3.1. Удосконалення адміністративного законодавства, що регламентує надання поліцейських послуг

Прийняття нового Закону «Про Національну поліцію» засвідчило важливі позитивні зрушення у напрямку демократизації суспільно-державного життя, поглиблення діалогу між владою та громадськістю, поліпшення якості та змістовності їх взаємодії.

О. Банчук, аналізуючи Закон «Про Національну поліцію», відмічає, що у ньому містяться певні позитивні новації. Перша з них - інституційне розділення МВС і поліції. Від МВС залишиться виключно центральний апарат у Києві на чолі з політичною особою (міністром). Поліція ж працюватиме окремо як професійний орган, який здійснюватиме поліцейські повноваження. Фактично, це крок до одного з європейських принципів - деполітизації діяльності поліції.

А. Іванова та О. Самойленко у своїх роздумах з приводу оновленого законодавства про Національну поліцію відмічають, що його важливою новелою є принципова зміна розуміння місця та ролі поліції у відносинах «поліція - особа (суспільство)». Завдання поліції побудоване на загальному концепті надання послуг державою населенню. Таке розуміння відповідає розумінню поліції як цивільної організації та сприятиме досягненню мети реформи - перетворити систему державного примусу (міліція) на сервісну службу (поліція) [85]. У той же час, наголошують дослідниці, законодавство про Національну поліцію має цілу низку як змістовних, так і формальних (логіка викладення, мовно-термінологічне оформлення, тощо) недоліків [85].

Ми в цілому погоджуємося із думкою дослідників, що нове законодавство про поліцію містить ряд недоліків і прогалин, втім, сама концепція організації та діяльності поліції, що пропонується у законі (її функціональне призначення, взаємовідносини із громадськістю, засади формування кадрового потенціалу, тощо), є досить прогресивною та корисною.

Безпосередньо у межах даного дослідження ми хотіли б акцентувати увагу на наступних проблемних, на нашу думку, аспектах законодавства про Національну поліцію, вирішення яких має поліпшити якість надання нею поліцейських послуг.

По-перше, необхідно уточнити понятійно-термінологічний апарат, що використовується у законодавстві про Національну поліцію. Адже у законі міститься ряд відносно нових термінів, таких як «поліцейські послуги», «публічний порядок», «публічна безпека», при цьому зміст цих понять нормотворець не роз’яснює. Для того, щоб зрозуміти, чому це важливо зробити, слід з’ясувати, що являє собою термін та поняття. Так, Л. Ф. Ільїчов, П. М. Федосєєв, С. М. Ковальов, В. Г. Панов у своєму філософському енциклопедичному словнику пишуть, що термін (от лат. terminus - кордон, межа, кінець) - це:

1) ім’я з відтінком спеціального (наукового) його значення, що уточнюється в контексті якої-небудь теорії або галузі знання;

2) у античній філософії - поняття, яке фіксує стійкі і неминущі аспекти реальності в протилежність різноманітним і мінливим її почуттєвим образам (аналог сучасного поняття «закон»);

3) в силогістиці Аристотеля і традиційній логіці - елементи суджень, що входять до складу силогізму: суб’єкти і предикати його укладення і посилок.

Суб’єкт висновку іменується меншим терміном, його предикат - більшим терміном, а термін, загальний для обох посилок, - середнім терміном [248, с. 680]. Що ж стосується поняття, то зазначені філософи з цього приводу вказують, що воно являє собою думку, яка відображає в узагальненій формі предмети і явища дійсності і зв’язки між ними за допомогою фіксації загальних і специфічних ознак, в якості яких виступають властивості предметів і явищ і відносини між ними. Об’єкт характеризується в понятті узагальнено, що досягається за рахунок застосування в процесі пізнання таких розумових дій як абстракція, ідеалізація, узагальнення, порівняння, визначення.

О. О. Грицанов та С. В. Воробйова характеризують термін як слово або словосполучення, що позначає емпіричні або абстрактні об’єкти, значення якого уточнюється в рамках наукової теорії. Філософи наголошують, що сенс терміну полягає виключно в тому, що він позначає деякий об’єкт. При цьому, повинен не тільки передавати інформацію про зміст поняття, але і по можливості вказувати на його місце в системі подібних понять, полегшувати вхід в систему, взаєморозуміння, запам’ятовування і застосування. Але цим же одночасно і обмежується свобода застосування терміну без порушення його значення. Створення нового терміну означає введення поняття в автоматичну систему комунікації, позбавлення його образності [134, с. 709]. Поняття О. О. Грицанов та В. Ф. Берков розуміють як форму думки, що узагальнено відображає предмети і явища за допомогою фіксації їх істотних властивостей. Як і попередні автори, О. О. Грицанов та В. Ф. Берков зауважують, що кожне поняття характеризується з боку його змісту та обсягу. Зміст поняття - це сукупність відображених властивостей предметів.

