3.1. Некоторые вопросы разработки Концепции прокурорского надзора в Российской Федерации
Рассмотрев некоторые вопросы возникновения, развития и состояния прокурорского надзора в России, необходимо теперь остановиться на проблемах развития и реформирования органов прокуратуры.
Выше отмечалось о наличии разных взглядов на место, роль и дальнейшее развитие прокуратуры.
Авторы и сторонники Концепции судебной реформы в Российской Федерации четко высказали свою позицию, определив ее следующим образом: прокуратура должна быть органом уголовного преследования, органом обвинения и надзора за соблюдением законов на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в процессе предварительного расследования преступлений, причем по наиболее важным вопросам под контролем суда, а в ряде случаев — на основании судебных решений. Эта позиция нашла свое подтверждение в новомУголовно-процессуальномкодексе РФ (п. 47 ст. 5, ч. 1 ст. 21, 37 УПКРФ).При разработке Концепции развития прокуратуры в Российской Федерации нельзя не учитывать нашей истории, обычаев, разнообразных мнений, правовых взглядов, что, кстати говоря, отмечали зарубежные ученые и практики, представители Совета Европы на встрече, посвященной празднованию 275-летия российской прокуратуры, которая была организована Генеральной прокуратурой РФ в Москве. В документе встречи было указано: «...феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа...». В итоговом документе подчеркивалось, что «изменение статуса, структуры, задач и норм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является»38.
Да, в развитии прокурорской системы, как и в целом нашего государства, были разные этапы, разное отношение к прокурорской системе. Однако, разрабатывая Концепцию ее развития и реформирования, необходимо учитывать как прошлое, историю, так и реалии сегодняшнего дня и те задачи, которые ставят перед собой государство и общество.
На основе изучения исторического опыта, взглядов ученых и практиков, анализа законодательства как в историческом аспекте, так и современных тенденций, при разработке Концепции развития прокуратуры может быть учтено следующее39.
1.
Как установлено законодателем, прокуратура есть единая, централизованная, федеральная система, независимая от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной и представительной (законодательной) власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих учреждений и организаций. Так гласит закон. Так указано в Конституции страны. Прокуратура — представитель федеральной высшей власти, ибо Генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению Президента и подотчетен Федеральному Собранию и Президенту. Отсюда следует, во-первых, что и все прокуроры должны назначаться без согласия органов власти субъектов Российской Федерации, ибо это ставит их в определенную зависимость. Это темболее логично, что, например, прокуроры специализированных прокуратур, в том числе военные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов РФ, и прокуроры городов и районов и приравненные к ним назначаются без такого согласия. Во-вторых, Генеральному прокурору следовало бы восстановить право на законодательную инициативу в Федеральном Собрании. Именно он, руководя органами надзора, анализируя состояние законности, исполнение законов, причины и условия, порождающие и способствующие совершению преступлений и правонарушений, обладает информацией, позволяющей наиболее компетентно вносить предложения по созданию, улуч-38 См.: Прокуратура в правовом государстве. С. 157—158; Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры... С. 16.
39 См.: Рохлин В.И. Указ. соч. С. 152.
шению и развитию законодательства. Тем более, что большинство прокуроров субъектов Федерации по действующим там конституциям и уставам таким правом обладают, а закон предусматривает право и обязанность прокурора участвовать в правотворчестве (ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
2. Прокуратура как орган надзора — одна из немногих структур, которая уполномочена законом выступать при его осуществлении от имени государства — Российской Федерации. При этом она осуществляет не контрольные функции по управленческим вопросам, не просто надзор за исполнением законов, а надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции страны.
То есть она уполномочена быть органом конституционного надзора в пределах полномочий, которыми она наделена40.Такое положение требует, чтобы деятельность и полномочия, роль и положение прокуратуры, во-первых, были регламентированы Конституцией РФ, в которой следовало бы иметь специальный раздел, главу, посвященную ей. Подробная регламентация построения прокурорской системы, ее роль и положение, в том числе по предоставленным ей мерам реагирования, взаимоотношениям с другими государственными органами, должна быть проведена посредством издания федерального конституционного закона, как это практикуется в отношении ряда структур государства, его органов.
