3.2. Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання поліцейських послуг та можливості його використання в Україні

Реформування системи органів Міністерства внутрішніх справ України та створення такого центрального органу виконавчої влади як Національна поліція обумовлено цілою низкою факторів, зокрема, участю нашої держави в міжнародних інтеграційних процесах, через які вона прагне стати повноцінним членом високорозвиненої західної спільноти.

Аналіз досліджуваного питання пропонуємо розпочати із розгляду організаційно-правових засад діяльності поліції Німеччини, яка є локомотивом Європейського Союзу, оскільки серед інших його членів є беззаперечним лідером розвитку у більшості сфер суспільного життя. Найбільш важливим аспектом регулювання діяльності поліції ФРН є те, що її основи закріплені на рівні найвищого юридичного акту держави - Конституції ФРН. Згадування про поліцію та поліцейську діяльність можна зустріти одразу у декількох статтях даного нормативно-правового акта, а саме у статтях 35; 73, 87, 87-а та 91 [143].

Звісно, у даних статтях немає детальної регламентації функціонування поліції, однак, навіть з їх змісту можна зробити висновки про те, що поліція Німеччини поділяється на Федеральну та поліцію земель. При цьому, у віданні першої знаходяться найбільш важливі питання загальнодержавного характеру, вирішення яких є невід’ємним елементом підтримки режиму порядку і безпеки в межах усієї країни. Основними завданнями, що визначають функціональне призначення Федеральної поліції, є:

- забезпечення безпеки кордону, включаючи охорону морського узбережжя;

- охорона федеральних будівель і дипломатичних місій, розташованих у м. Берліні та колишній столиці м. Бонні, а також двох вищих судів Німеччини - Федерального конституційного суду і Вищого федерального суду в м. Карлсруе (Karlsruhe);

- організація мобільних сил реагування Федерального уряду з метою захисту офіційних осіб під час проведення заходів всередині країни;

- забезпечення безпеки в міжнародних аеропортах і на залізниці;

- організація сил по боротьбі з тероризмом (підрозділ GSG9);

- захист повітряного простору [156].

Що ж стосується поліцій земель ФРН, то кожна із них діє на підставі власного закону про поліцію (наприклад, Закон про організацію Баварської державної поліції від 1976 року та Закон про завдання і повноваження Баварської державної поліції від 1990 року [223]) при збереженні при цьому примату федерального законодавства.

Тобто у ФРН немає єдиного уніфікованого закону про поліцію, втім, незважаючи на унікальність поліцейських структур в різних федеральних землях, загальна організація поліцейських служб залишається більш -менш однаковою і представлена наступним чином. Земельне відомство кримінальної поліції (Landeskriminalamt) займається питаннями забезпечення безпеки на земельному рівні, боротьбою з незаконним обігом зброї і вибухових речовин, розслідує особливо небезпечні злочини, пов’язані з незаконним обігом наркотичних засобів; веде боротьбу з організованою злочинністю, боротьбу з відмиванням грошових коштів, розслідує злочини, скоєні особами, які займають високе суспільне становище, розслідує справи, пов’язані з викраденням культурних цінностей; виступає в ролі центрального органу, відповідального за організацію аналітичних досліджень, обробку даних, організацію спеціального навчання та підготовки, координує слідчі заходи. Земельна поліцейська служба займається профілактикою незначних злочинів і виносить відповідні звинувачення, виконує функції дорожньої поліції. Екстрена поліція / чергова поліція формується як цілісна операційна одиниця і надає загальну підтримку Федеральному відомству кримінальної поліції за її запитом під час організації офіційних візитів, масових демонстрацій, великих спортивних заходів, міжнародних виставок і у випадках виникнення природних катастроф. Водна поліція контролює рух водного транспорту в акваторії внутрішніх вод Німеччини і, зокрема, транспортування небезпечних матеріалів і вантажів.