За висловом інших філософів (І. Т. Фролова, Є. П. Нікітіна, Є. К. Войшвилліа), термін - це однозначне слово, яке фіксує певне поняття науки, техніки, мистецтва і т. п. Термін є елементом мови науки, введення якого обумовлено необхідністю точного і однозначного фіксування даних науки, особливо тих, для яких у повсякденній мові немає відповідних назв. На відміну від слів буденної мови, терміни позбавлені емоційного забарвлення [247, с. 565]. Поняття ж вони розуміють як одні із форм відображення світу на ступені пізнання, пов’язаному із застосуванням мови, форму (спосіб) узагальнення предметів і явищ. Науковці зазначають, що поняттям називається також думка, що представляє собою узагальнення (і уявне виділення) предметів певного класу за їх специфічними ознаками, причому предмети одного і того ж класу можуть узагальнюватися в поняття за різними сукупностями ознак. Поняття фіксуються в тих або інших мовних формах і складають сенс (значення і сенс) відповідних виразів мови. Одна з логічних функцій поняття полягає в уявному виділенні за певними ознаками предметів, що цікавлять нас в практиці і в пізнанні.

Отже, з вищевикладеного чітко видно, що термін та поняття міцно пов’язані між собою, оскільки перший, тобто термін, являє собою мовну або словесну форму вираження поняття, його фіксацію у об’єктивній дійсності, у той час як поняття характеризує той зміст, що позначає певний термін, виражає сенс останнього. Звідси, коли ми говоримо, що з метою вдосконалення адміністративно-правового регулювання поліцейських послуг слід більш ретельно підходити до формування та визначення того понятійно - термінологічного апарату, що використовується у законах, то маємо на увазі, що нормотворець має у законодавстві про поліцію чітко визначити зміст його ключових термінів. Це необхідно для того, щоб розуміти:

що він (нормотворець) розуміє під певним терміном, який зміст у нього вкладає (наприклад, поліцейські послуги);

яким чином один законодавчий термін пов’язаний з іншим, як вони співвідносяться, наприклад, публічний порядок та громадський порядок, публічна безпека та громадська безпека.

Чітко сформульований понятійно-термінологічний апарат дозволяє скласти більш чітке та змістовне уявлення про те, що являють собою поліцейські послуги, в чому їх суть як взагалі, так і в окремих сферах.

По-друге, варто переглянути законодавство України про Національну поліцію на предмет наявності у ньому синонімічних або дуже схожих за змістом положень з метою уникнення їх дублювань (повторень). Варто відзначити, що дана проблемо дуже тісно пов’язана із попереднім питанням, тобто дублювання у нормах законодавства досить часто виникають тому, що немає чітких та змістовних визначень основних понятійно-термінологічних конструкцій. Через це фактично однакові за змістом явища, процеси зазначаються у нормативно-правових актах як окремі, самостійні аспекти діяльності поліції. Зокрема, у чинному Законі «Про Національну поліцію» поряд із її повноваженнями по здійсненню профілактичної та превентивної діяльності вказуються боротьба із причинами та факторами, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, а також запобігання цим правопорушенням. Так, наприклад, у статті 23 розділу IV «Повноваження поліції» закріплено, що поліція відповідно до покладених на неї завдань:

1) здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень;

2) виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення;

3) вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення [189].

Очевидно, що такий підхід є невірним, адже профілактика - це і є протидія умовам та факторам (тобто їх виявлення і усунення), що спричиняють адміністративні та (або) кримінальні правопорушення або сприяють їх вчиненню. А превенція правопорушень - це їх недопущення, попередження, яке передбачає запобігання протиправній поведінці та її припинення. Для підтвердження такої своєї позиції звернемося до наукових поглядів на поняття профілактики та превенції правопорушень, в тому числі злочинів. Так, наприклад, М. І. Мельник і М. І. Хавронюк пишуть, що профілактика правопорушень - це діяльність з виявлення та усунення причин правопорушень, окремих їх видів і груп, конкретних правопорушень, з недопущення завершення правопорушень на різних етапах розвитку протиправної поведінки [125, с. 13]. Є. В. Додін під профілактикою адміністративної делікатності розуміє організовувану державою діяльність формальних і неформальних утворень і окремих громадян, яка здійснюється на основі і на виконання закону з метою викорінення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних проступків, і забезпечує формування законослухняної поведінки громадян у сфері державного управління [70, с. 257-258]. З позиції, яку займає К. Є. Ігошев, профілактика злочинів включає відносини між соціальними суб’єктами, спрямовані безпосередньо на ліквідацію криміногенних факторів та створення умов, які виключають можливість формування особи злочинця та реалізації антисуспільної спрямованості [82, с. 16]. На думку І. А. Кузнєцова, профілактика правопорушень являє собою проведення комплексних державних заходів з подолання (усунення) або нейтралізації причин та умов, що сприяють скоєнню злочинів та інших посягань на правопорядок, власність, права та свободи громадян [112, с. 12]. В. В. Кошинця пише, що профілактика злочинів - це сфера соціального управління, яка має багаторівневий характер (усунення причин і умов злочинів у цілому, злочинів окремого виду, конкретного злочину), пов’язана з вирішенням завдань соціального і економічного розвитку суспільства і має комплексний характер [105, с. 116]. А. П. Закалюка у своїх дослідженнях пише, що профілактика правопорушень - діяльність щодо усунення причин і умов вчинення правопорушень особою, яка ще не проявила злочинного умислу, але її поведінка свідчить про можливість вчинення нею правопорушення [76, с. 16]. В. Г. Негодченко пропонує розуміти профілактику правопорушень як діяльність, метою якої є попередження криміногенних наслідків людської діяльності, а також виявлення, вивчення причин та умов, що спричиняють вплив на правопорушення, найчастіше за допомогою примусових заходів, без втручання у галузь конституційних прав та свобод особи [131, с. 215]. За твердженням Г. А. Аванесова, профілактика правопорушень - це особливий вид соціальної практики, яка забезпечує покращення суспільних відносин, в результаті чого ліквідуються або нейтралізуються умови (причини, фактори), які сприяють неправомірній поведінці [2, с. 398].

