент процесса обжалования).
Особой инстанцией, точнее, целой структурой государственных органов, специально созданных для обеспечения законности и правопорядка и не входящих в структуру организации, допустившей нарушение прав и свобод человека и гражданина, является прокуратура. В прокуратуру можно и нужно обращаться на любом этапе борьбы с чиновничьим произволом.
В процессе обжалования действий и решений должностных лиц прокуратура занимает промежуточное положение между должностным лицом, которое вынесло обжалуемое решение, и судом.
Дело в том, что решение прокурора (в том числе и генерального), с одной стороны, в силу требования закона (ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») обязательно к исполнению лицами, нарушившими права гражданина; с другой — такое решение не является окончательным и может быть обжаловано в суд (ст. 10). Решение же суда (точнее, суда второй инстанции — последней инстанции, доступной непосредственно заявителю) является окончательным и обжалованию не полежит. Оно подлежит только пересмотру и только в порядке надзора, возбуждение которого зависит не от заявителя жалобы, а от прокурора или председателя суда, к которым при наличии необходимости дальнейшего развития правозащитного процесса и следует обращаться. Конечно, решение суда последней инстанции можно обжаловать в Международный Суд, находящийся в Страсбурге, но это уже несколько иной орган, не входящий в систему органов власти Российской Федерации. Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г.) прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.Поскольку заявителю в подавляющем большинстве случаев процесс рассмотрения его жалобы не интересен (интерес представляет только результат рассмотрения — официальный ответ), приведем только лишь положения закона о сроках, которые должны выполняться прокуратурой после принятия жалобы.
Ст. 10 Закона о прокуратуре в РФ обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обраще-
ния граждан, содержащие сведения о нарушениях закона. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.
Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры.
Статистические данные свидетельствуют о постоянно возрастающем количестве жалоб, разрешенных непосредственно органами прокуратуры, а количество обращений, направленных для разрешения в другие ведомства, снизилось (первое полугодие 2002 г.
— 16 %, первое полугодие 2003 г. —17 %).За первое полугодие 2003 г. в органыпрокуратуры поступили 199 383 жалобы на нарушения законов, допущенные в ходе следствия и дознания, что на 7,4 % больше, чем в предыдущем году. Их удельный вес также возрос и составил 2 6, 4 % (в первом полугодии 2002 г. —22, 4 %).
Жалобы, заявления и обращения могут быть поданы самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Порядок приема, учета, регистрации заявлений, жалоб, запросов (обращений), их формирования в надзорные производства, оформления, размножения, систематизации и хранения, а также контроля за их исполнением устанавливается Инструкцией о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 15.01 2003 г. № 3.
Следует отметить, что работа с жалобами и обращениями граждан в органах прокуратуры охватывает все отрасли прокурорского надзора (надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, надзор за исполнением законов за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, надзор за исполнением законов судебными приставами), а также иные направления деятельности — участие прокурора в рассмотрении дел судами, осуществление уголовного преследования. Соответственно, направлению деятельности работу с обращениями и жалобами граждан организует то или иное структурное подразделение органов прокуратуры.
Уменьшение числа обращений и жалоб по вопросам реабилитации и восстановления прав жертв политических репрессий, а также по вопросам законности судебных постановлений по уголовным, гражданским и арбитражным делам обусловлено изменением законодательства и расширением круга вопросов, решение которых отнесено к компетенции судебных органов.
В то же время отмечается рост количества разрешенных обращений по вопросам надзора за соблюдением федерального законодательства (на 4,5 %); за следствием и дознанием (на 7,4 %); за соблюдением законодательства при исполнении уголовных наказаний (на 2,4 %).
Прежде чем перейти непосредственно к вопросу об организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры, следует дать характеристику таких понятий, как обращение, предложение, заявление, жалоба, ходатайство, жалоба, коллективное обращение, дубликат обращения, повторное обращение, парламентский запрос, запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Предложение — обращение должностного лица или гражданина, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение деятельности органов прокуратуры или других правоохранительных органов.
Заявление — обращение гражданина по поводу реализации его прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и законодательстве России.
Жалоба — обращение гражданина по поводу нарушения его прав и свобод решениями и действиями (бездействием) органа, должностного лица и иных лиц.
Ходатайство — изложенное в письменной форме обращение гражданина с просьбой о признании в случаях, установленных законодательством РФ, определенного статуса, прав, свобод.
Коллективное обращение — обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания.
Дубликат обращения — обращение гражданина, являющееся копией предыдущего обращения, либо экземпляр обращения по одному и тому же вопросу и в интересах одного и того же лица.