Это предложение не попытка как-то повысить статус прокуратуры, а вывод из того положения, роли, значения деятельности прокуратуры, тех целей, которые перед ней поставлены и как они сформулированы в законе: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства»41.
Ведь обеспечение поставленной цели — это осуществление положений Конституции Российской Федерации, в частности, ст. 2, где сказано, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и сво-
40 См.: Рохлин В.И. Указ. соч. С. 153.
41 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. в ред. от 29.12 2001 г. Ч. 2, ст. 1.
бод человека и гражданина — обязанность государства», и ст. 15, которая устанавливает, что «1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. 2. Органыгосударственной власти, органыместного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Деятельность прокуратуры — это деятельность, которая помогает Президенту страны в осуществлении одной из важнейших его функций — быть «гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч.
2 ст. 80 Конституции РФ).3. С учетом возложенных на органы прокуратуры задач и целей, определенных законом, за прокуратурой, несомненно, должна быть сохранена ее важнейшая функция — надзор за ис-полнениемзаконов, как это определено гл. 1 разд. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», всеми органами, учреждениями, их должностными лицами и руководителями, в том числе надзор за соответствием закону издаваемых ими правовых актов.
Без сохранения этой функции невозможно осуществление должного эффективного и результативного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые и нарушаются, как правило, в результате незаконный действий и актов. Разумеется, следует четко сформулировать в законе пределы надзора, о чем мы отмечали, говоря о невмешательстве прокурора в законную оперативно-хозяйственную и управленческую деятельность. Могут возразить, что правовые акты федеральных органов исполнительной власти, когда они носят нормативный характер, затрагивают права и интересы широких кругов населения, должны быть зарегистрированы и проверены Министерством юстиции и опубликованы. Это так, но и Министерство юстиции — тоже орган исполнительной власти и его решения также требуют надзора. Ксожалению, нередко встречаются случаи, когда незаконные акты министерств проходят регистрацию, вступают в силу и действуют, порождая споры, жалобы, нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, предпринимателей, организаций и учреждений.
В законодательстве о прокуратуре и других законодательных актах должны быть четко определены полномочия, правовые средства реагирования со стороны прокурора и установлена ответственность за нарушение закона, в том числе и за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования. Нередки случаи, когда прокурор внес протест, представление, аихне рассматривают, отклоняют. Прокурор обращается в суд, а суд, соглашаясь с прокурором, признает решение или действие незаконным или недействующим. Однако соответствующий орган не спешит его отменить и, более того, никто не несет ответственности за нарушение и неисполнение закона.
Чтобы этого не происходило, должна быть установлена законом мера ответственности за механизм приведения в действие мер по наступлению такой ответственности.Кроме того, следует не только сохранить надзорную функцию прокурора, четко определив в законе основания проверок и пределы прокурорского надзора, но и предусмотреть законом (это совсем не требует каких-либо изменений в Конституции России) осуществление прокурором от имени Российской Федерации надзора за соответствием Конституции и закону постановлений и решений Правительства Российской Федерации. Понятно, что такое предложение вызовет множество возражений, обвинений в стремлении непомерно расширить власть прокуратуры, вмешательстве в осуществление деятельности одной из ветвей государственной власти. Но названное предложение основывается на положениях Конституции Российской Федерации, ее понимании. Говоря о предоставлении прокуратуре (точнее, Генеральному прокурору РФ) права осуществлять надзор за соответствием Конституции и законам государства постановлений и решений Правительства страны, мы исходим из положений ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, из положений ст. 115, где сказано, что постановления и распоряжения Правительства издаются на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. Вместе с тем Конституция не исключает, что они могут противоречить Конституции и федеральным законам и в таком случае они «могут быть отменены Президентом страны» (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Следовательно, такие полномочия необходимы, поскольку невозможно исключить случаев, когда то или иное постановление или распоряжение Правительства может не полностью соответствовать Конституции или федеральному закону. Об этом имеются выступления средств массовой информации, высказывания известный государственный деятелей. Например, в феврале 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»42. Этимзакономбыло установлено, что «заготовка, переработка и реализация лома черных и цветных металлов может производиться только по лицензии».