При створенні законів земель про поліцію нормотворці виходять з позиції, згідно з якою суспільство першочергово зацікавлене у покладанні на поліцію виконання таких стратегічних завдань: захист від небезпеки для окремих осіб і суспільства у цілому (превентивними і репресивними методами); захист приватних прав (у випадках, якщо своєчасний судовий захист неможливий або якщо без поліцейського втручання реалізація права ускладнюється або унеможливлюється); переслідування злочинів та адміністративних правопорушень у взаємодії з прокуратурою; допомога, що надається поліцією при виконанні судового рішення або вироку [77, с. 810; 223]. Дуже важливим моментом є те, що кожна федеральна земля у законі про поліцію окреслює компетенцію поліції та її репресивні повноваження при захисті від загрози для публічної безпеки та публічного порядку. З іншого боку, компетенція поліції та її репресивні повноваження у сфері кримінального переслідування уніфіковано нормами Кримінально- процесуального кодексу ФРН, що є чинним для усіх суб’єктів федерації [77, с. 810; 223]. В цілому, попри те, що кожна із федеральних земель має своє законодавство про поліцію, останні роки в Німеччині спостерігається стабільна тенденція до уніфікації поліцейського законодавства суб’єктів федерації. Завдання було вирішено шляхом ухвали факультативного «Взірцевого проекту єдиного закону про поліцію федерації і земель», де узагальнено визначено правовий статус поліції [77, с. 810]. Згідно з положеннями «Взірцевого проекту єдиного закону про поліцію федерації і земель», типові завдання поліції узагальнено та визначено таким чином: відбиття небезпеки для публічної безпеки і публічного порядку, попередження (профілактика) злочинів, здійснення кримінального переслідування, захист особистих прав, негайне інформування інших органів влади про події, знання про які має виключне значення для виконання ними визначених законодавством завдань; надання допомоги іншим органам державної влади при виконанні рішень, приписів, виконання інших завдань, покладених на поліцію відповідно до чинного законодавства [77, с.

Далі звернемо увагу на регулювання діяльності органів поліції у Франція, яка також є однією із найпотужніших країн Євросоюзу. Поліція Франції являє собою складну систему, якою управляє Міністерство внутрішніх справ. Поліцейські функції у Франції виконують Національна поліція і Національна жандармерія. Національна жандармерія підпорядкована міністерству оборони, головне управління Національної жандармерії - командуванню військових округів (зон оборони) на місцях [11]. Наданням поліцейських послуг населенню займається саме Національна поліція, яка являє собою громадянське формування, що здійснює свою діяльність у містах. Свою діяльність Національна поліція спрямовує винятково на охорону республіканського устрою, охороняє громадський порядок, захищає громадян та їх власність. В процесі реалізації свого функціонального призначення Національна поліція є організацією, яка відкрита для кожного громадянина Франції і працює на підставі законів та інших нормативних актів [276; 78, с. 63].

Роль Національної поліції полягає в забезпеченні дотримання законності в широкому сенсі цього слова і запобігання злочинності. У зв’язку з цим, Національна поліція:

- здійснює роботу з забезпечення безпеки (патрулювання, контроль на дорогах, посвідчення особи, тощо);

- під наглядом судових органів веде слідчу і розшукову роботу, здійснює обшуки за ордерами, виконує специфічні слідчі завдання як «судова поліція» [157].

За призначенням розрізняють дві системи поліції: адміністративну та судову (кримінальну). Цей поділ нагадує міліцію громадської безпеки та кримінальну міліцію України.

Адміністративна поліція займається попередженням правопорушень, виконує інші профілактичні функції. Судова (карна) поліція займається розкриттям злочинів, виявленням обставин їх вчинення, пошуком, затриманням злочинців і передачею обвинувачуваних судовим органам[11]. Також варто відзначити те, що Франція має досить розвинену систему муніципальної поліції (поліції місцевого самоврядування). Муніципальна поліція повністю утримується за рахунок місцевих бюджетів, займається охороною громадського порядку в містах та інших населених пунктах, тісно співпрацює з Національною поліцією [11].

