Правові засади надання поліцейських послуг в Україні та місце серед них адміністративно-правового регулювання

Мало в кого виникають сумніви, що реформа правоохоронних органів в Україні назріла давно. Варто лише поглянути на соціологічні опитування, які фіксують вкрай низький ступінь довіри до міліції.

Традиційно розгляд питання пропонуємо розпочати з визначення поняття «правові засади». У теорії Фуллера правові засади постають як принципи внутрішньої моралі права, що також є принципами законності. Фуллер називає вісім таких принципів, вони є нормативними вимогами до правової системи, а саме: вимога загальності, вимога ясності, вимога промульгації, вимога стабільності протягом певного часу, вимога

відповідності між правилами і фактичною поведінкою суб’єктів права,

заборона зворотної дії закону, заборона суперечностей в нормах права і заборона уникнення вимоги неможливого [254]. Фрідріхом Гаєком засади права розуміються, виходячи із розрізнення системних утворень на номос (створений порядок) та космос (спонтанний порядок), і асоціюються саме з останнім. Право у нього можливе як дотримання абстрактних правил, що цілком узгоджується з принципом незнання, запропонованим Гаєком у його праці «Конституція свободи».

Досліджуючи проблематику Кодифікації законодавства України, Є. А. Г етьман відзначав, що правові засади - це сукупність прийнятих владою законів, кодексів, підзаконних актів, що мають закріплювати демократичні основи, які визнані багатьма державами світу і є основою певного виду діяльності [53, с. 83].

На підставі аналізу наукових підходів до тлумачення понять «засади» та «правові засади» вважаємо, що правові засади надання поліцейських послуг слід розглядати у вузькому та широкому тлумаченні. У першому випадку (у вузькому сенсі) засади трактуються як сукупність принципів, на яких ґрунтується надання зазначених послуг; у другому (у широкому розумінні) - засади - це сукупність нормативно-правових актів, що регулюють надання поліцейських послуг, в яких закріплюються в тому числі й вищезгадані принципи.

Отже, виходячи з вищенаведеного, спершу розглянемо засади надання поліцейських послуг в Україні у вузькому контексті, тобто з’ясуємо сутність та коло принципів такої діяльності. Новий тлумачний словник української мови трактує поняття принципів як:

1) основне вихідне положення якої-небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму; засада;

2) особливість, покладена в основу створення або здійснення чого - небудь, спосіб створення або здійснення чогось;

3) правило, покладене в основу діяльності якої-небудь організації, товариства і т.

4) переконання, норма, правило, яким керується хто-небудь у житті, поведінці, канон [136, с. 899].

Цікавою є думка М. В. Цвіка, який пише, що принципи характеризують як загальні вимоги до суспільних відносин і їх учасників, а також як вихідні керівні засади, відправні установлення, що виражають сутність права і випливають з ідей справедливості й свободи, а також визначають загальну спрямованість і найістотніші риси діючої правової системи [75, с. 193]. Науковець підкреслює, що з давніх-давен принцип вважався підвалиною, фундаментом будь-якої соціальної системи (в тому числі правової), вимоги якого поширювалися на всі явища, що належали до цієї системи. Ф. Енгельс писав, що принципи не застосовуються до природи і до людської історії, а абстрагуються з них; не природа і людство узгоджуються з принципами, а, навпаки, принципи вірні лише тоді, коли вони відповідають природі й історії [87, с. 78]. У цьому вислові дуже чітко визначено соціальну сутність принципів - вони формулюються людьми в процесі пізнання та узагальнення певних об’єктивно існуючих закономірностей. Тобто розробка принципів має суб’єктивний характер. Люди виводять їх як «основні правила», щоб їхня діяльність у більшій мірі відповідала законам природного та суспільного розвитку, підвищуючи, таким чином, її ефективність та доцільність.

Отже, принципи надання поліцейських послуг - це сформульовані в результаті наукового пізнання та узагальнення закономірностей об’єктивного розвитку суспільного життя ключові ідеї, відправні положення, що закріплюються у нормах законодавства у вигляді відповідних найбільш загальних, незаперечних (імперативних) вимог, згідно з якими має здійснюватися надання поліцейських послуг.

У законодавстві про Національну поліцію наведений наступний перелік принципів, у відповідності з якими діє поліція:

1. Принцип верховенства права. Відповідно до зазначеного принципу, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави [189].