Повторное обращение — обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в котором:
обжалуется решение, принятое по предыдущему обращению, поступившему в данную прокуратуру;
сообщается о несвоевременном рассмотрении предыдущего обращения, если со времени его поступления истек установленный законодательством срок рассмотрения;
указывается на другие недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущего обращения.
В первом полугодии 2003 г. были зарегистрированы 30 783 повторных обращения, что на12 % меньше, чем в 2002 году.
Парламентский запрос — запрос, принятый соответствующей палатой Федерального Собрания РФ с соблюдением требований ст.
18 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в порядке, установленном их регламентами, входящим в компетенцию Генерального прокурора РФ.Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ — оформленный надлежащим образом документ о нарушениях законов с требованием об их устранении и направленный Генеральному прокурору РФ.
Обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ — документ члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, направленный в органы прокуратуры с обращением о нарушениях закона, а также с просьбой о предоставлении информации, сведений и документов по вопросам, связанным с их деятельностью, и не оформленный как запрос.
К рассмотрению и разрешению в органах прокуратуры принимаются заявления, жалобы, запросы и обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу.
Заявления о совершенном или готовящемся преступлении рассматриваются в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством (ст. 141 УПК РФ).
Жалобы на действия (бездействия) и решения органов дознания, дознавателей, следователей и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел, а также на приговоры, решения, определения и постановления судов проверяются в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных, соответственно, уголовно-процессуальным, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством.
Порядок рассмотрения и разрешения поступающих на заключение ходатайств о помиловании, а также заявлений граждан о реабилитации в соответствии с Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» устанавливается специальными приказами и указаниями Генерального прокурора РФ.
Депутатские обращения и запросы по вопросам, связанным с реабилитацией граждан, рассматриваются в соответствии с Инструкцией от 15 января 2003 года.В связи с внесением изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18.10 1991 г.ив целях наиболее полного и оперативного восстановления справедливости в отношении жертв политических репрессий в соответствии с Инструкцией о порядке исполнения Закона РФ от 22 июня 2000 г. № 675 «О реабилитации жертв политических репрессий» в первоочередном порядке необходимо разрешать дела по заявлениям заинтересованных лиц и граждан.
Для оформления единой практики определен порядок исполнения некоторых положений закона.
Заявления граждан, на которых распространяется действие ст. 1.1 закона (на детей, находившихся вместе с родителями в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении) разрешаются органами прокуратуры лишь в случаях, когда политические репрессии осуществлялись в порядке уголовного судопроизводства по решениям судов и других органов, наделявшихся судебными функциями.
Прокурорский надзор за соблюдением реабилитационного законодательства, несмотря на некоторую активизацию, все еще недостаточно действен. Поступающие в Генеральную прокуратуру Российской Федерации обращения, материалы проверок свидетельствуют о продолжающихся нарушениях законодательства, регламентирующего предоставление льгот и гарантий жертвам политических репрессий. Не всегда срабатывает предусмотренная законом система мер по возмещению материального ущерба, предоставлению льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Поэтому рекомендуется четко организовать работу по разрешению заявлений и обращений граждан по вопросам реабилитации, признания пострадавшими от политических репрессий, предоставления предусмотренных законом льгот и гарантий, а также другим вопросам, связанным с исполнением Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»: оперативно проводить тщательную проверку данных обращений, использовать все формы и методы прокурорского реагирования для восстановления нарушенных прав заявителей. При необходимости оказывать правовую помощь в вопросах, связанных с реабилитацией.
В соответствии с данной Инструкцией рассматриваются и обращения граждан, направленные средствами массовой информации.
Письменное обращение гражданина, а также должностного и иного лица должно содержать фамилию, имя, отчество, адрес, наименование органа или должностного лица, которым оно направлено, изложение существа вопроса, указание на нарушенный, по мнению заявителя, закон, дату и личную подпись.
Обращения, не содержащие сведений о лице [фамилию и его местонахождение (адрес)], признаются анонимными и остаются без разрешения. При наличии в таких обращениях сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях — направляются в правоохранительные органы по принадлежности.
Обращения с неразличимым текстом или такие, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения (об органе, принявшем обжалуемое решение, о времени его принятия и т. д.), в 5-дневный срок возвращаются заявителям с предложением восполнить недостаточные данные, а также с разъяснением, куда им для этого следует обратиться. Информация об этом подписывается начальником управления, отдела (на правах управления) Генеральной прокуратуры РФ, старшим помощником прокурора субъекта РФ и приравненным к нему военным и другим специализированным прокурором, прокурором города, района, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурором. Копии таких обращений помещаются в надзорные производства.
Не подлежат рассмотрению запросы и другие обращения, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в деятельность органов прокуратуры при расследовании преступлений или осуществлении надзорных полномочий. Об этом в срок 10 дней автору обращения направляется мотивированное сообщение.