Що ж стосується правового, в тому числі адміністративно -правового регулювання діяльності Національної поліції Франції, то в його основі також лежить Конституція Франція, в якій мова про поліцію йде у контексті її підпорядкування судовій владі. Законодавство країни чітко окреслює коло осіб, які виконують судово-поліцейські функції, конкретизує їх компетенцію [235]. Окрім Основного Закону, правовою основою діяльності поліції також є Декрет уряду Франції «Про поліцію», який останній раз був змінений 18 березня 1986 року, Декрети «Про жандармерію» 1970 року, «Про муніципальну поліцію та виправні роботи» 1791 року, «Про повітряну поліцію» 1929 року, «Про злочинність неповнолітніх» 1952 року, «Про залізничну поліцію» 1942 року та багато інших. До правових основ адміністративної поліції Франції відносяться також ордонанси (укази) Президента Франції, наприклад, Ордонанс про в’їзд і перебування іноземців на території Франції 1945 року, ордонанс, який ввів в дію кодекс про дорожній рух, 1958 року, Ордонас про військові матеріали, озброєння, амуніцію та вибухові речовини 1979 року [78, с. 63], Ордонанс «Про загальний статус чиновників поліції» від 4 лютого 1959 року, Декрет Президента Франції від 24 січня 1968 року «Про персонал оперативних служб Національної поліції Франції», Деонтологічний кодекс службовців Національної поліції Франції, Декрет № 95-654 від 03.05.1995 року «Про загальні положення, що застосовуються по відношенню до службовців діючої служби Національної поліції Франції», Інструкція МВС Франції від 18 липня 1987 року, яка визначає порядок і підстави застосування працівниками поліції вогнепальної зброї, тощо [149, с. 53].

Цікавим, на нашу думку, є досвід правового регулювання діяльності поліції у Швеції. Інтерес до цієї країни обумовлений тим, що у ній традиційно рівень довіри населення до правоохоронних органів, зокрема, до поліції, є одним із найвищих у Європі.

Поліція Швеції входить до системи Міністерства юстиції поряд з Прокуратурою, Національною радою з судової медицини, Національною радою з попередження злочинності, Установою з реабілітації жертв злочинів, Національним бюро з економічних злочинів, Службою по тюрмах і пробації [158]. До ключових завдань поліції, відповідно до норм «Поліцейського акта Швеції» від 1997 року, відносяться охорона Конституції і суспільного ладу, підтримка порядку і безпеки [278]. М. П. Пихтін у своїй праці, присвяченій аналізу діяльності поліції Швеції, відмічає, що на практиці шведські поліцейські виконують різноманітні функції. Зокрема, до них належать: виявлення злочинів і злочинців, затримання правопорушників, участь у подальших судових процесах, розшук вкраденого майна, забезпечення й охорона у рамках своєї компетентності конституційних гарантій, прав і свобод населення, виявлення проблем, які ускладнюють або можуть ускладнити криміногенну обстановку і роботу органів влади, подавлення масових безладів, підтримання порядку в громадських місцях, регулювання руху транспортних засобів і пішоходів, надання термінової допомоги особам, які її потребують, забезпечення правил дозвільної системи, здійснення контролю за в’їздом, виїздом і перебуванням у Швеції іноземних громадян, здійснення нагляду за дотриманням правил у сфері, яка належить до її компетенції, тощо [153, с. 11-12]. Науковець також наголошує, що хоча до кола обов’язків поліції Швеції входить не тільки боротьба зі злочинністю й здійснення інших заходів, зокрема, у сфері соціального обслуговування населення, втім, незважаючи на все розмаїття функцій, які виконуються поліцією, її місце і роль у системі владних інститутів держави визначаються тим, що вона має своїм головним, початковим призначенням «силове» забезпечення правопорядку [153, с. 11-12].

Основні повноваження співробітників шведської поліції закріплені в статтях 10-28 Закону «Про Поліції» від 1984 р. Так, наприклад, у відповідності зі статтею 10 закону співробітник поліції може у випадку, коли інші засоби є неадекватними, і якщо це виправдано з урахуванням обставин, використовувати силу на виконання службових повноважень, якщо: а) він стикається із зустрічною силою (опором) або загрозою заподіяння шкоди співробітникові поліції; б) особа, яка повинна перебувати під вартою в очікуванні суду, слідства або позбавлена свободи у встановленому законом порядку, здійснює спробу втечі, пов’язану з опором співробітникам органів поліції; в) це необхідно для запобігання караному діянню або виключення загрози життю, здоров’ю або цінному майну або ризику значної шкоди довкіллю; г) відповідно до закону необхідно видалити людину з певної зони дій, пов’язаних з пошуком людини, експертизою, іншими заходами, при опорі інших осіб, визначених у КПК; д) відповідно до закону необхідна зупинка, затримання автомобіля або будь-яких інших транспортних засобів; е) не виконуються його законні вимоги по евакуації з будівлі, приміщення, ігноруються оточення території на виконання службових повноважень;

є) потрібні інші заходи підтримки громадського порядку та безпеки і очевидно, що вони не можуть бути реалізовані без застосування сили [158].