2. Принцип дотримання прав і свобод людини. Під час надання послуг поліція забезпечує дотримання прав і свобод людини, гарантованих Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, і сприяє їх реалізації [189, ст. 7].

3. Принцип законності. Змістом даного принципу є імперативна вимога про те, що поліція має надавати свої послуги виключно на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

4. Принцип відкритості та прозорості. Відкритість - це не тільки забезпечення доступу громадян до державної служби, а й формування ефективного механізму взаємодії державних органів та посадових осіб з окремими громадянами, їх об’єднаннями, суспільством в цілому [ 167]. В свою чергу, прозорість - це систематичне надання державним службовцем фізичним та юридичним особам з власної ініціативи та на їх вимогу у термін, встановлений законодавством, інформації, що належить до сфери компетенції відповідного органу державної влади і обмежень для розголошення якої не встановлено законами України, утримання державного службовця від спроб приховати від суспільства, фізичних та юридичних осіб будь -яку відому йому інформацію, обмежень для розголошення якої не встановлено законами України [199, с. 6]. Відповідно до зазначеного принципу, поліція забезпечує постійне інформування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також громадськості про свою діяльність у сфері охорони та захисту прав і свобод людини, протидії злочинності, забезпечення публічної безпеки і порядку. Також вона забезпечує доступ до публічної інформації, власником якої вона є, у порядку та відповідно до вимог, визначених законом [189, ст. 9].

5. Політична нейтральність. Поліція забезпечує захист прав та свобод людини незалежно від політичних переконань та партійної приналежності останньої.

6. Принцип взаємодії з населенням на засадах партнерства. Взаємодія - це філософська категорія, що відображає процеси впливу різних об’єктів один на одного, взаємозв’язки між різними об’єктами, характеристику форм людської діяльності й пізнання, їх взаємну обумовленість, зміну стану, взаємовплив, а також породження одним об’єктом іншого. Так, взаємодія являє собою вид безпосереднього чи опосередкованого, зовнішнього чи внутрішнього зв’язку. Взаємодія - це універсальна форма руху, становлення, розвитку процесу, що визначає існування й структурну організацію будь-якої матеріальної системи [33, с. 199; 219, с. 135]. Надання послуг здійснюється в тісній співпраці та взаємодії з населенням, територіальними громадами та громадськими об’єднаннями на засадах партнерства і спрямоване на задоволення їхніх потреб. З метою визначення причин та/або умов учинення правопорушень надання послуг здійснюється з урахуванням специфіки регіону та проблем територіальних громад. Відповідно до Закону Співпраці між поліцією та громадськістю, взаємодія спрямована на виявлення та усунення проблем, пов’язаних із здійсненням поліцейської діяльності, і сприяння застосуванню сучасних методів для підвищення результативності та ефективності здійснення такої діяльності [189].

7. Принцип безперервності. Відповідно до нього, поліція забезпечує безперервне та цілодобове надання послуг та виконання своїх завдань. Кожен має право в будь-який час звернутися за допомогою до поліції або поліцейського. Поліція не має права відмовити в розгляді або відкласти розгляд звернень стосовно забезпечення прав і свобод людини, юридичних осіб, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань з посиланням на вихідний, святковий чи неробочий день або закінчення робочого дня.

Зазначений перелік принципів, наданих законодавцем, є доволі змістовним, проте, ми пропонуємо додати ще й такі принципи:

- принцип взаємоповаги. Відповідно до нього, населення і поліція повинні поважно ставитись одне до одного, а також розуміти потреби одне одного. Поліцейські повинні постійно підвищувати свій професійний і культурний рівень, поширювати світогляд, формувати повагу до працівника поліції всіма засобами - від рівня спілкування з громадянами, чесності, відвертості, професійних навичок до охайного зовнішнього вигляду [ 189];

- принцип рівності. Зазначений принцип втілює у собі вимогу про те, що поліція повинна надавати послуги кожній особі, яка їх потребує, незалежно від її матеріального стану та соціального статусу, національної та (або) расової приналежності.

Таким чином, вищезазначений перелік принципів підкреслює те, що акцент у діяльності поліції має робитися не на репресивні функції, а саме на забезпеченні ефективної взаємодії між нею та громадськістю, що цілком зрозуміло, адже тільки у такому руслі вона може якісно задовольняти потреби суспільства, що розвивається в демократичному напрямку.