Такого решения ждали, поскольку известно, что бесконтрольная деятельность такого рода приносила колоссальные убытки государству, способствовала совершению преступлений. В Положении по этому вопросу, которое было утверждено Правительством, указано, что отдельные граждане и юридические лица могут заниматься этой деятельностью без лицензии. Закон вступил в силу, а Положение не изменено43. Известно, что Счетная палата РФ, осуществляя контроль за доходами и расходами государственного бюджета, обязана определять эффективность и целесообразность расходов и использования государственной собственности. За 2001 г. Счетная палата вскрыла множество фактов неправильного расходования бюджетных средств на сумму более чем 60 млрд рублей. Причем в Правительство было направлено 20 специальных сообщений, но ответ поступил лишь на 4 44 . Это и есть нарушение закона, которое, несомненно, требует реагирования органов прокуратуры. Поскольку прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, в том числе и федеральными органами исполнительной власти, то не должно быть исключением и положение высшего органа этой исполнительной власти. Это темболее важно, потому что именно Правительство РФ обеспечивает проведение в жизнь законов и государственной политики, принятых и намеченных Президентом и Федеральным Собранием мер по важнейшим вопроса жизни государства и общества, всех граждан, в том числе мер по обеспечению законных прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью (ст. 114 Конституции РФ).42 См.: Настольная книга прокурора / Под ред. СИ. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной проку- ратуры РФ, 2003.
43 См.: Юрков А. Под грохот железных скрепок // Российская газ. 2002. 12 февр.
44 См.: Настольная книга прокурора...
Не случайно, что, принимая Федеральный закон «О прокуратуре РФ», законодатель предусмотрел возможные случаи несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам и установил, что в подобных случаях Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации. Но ведь такая информация поступает в случае, например, проверки соответствующего документа, а это и есть представление в порядке прокурорского надзора (ч. 3 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
Думается, что это и следует отразить в законе. Речь идет не о надзоре за деятельностью Правительства РФ, ибо это прерогатива и полномочия Президента и Федерального Собрания, а о надзоре за соответствием Конституции и федеральным законам нормативно-правовых актов — постановлений и распоряжений Правительства.
Следует подчеркнуть, что прокуратура, Генеральный прокурор РФ не должны и не могут обладать правом отмены данных документов. Речь не об этом. Считая, что правовой акт не соответствует Конституции или закону, Генеральный прокурор ставит об этом вопрос, а также об отмене такого акта на рассмотрение полномочного органа — Президента либо Правительства РФ.
Никто, кроме высшего законодательного органа страны и Президента, не может и не должен быть вне надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, осуществляемого органом, уполномоченным на это государством.
4. В Концепции развития органов прокуратуры, прокурорского надзора должно быть более четко определено развитие взаимоотношений и взаимоположений органов прокуратуры и судебной власти, положение прокурора в осуществлении правосудия, в судопроизводстве — уголовном, гражданском, административном, конституционном.
Полагаемнужным остановиться еще на одном вопросе. Очень важно и правильно внимание, которое в Концепции судебной реформы уделяется развитию принципа состязательности в судопроизводстве. Однако при этом, подчеркивая положение прокурора как равноправной стороны в процессе, авторы Концепции забывают том, что, являясь равноправной стороной, и это должно строго соблюдаться, прокурор не является стороной равно-обязанной. Это важно в любом судопроизводстве, но особенно, конечно, в уголовном. Прокурор — не только сторона, будь он государственным обвинителем, заявителем или истцом (по иску в интересах иных лиц), но он одновременно представитель органа, осуществляющего от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, что налагает на него определенные обязанности. Об этом мы уже неоднократно высказывали свои соображения45. Речь не идет и не может идти о надзоре за судом. Это не входит в компетенцию прокурора, и он не наделен и не должен быть наделен подобными полномочиями. Однако суд, как это установлено в Конституции Российской Федерации, «...подчиняется только Конституции и федеральному закону» (ст. 120), что вытекает из положений ст. 15 Конституции. Рассматривая любое дело, суд принимает постановление (приговор, решение, определение), которое должно соответствовать Конституции России и федеральному законодательству. Это правовые акты, приобретающие после вступления в силу значение закона. Надзор за деятельностью судов в установленной процессуальной форме осуществляют и дают необходимые разъяснения по вопросам судебной практики Верховный Суд и Высший арбитражный Суд Российской Федерации (ст. 126, 127 Конституции РФ).