Декілька слів слід сказати про регулювання діяльності поліції у західного сусіда нашої держави - Польщі. Так, згідно із Законом Республіки Польща про Поліцію від 6 квітня 1990 року, створюється Поліція як екіпіроване і озброєне формування, яке служить суспільству і призначене для охорони безпеки людей, а також для підтримання безпеки та публічного порядку. Назву «Поліція» має право застосовувати виключно формування, про яке йде мова. Основними завданнями Поліції є: 1) охорона життя та здоров’я людей, а також майна від протиправних посягань, що загрожують цим благам; 2) охорона безпеки та публічного порядку, у тому числі забезпечення спокою у публічних місцях, а також у засобах публічного транспорту та публічного сполучення, у дорожньому русі та на водоймах, призначених для загального користування; 3) ініціювання та організація заходів, що мають на меті запобігання вчиненню злочинів та проступків, а також криміногенним явищам, та співпраця у цій галузі з органами державної влади та місцевого самоврядування, а також громадськими організаціями; 4) викривання злочинів та проступків, а також переслідування осіб, які їх вчинили; 5) нагляд за спеціалізованими озброєними охоронними формуваннями у межах, визначених в окремих приписах; 6) контроль за дотриманням адміністративних приписів та приписів щодо публічного порядку, пов’язаних з публічною діяльністю або таких, що діють у публічних місцях; 7) співпраця з поліціями інших держав, їхніми міжнародними організаціями, а також з органами та інститутами Європейського Союзу на основі міжнародних договорів та угод, а також окремих приписів; 8) збирання, обробка та передання кримінальної інформації; 9) ведення бази даних, що містить інформацію про результати аналізу дезоксирибонуклеїнової кислоти (ДНК) [223, с. 358]. Польська поліція згідно із законодавством складається з таких видів служб: кримінальної, превентивної, а також допоміжної для діяльності

Поліції в організаційному, логістичному та технічному плані. До складу Поліції входить судова поліція. Докладний обсяг завдань та принципи організації судової поліції визначає шляхом видання наказу міністр, відповідальний за внутрішні справи, за узгодженням з міністром, відповідальним за питання правосуддя. До складу Поліції також входять: 1) Вища школа Поліції, центри підготовки та поліцейські школи; 2) окремі превентивні загони та антитерористичні підрозділи; 3) дослідницькі інститути [223, с. 358-359]. Окрім даного закону, у питанні врегулювання діяльності польської поліції також велике значення відіграють Постанови уряду щодо визначення структури польської поліції, Інструкції МВС республіки, які регулюють широке коло питань, які стосуються функціонування поліції (кадрове забезпечення, основи взаємодії з суспільством, тощо). Наприклад, Інструкція МВС від 04.01.2006 року, положення якої регулюють порядок дій працівника польської поліції у випадку, якщо він зупинив транспортний засіб, яким керував парламентар, перебуваючи у нетверезому стані (Додаток до розпорядження № 805 від 31 грудня 2003 року «Про принципи поліцейської етики» та ін.); нормативні документи воєводств та органів місцевого самоврядування (округів), які стосуються здебільшого фінансування органів поліції [149, с. 53].

Варто звернути увагу і на регулювання діяльності поліції у деяких державах із англосаксонською правовою системою, специфіка якого полягає перш за все у тому, що у цих країнах, як правило, відсутні Конституції у традиційному для континентальної правової системи розумінні. Так, у Великобританії відсутня Конституція, тому вся діяльність державних органів, у тому числі й поліції, визначається окремими актами парламенту або статутами, окремі з яких мають більш ніж столітню історію. Крім того, існує чимало судових прецедентів, що містять правові норми, які визначають основи адміністративної діяльності, у тому числі й поліції. Багато таких норм, як пише В. О. Заросило, можна знайти в окремих статутах, зокрема, Статуті про судочинство та підтримання порядку 1361 року, Статуті про правопорушення проти особи 1861 року, Статуті про фальшиве свідчення 1911 року та в багатьох інших. Основними нормативними актами, які визначають діяльність поліції Великобританії в цілому та адміністративну діяльність зокрема, варто вважати Статут про поліцію 1996 року, Статут про поліцію та засоби доказування в кримінальних справах 1984 року, Статут про кримінальне судочинство 1988 року, Статут про кримінальну процедуру та розслідування 1996 року, Статут про охорону громадського порядку 1986 року, Статут про ліцензування окремих товарів 1964 року, Статут про підтримання порядку під час спортивних змагань та контроль за вживанням і продажем алкогольних напоїв під час проведення таких змагань 1985 року, Статут про крадіжки 1968 року, Статут про сексуальні злочини 1920 року, Статут про захист дітей 1986 року, Статут про заборонені публікації 1959 року, Статут про порушення правил дорожнього руху 1988 року, Статут про флору та фауну 1981 року та багато інших [78, с. 55-56]. Втім, основним все ж таки є Закон Сполученого Королівства про поліцію від 1996 року.