Наступним етапом нашого дослідження є розгляд засад надання послуг у широкому розумінні, тобто далі ми пропонуємо дослідити систему нормативно-правових актів, відповідно до яких здійснюється регулювання зазначеної діяльності. При цьому, слід зауважити, що особлива роль у цьому належить адміністративно-правовому регулюванню, адже поліція є органом виконавчої влади, діяльність якого носить управлінський характер. Крім того, саме адміністративно-правове регулювання забезпечує впорядкування внутрішньоорганізаційних відносин в поліції, як, власне кажучи, й у системі будь-якого іншого орану влади та (або) органу місцевого самоврядування. Звісно, внутрішньоорганізаційні відносини і процеси, що відбуваються у структурі органів поліції, прямо не пов’язані з наданням поліцейських послуг, втім, вони виконують дуже важливу забезпечувальну роль по відношенню до даної діяльності.

У своїй діяльності Національна поліція керується цілою низкою нормативно-правових актів різної юридичної сили: Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, акти Президента України та постанови Верховної Ради України, прийняті відповідно до Конституції та законів України, акти Кабінету Міністрів України, акти Міністерства внутрішніх справ України, інші нормативно-правові акти [189]. Але оскільки перелік таких нормативно-правових актів є досить великим, то ми пропонуємо розглянути лише деякі з них, які, на нашу думку, є ключовими.

Розпочати, на нашу думку, слід з розгляду Основного Закону, яким є Конституція України, норми якої регулюють систему економічних, політичних, соціальних, духовних і організаційних відносин у державі [99]. У першому, третьому і тринадцятому розділах містяться норми, які складають конституційно-правовий інститут основ конституційного ладу України. Саме ці норми є найвищою правовою основою діяльності правоохоронних органів, і, зокрема, органів внутрішніх справ щодо забезпечення національної безпеки держави [111; 99]. Отже, Конституцією України регулюються основоположні засади діяльності поліції, адже всі закони, а також інші нормативно-правові акти приймаються на основі та у відповідності із Основним Законом держави.

Наступною групою нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Національної поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг, є міжнародні документи. Так, Конституцією України передбачено, що чинні міжнародні договори є частиною національного законодавства України. Міжнародні договори - це угоди між державами або іншими суб’єктами міжнародного права, спрямовані на виникнення, зміну або припинення їх взаємних прав і обов’язків. У зв’язку з цим, такі договори мають тільки їм властивий суб’єктний склад, а також явно виражену погоджувальну (договірну) основу [49, с. 54].

Міжнародні акти є гарантією того, щоб процес надання Національною поліцією України послуг населенню відповідатиме прийнятим і загальновизнаним у світовій демократичній спільноті стандартам діяльності правоохоронних органів у сфері забезпечення національної безпеки, захисту інтересів суспільства, прав і свобод громадян [207]. Прикладом міжнародних договорів, що гарантують права і свободи людини і громадянина, якими у своїй діяльності керується поліція, є наступні: Загальна декларація прав людини (1948 р.), Міжнародний договір про громадянські та політичні права (1966 р.), Міжнародний договір про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.), Європейська конвенція про захист прав та фундаментальних свобод людини з протоколами (1950 р.), Європейський соціальний статут (1961 р.), Заключний акт Наради з питань безпеки та співробітництва в Європі (1975 р.) [154].

На основі міжнародних договорів при наданні послуг поліція здійснює взаємодію з органами правопорядку іноземних держав та міжнародними організаціями. Поліцейські можуть направлятися до міжнародних організацій, іноземних держав як представники поліції з метою забезпечення координації співробітництва з питань, що належать до повноважень поліції [ 189].

Дуже важлива роль у регулюванні діяльності поліції належить такому кодифікованому нормативно-правовому акту як Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП). Завданням КУпАП є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням [93]. Саме у даному нормативно-правовому акті містяться основні матеріальні та процедурні норми, які визначають характер, зміст та порядок діяльності Національної поліції щодо протидії адміністративним правопорушенням.

Відповідно до вказаного кодексу визначаються межі відповідальності та порядок адміністративного стягнення з осіб, що вчинили правопорушення. Окрім цього, визначається відповідальність посадових осіб Національної поліції за адміністративні правопорушення, що пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків [93].