Вместе с тем надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих в Российской Федерации, в том числе и издаваемых правовых актов от имени Российской Федерации, возложен на органы прокуратуры, Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Нигде в Конституции или федеральных законах нет положений, исключающих суд.
При этом нельзя забывать, что прокуратура — это федеральная, единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 129 Конституции РФ).
Следовательно, прокуратура должна осуществлять надзор и за соблюдением в судебных постановлениях Конституции и законов Российской Федерации и реагировать в случаях, когда
45 См.: Рохлин В.И. О конституционном статусе российской прокуратуры // Труды Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ. 1999. № 1. С. 25—30; Суд и прокуратура: положение и взаимодействие // Тамже. 2000. №2. С. 12—18.
нарушаются требования Конституции или законов. При этом не имеет значения форма реагирования. Но прокурор должен и здесь быть независим, и его протест или представление обязательно должны стать предметом рассмотрения. Именно поэтому мы считаем неправильными, не отвечающими положениям Конституции и федеральному законодательству, в том числе и законодательству о судах и судебной системе, положений о том, что вышестоящий прокурор не вправе вносить представление об отмене приговора, определения суда, если он не участвовал в деле в качестве государственного обвинителя (ч. 4 ст. 354 УПК РФ), а также в установлении правил, когда представление прокурора в порядке надзора на незаконное постановление может быть не вынесено на рассмотрение по единоличному решению члена суда (ч. 3 ст. 406 УПК РФ) либо когда прокурор лишается права на истребование для изучения в порядке надзора дела, постановление по которому вступило в законную силу. Это, как мы полагаем, является необоснованным воспрепятствованием законной деятельности прокурора в выполнении функций, которые возложены на него государством.
Ведь изучая дело, внося представление, прокурор не имеет другой задачи, как оказание содействия законному осуществлению правосудия, и он никак не вмешивается в деятельность суда, не нарушает его независимости, поскольку решение по представлению, по делу принимает не прокурор, а вышестоящая судебная инстанция. По нашему мнению, неправильно и не соответствует Конституции и законодательству изменение существовавшего порядка и положения, которое предусматривает, в частности, раздел IV Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В правовом государстве никто, никакой орган власти, даже суд не может находиться вне контроля, вне реагирования на имеющиеся у него нарушения.
В связи с этим мы не можем, говоря о Концепции прокурорского надзора, надзора от имени и по поручению государства, в том числе и за соблюдением Конституции Российской Федерации, не затронуть еще один вопрос. Конституционный Суд РФ — исключительно важный орган, пользующийся высоким авторитетом, но также орган который может допустить ошибку. Немало постановлений Конституционного Суда принимаются не единогласно, при особом мнении одного, а иногда и нескольких членов суда, участвовавших в рассмотрении конкретного дела. Но эти мнения так и остаются невостребованными и неучтенными. Представляется, что следует дополнить Закон о Конституционном Суде и ввести Пленум Конституционного Суда, который должен рассматривать дела, вызывающие разногласия и по которым есть разные мнения. При этомследовало бы наделить Генерального прокурора РФ правом представлять свои соображения Пленуму Конституционного Суда, если у него возникли сомнения в правильности принятого решения. Разумеется, что такое представление не подлежит обязательному удовлетворению. Кроме того, Генеральному прокурору следовало бы предоставить право ставить перед Конституционным Судом вопрос о конституционности того или иного федерального закона.
Данные предложения по Концепции прокурорского надзора, конечно, не охватывают всех вопросов прокурорской деятельности и представляют собой мнение автора, которое совершенно не претендует на истинность в последней инстанции и, разумеется, требует обсуждения, размышления и тщательного анализа.
Представляется, что Концепция развития актуальна не только в отношении прокурорского надзора. В неменьшей степени подобная Концепция требуется и для эффективного развития контрольной деятельности, причем как государственного, так и негосударственного контроля. Не беря на себя смелость вносить предложения о содержании такой Концепции, тем более что об этом высказывали свои соображения многие ученые, мы хотели бы подчеркнуть, что при ее разработке следует думать о единой, взаимосвязанной и законодательно регламентируемой контрольной структуре, системе, опирающейся на Федеральный закон, а также об основных положениях этой деятельности.