Варто відзначити, що Служба столичної поліції була утворена в 1829 році. Це перше в світі формування поліції в сучасному розумінні цього слова. Місія Служби столичної поліції виражається наступними словами: «Працювати спільно, щоб зробити Лондон найбезпечнішою столицею в світі».

Робота Служби столичної поліції будується на наступних семи принципах:

- забезпечувати присутність поліції на кожному виборчому окрузі Лондона;

- боротися з тероризмом і зміцнювати безпеку;

- викривати дії кримінальних мереж для зниження збитку, який вони завдають місту;

- забезпечувати безпеку транспортних мереж та Олімпійських ігор;

- забезпечувати співробітників поліції, партнерів та населення необхідною інформацією в разі виникнення такої потреби;

- постійно і максимально відповідати баченню поліцейської служби суспільством;

- покращувати якість навчання співробітників в області лідерства

[160].

Так само, як і робота поліції Великобританії, функціонування поліції Канади регулюється переважно різного роду статутами. В Канаді існує велика кількість статутів, які повною мірою можна вважати основними правовими джерелами адміністративної діяльності поліції. До них відносяться Канадський Статут про докази 1970 року, Статут про всебічне розслідування 1970 року, Статут про екстрадицію 1985 року, Статут про харчі та наркотики 1976 року, Статут по контроль над наркотиками 1972 року, Статут про неповнолітніх правопорушників 1984 року та багато інших [78, с. 62]. Основним все ж таки у питанні регулювання діяльності канадської поліції є Статут про поліцію. Він був прийнятий ще на початку століття, але постійно змінювався. Остання редакція статуту відбулася в 1980 році. Відповідно до даного статуту, поліція здійснює свою діяльність за такими напрямками: підтримання порядку, попередження злочинів та інших правопорушень і заохочення громадян до таких дій, допомога потерпілим від злочинів, затримання злочинців та інших правопорушників, які повинні бути заарештовані на законних підставах, висунення звинувачень у судах та підтримка звинувачень від імені держави, видача дозволів та контроль за дотриманням законодавства тими, кому видані дозволи, виконання інших законних розпоряджень начальників поліції

[78, с. 62-63].

Оскільки Канада є федеративною державою, то окремі суб’єкти федерації також мають право приймати законодавчі акти з питань регулювання діяльності поліції. Так, в якості прикладу можна навести Закон