Далі у контексті досліджуваного питання слід приділити увагу законам України. О. Ф. Фрицький відзначає, що закон - це виданий у встановленому порядку акт законодавчої влади держави, що містить правові норми, які регулюють найважливіші суспільні відносини і мають найвищу юридичну силу [252, с. 46]. Основним законодавчим актом у системі адміністративно - правових засад надання поліцейських послуг є Закон України «Про Національну поліцію» від 07.11.2015 року. Він визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України [189]. Першочергова роль даного нормативно-правого акта пояснюється тим, що саме він визначає ключові організаційно-правові аспекти діяльності Національної поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг. Так, у Законі «Про Національну поліцію» закріплено принципи діяльності Національної поліції, її організаційно-управлінську структуру, головні завдання та напрямки її діяльності, коло прав, обов’язків та відповідальність даного органу влади та ін.

Також важливим нормативно-правовим актом законодавчого характеру, який доцільно розглянути в контексті нашого дослідження, є Закон України «Про основи національної безпеки України» 2003 р. [169]. В ньому закріплені правові основи національної безпеки та принципи її забезпечення, визначено основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності. В законі підкреслено, що діяльність органів внутрішніх справ, в тому числі і поліції, в першу чергу спрямована на захист прав і свобод людини і громадянина.

Наступною групою нормативно-правових актів, що регулюють надання поліцейських послуг, є підзаконні нормативно-правові акти, які приймаються на виконання та у розвиток норм законів. До підзаконних нормативно - правових актів належать постанови, накази, положення, інструкції, тощо. При цьому, слід відзначити, що підзаконна нормотворчість може мати як внутрішній, так і зовнішній характер, тобто вона може бути спрямованою на врегулювання як зовнішніх, так і внутрішньоорганізаційних управлінських відносин, що виникають у діяльності Національної поліції.

В цьому контексті необхідно відзначити Постанову Кабінету міністрів України «Про затвердження Положення про Національну поліцію» від 28.10.2015 р. [183], у якій зазначено, що Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабміном через Міністра внутрішніх справ, та реалізує державну політику у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки та порядку.

Також слід відмітити Постанову Кабінету міністрів України «Про затвердження Порядку організації робіт із забезпечення громадського порядку та громадської безпеки під час проведення футбольних матчів» від 25 квітня 2012 р. [186]. Вказаний порядок розроблено відповідно до Європейської конвенції про насильство та неналежну поведінку з боку глядачів під час спортивних заходів і, зокрема, футбольних матчів.

Отже, специфіка адміністративно-правового регулювання діяльності поліції полягає у тому, що, з одного боку, вона відбувається в особливих внутрішньоорганізаційних умовах (комплектування особового складу, проходження служби, атестування, застосування працівниками спеціальних засобів, службові відрядження), а з іншого - спрямовується на забезпечення як постійних або тимчасових (ситуаційних), так і загальнодержавних та регіональних явищ чи процесів [155, с. 743].

Звісно ж, окрім адміністративного законодавства, правове регулювання надання послуг поліцейськими здійснюється також нормативно -правовими актами інших галузей законодавства і права. Наприклад, Кримінальний кодекс України, в якому, зокрема, визначається відповідальність поліцейських за вчинення ними під час виконання своїх службових обов’язків протиправних дій, що містять ознаки злочину. Або ж, скажімо, Цивільний кодекс України, відповідно до положень якого поліція здійснює надання послуг на договірних засадах: охорону фізичних осіб та об’єктів права приватної і комунальної власності [234]. Норми Цивільного кодексу також застосовуються при укладанні контракту на навчання з громадянами, що зараховані до вищого навчального закладу зі специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, за умови досягнення такими особами 18-річного віку. Визначення правових відносин між курсантами вищих навчальних закладів зі специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, яким не виповнилося 18 років, і державою здійснюється відповідно до вимог Цивільного кодексу України [189].

Завершуючи даний підрозділ, можемо з упевненістю стверджувати, що сьогодні в Україні запроваджено складну, багаторівневу систему правових засад надання поліцейських послуг. Звісно ж, вона поки що далека від ідеальної, втім, у ній відображені основні організаційно-правові аспекти, на яких має базуватися дана діяльність Національної поліції. При цьому, особлива роль у правовій регламентації надання поліцейських послуг, враховуючи той факт, що їх у значній мірі супроводжують владовідносини, належить адміністративно-правовому регулюванню, яке у контексті даного дослідження слід розуміти як систему адміністративно-правових засобів, прийомів та способів, за допомогою яких здійснюється регулюючий вплив на діяльність Національної поліції щодо надання поліцейських послуг з метою її впорядкування та забезпечення належного рівня організації, встановлення чітких підстав, меж та порядку реалізації даним органом виконавчої влади відповідних заходів як на зовнішньому, так і внутрішньому рівні управління.