Не можна не відзначити і те, що спроби визначити поняття профілактики правопорушень робилися і на нормативному рівні, а саме у проекті законів: «Про профілактику правопорушень» - обов’язкова діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, у тому числі громадських організацій, спрямована на виявлення та усунення причин і умов, які сприяють учиненню правопорушень, а також виявлення осіб, схильних до вчинення правопорушень, та застосування заходів до їх виправлення [195]; «Про соціальну профілактику правопорушень в Україні» - здійснення системи заходів, спрямованих на виявлення й усунення причин і умов, що сприяють вчиненню злочинів [197]. Втім, жоден із зазначених законопроектів так і не був прийнятий, тож офіційне визначення поняття «профілактики» сьогодні відсутнє, як, власне кажучи, і поняття «превенції правопорушень». У юридичній енциклопедії за редакцією Ю. С. Шемшученка превенція (лат. від - випереджати, попереджати) визначена як попередження, запобігання [266]. С. О. Сафронов превенцію злочинності у контексті діяльності оперативних підрозділів ОВС визначив як засновану на морально-правових принципах і приписах законодавства діяльність суб’єктів ОРД щодо виявлення умислу на вчинення злочину та здійснення психологічного впливу на його носія з метою недопущення реалізації злочинних намірів і бажань в будь-яких фактичних проявах діяння [210].

Отже, закріплюючи за поліцією повноваження зі здійснення профілактики та превенції адміністративних правопорушень і кримінальних злочинів, немає необхідності вказувати, як це зробив нормотворець у законодавстві про Національну поліцію, такі її повноваження як виявлення та усунення причин, що сприяють вчиненню правопорушень та (або) злочинів, а також запобігання адміністративним та кримінальним правопорушенням. Використаний законодавцем у Законі «Про Національну поліцію» підхід лише візуально збільшує коло обов’язків поліції, які за своїм змістом є фактично тотожними.

По-третє, необхідно переглянути положення законодавства про Національну поліцію на предмет наявності у ньому протиріч і невідповідностей з нормами деяких законодавчих актів з інших сфер суспільного життя. Зокрема, йдеться про законодавство про охорону здоров’я, виходячи зі змісту якого, медичну допомогу, в тому числі екстрену, особам можуть надавати тільки медичні працівники, до яких, зрозуміло, поліція не належить. А отже, поліцейські мають право надавати тільки домедичну допомогу, у той час як у Законі «Про Національну поліцію» передбачено, що вони (поліцейські) надають медичну допомогу фізичним особам, які постраждали від протиправних дій, внаслідок катастроф або з інших причин потребують такої допомоги. Ми, звісно ж, не заперечуємо того, що поліцейські повинні надавати особам не тільки домедичну, але й невідкладну першочергову медичну допомогу, а лише зауважуємо на тому, що дану обставину діяльності досліджуваних органів влади слід узгодити з іншими пов’язаними із нею законодавчими актами.

По-четверте, прийняття Закону «Про Національну поліцію», як ми вже неодноразово наголошували протягом даного дослідження, є дуже важливим кроком на шляху реформування органів внутрішніх справ, однак, цього недостатньо - законодавство про поліцію необхідно розвивати.

Розвиток даного законодавства, на нашу думку, має складатися із вирішення двох основних питань:

- розроблення відповідних адміністративно-правових механізмів реалізації закріплених за Національною поліцією завдань. Справа у тому, що більшість положень зазначеного Закону «Про Національну поліцію» є досить загальними, у них не наводиться змістовної характеристики того, яким чином (якими саме ланками поліції та у яких обсягах, в яких формах, якими методами та способами, тощо) реалізуються поліцейські послуги;

- оновлення всього масиву нормативно-правового підґрунтя діяльності Національної поліції, адже сьогодні новостворений орган влади продовжує діяти за цілою низкою старих положень та інструкцій, прийнятих на підставі та у розвиток Закону «Про міліцію».

Завершуючи даний підрозділ, вважаємо за потрібне зауважити на тому, що це далеко не всі проблемні аспекти адміністративно-правового регулювання надання поліцейських послуг. Втім, на наше переконання, конструктивне вирішення навіть вищенаведених питань має суттєво посилити гарантії якості та ефективності надання органами і посадовими особами поліції зазначених послуг.