Провінції Онтаріо (Канада) про поліцейські послуги від 1990 року. Згідно із цим нормативно-правовим актом, поліцейські послуги надаються по всій території Онтаріо відповідно до наступних принципів: 1. Потреба у забезпеченні безпеки та охорони усіх людей та усього майна в Онтаріо. 2. Важливість забезпечення фундаментальних прав, гарантованих Канадською Хартією прав та свобод, а також Кодексом про права людини. 3. Потреба у співпраці між надавачами поліцейських послуг та громадами, яких вони обслуговують. 4. Важливість поважного ставлення до потерпілих від злочинів та розуміння їхніх потреб. 5. Потреба у належному сприйнятті плюралістичного, багаторасового та багатокультурного характеру спільноти Онтаріо. 6. Потреба зробити поліцейські сили представниками тих громад, які вони обслуговують [223, с. 294]. Закон передбачає, що зазначені послуги надаються на провінціальному та муніципальному рівнях. Так, кожен муніципалітет зобов’язаний забезпечувати адекватні та ефективні поліцейські послуги відповідно до своїх потреб. Адекватні та ефективні поліцейські послуги повинні включати у себе щонайменше усі з наведених нижче послуг: попередження злочинів, забезпечення виконання законів, допомога потерпілим від злочинів, підтримка публічного порядку, ліквідація наслідків надзвичайних подій. У процесі надання адекватних та ефективних поліцейських послуг муніципалітет несе відповідальність за забезпечення усієї інфраструктури та адміністрування, які є необхідними для забезпечення таких послуг, включаючи наземні транспортні засоби, водні транспортні засоби, засоби зв’язку, будівлі та постачання [223, с. 294]. У свою чергу, поліція провінції здійснює наступне коло функцій: надання поліцейських послуг у тих частинах Онтаріо, які не мають інших муніципальних сил поліції, окрім офіцерів муніципальних органів правопорядку; надання поліцейських послуг на всіх судноплавних водоймах в Онтаріо, за винятком тих, що знаходяться у межах муніципалітетів, визначених Генеральним соліситором; забезпечення патрулювання на Королівській трасі, за винятком тих її частин, що визначаються Генеральним соліситором; забезпечення патрулювання дорожніх комунікацій у значенні, наведеному у розділі 21 Закону про публічний транспорт та поліпшення автошляхів, які визначаються Генеральним соліситором; ведення слідчих дій на допомогу муніципальним силам поліції за вказівкою Генерального соліситора або за запитом Атторнея Корони [223, с. 294].

Отже, спираючись на аналіз законодавства про поліцію, що діє у ФРН, Великобританії, Канаді, Польщі, Франції, Швеції та ряді інших високорозвинених демократичних країн заходу, можемо зробити висновок про те, що їхнє нормативно-правове підґрунтя, на підставі якого здійснюється надання поліцейських послуг, також не ідеальне і має свої недоліки, однак, в цілому йому властива ціла низка позитивних аспектів, врахування і впровадження яких на рівні Українського законодавства могло б значно підвищити рівень якості надання поліцейських послуг. Окрім інших, дуже важливими позитивними аспектами законодавства зарубіжних країн про поліцію, на які слід звернути увагу вітчизняному нормотворцю, на нашу думку, є наступні:

- закріплення ключових засад діяльності поліції як головного державно-владного суб’єкта з питань забезпечення публічних безпеки і порядку та протидії злочинності на рівні Основного Закону держави, тобто Конституції (як це зроблено, наприклад, у ФРН);

- поєднання централізованого та децентралізованого підходів у регулюванні надання поліцейських послуг, що передбачає, що організаційно - правові аспекти реалізації останніх регламентуються як загальнодержавними (прийнятими у централізованому порядку), так і регіональними (такими, що видаються відповідними місцевими органами влади) нормативно-правовими актами. У контексті сьогоднішньої тенденції в Україні до децентралізації влади такий підхід може бути цілком доречним. Адже він дозволить розвивати загальні приписи законодавства про поліцію у відповідності до місцевих потреб і запитів, створюючи таким чином дієвий та змістовний механізм реалізації поліцейських послуг у кожному конкретному регіоні. При цьому, має дотримуватися жорстка уніфікація законодавства, яка передбачає верховенство загальнодержавних законів;

- чітке визначення предметів відання та повноважень кожної з ланок поліції;

- розроблення та затвердження програм розвитку поліцейських послуг як в масштабах всієї країни, так і в межах певних регіонів;

- розроблення та затвердження інструкцій щодо поведінки посадових осіб поліції у типових ситуаціях;

- встановлення дієвого громадського та судово-прокурорського контролю за наданням поліцейських послуг.

Завершуючи даний підрозділ, вважаємо за потрібне зауважити на тому, що у поліцейському законодавстві багатьох європейських країн немає безпосереднього згадування про поліцейські послуги, разом із тим, зміст ряду його положень чітко свідчить про те, що поліція є цивільним відомством (яке, втім, може виконувати і силові функції), головною метою, соціальним призначенням якого є надання допомоги громадськості у вирішенні певних проблемних питань. Тобто поліція не втручається без необхідності у суспільні відносини і процеси, а тільки спостерігає за ними, вдаючись до відповідних заходів у випадку наявності відповідної загрози соціальним благам або надходження звернення особи (осіб).

3.3.