§ 3. Правовые и организационные вопросы международного сотрудничества полиции Эстонской Республики
Руководство МВД Эстонии и руководство департамента полиции и пограничной охраны, так же как «полицейское» руководство в нашей стране, уделяет большое значение международной составляющей своей деятельности.
Эстония достаточно продуктивно сотрудничает с различными правоохранительными и иными международными структурами в области противодействия преступности. Основными партнерамиправоохранительных органов по сотрудничеству в иностранных государствах являются ведомства криминальной полиции, но на региональном уровне сотрудничество ведется и между префектурами полиции, а также с соответствующими подразделениями полиции соседних стран, в том числе с Российской Федерацией1.
Эстонская полиция при осуществлении международного сотрудничества руководствуется международными договорами об оказании правовой помощи, конвенциями ООН, иными международными и европейскими конвенциями, к которым Эстония присоединилась еще в первые годы после восстановления своей независимости[156] [157]. Эстония осуществляет широкие международные полицейские связи. С 1992 является членом Интерпола (в Европейском комитете Интерпола представлена с 2002 , а также с 2004 года национальные учреждения охраны правопорядка имеют он-лайн доступ к базе данных Интерпола). С 2005 года - член Европола (соглашение о сотрудничестве подписано в октябре 2001 года, Конвенция Европола ратифицирована Эстонией в июле 2005 года). Сотрудничество по линии Интерпола является одним из приоритетных направлений международного сотрудничества полиции Эстонии. Интерпол или Международная организация уголовной полиции имеет целью обмен информацией и координацию полицейской работы, носящий международный характер. В рамках Интерпола его члены сотрудничают в области борьбы против преступности, носящей в основном общеуголовный характер. Национальное центральное бюро (НЦБ) Интерпола Эстонии размещается при Управлении криминальной полиции, как рекомендуется мировой практикой[158], и функционирует в качестве контактного пункта по всем вопросам. Сотрудничество по линии Европола также стоит в числе приоритетных направлений международного сотрудничества. Европол является полицейской организацией Европейского Союза по борьбе с организованной преступностью2, в которой участвуют все страны-члены Евросоюза. Главная задача Европола состоит в оказании содействия в правоохранительной области органам исполнительной власти стран-членов ЕС. Работа Европола заключается в сборе и обмене полицейской оперативной информацией, прежде всего в области борьбы с терроризмом, незаконной торговли наркотиками, незаконной торговли радиоактивными и ядерными материалами, незаконной торговли автотранспортными средствами, нелегальной миграции, торговли людьми, борьбы с фальшивомонетничеством и подделкой других платежных средств, борьбы с детской порнографией, а так же с отмыванием денег и сопутствующими вышеперечисленной противоправной деятельности преступлениями (правонарушениями)1. Европол может оказывать странам-членам экспертную и техническую помощь в расследовании преступлений международного характера и в проведении различного рода полицейских операций. Еще одним крупным направлением в международном сотрудничестве полиции Эстонии является сотрудничество в рамках Шенгенского договора. Эстония присоединилась к нему 21 декабря 2007 года. Представителем Шенгенской информационной системы - бюро SIRENE в Эстонии, также является Центральная криминальная полиция. Помимо Интерпола, Европола, бюро SIRENE среди основных партнеров эстонской полиции в многостороннем формате можно выделить ООН, Совет Европы, ОБСЕ, Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Группу содействия в обеспечении Балтийской безопасности (Baltic Security Assistance Group (БАЛТСИ \BALTSEA)[161]. Эстония принимает активное участие в деятельности Совета государств Балтийского моря (СГБМ) (Council of the Baltic Sea States, CBSS), целью которой является работа по расширению сотрудничества на двустороннем и многостороннем уровнях между правоохранительными ведомствами стран Балтийского региона и совместная борьба с трансграничной преступностью. Помимо рабочей группы по борьбе с организованной преступностью, в рамках СГБМ сформировано еще несколько экспертных подгрупп по разным направлениям деятельности. В частности, Эстония совместно с Финляндией координирует работу подгруппы по борьбе с преступностью в сфере информационных технологий, участвует в финляндско-эстонских оперативных мероприятиях «Фин-Эст» по перекрытию каналов незаконной транспортировки наркотических средств. Эстония, наряду с другими странами Балтийского региона - Латвией и Литвой, принимает участие в деятельности Группы содействия в обеспечении Балтийской безопасности (БАЛТСИ/BALTSEA), которая играет важную роль в оказании содействия по созданию и развитию своих собственных институтов безопасности, включая армию и полицию[162] [163]. Эстонская полиция с 1996 года участвует в международных миссиях. Поначалу участие осуществлялось в миссиях ООН, но в последние годы предпочтение отдается полицейским и гражданским миссиям Европейского -э Союза . В задачу полицейских миротворцев входит непосредственное поддержание порядка в зоне их ответственности. Они несут патрульнопостовую службу, осуществляют розыск преступников, ведут оперативную и следственную работу, выполняют экспертно-криминалистические функции. Критерии для их отбора базируются на требованиях ООН к миротворческому полицейскому составу: кандидаты на службу в миссиях должны подходить по возрасту, состоянию здоровья, иметь определенный опыт работы в полиции своей страны, свободно владеть одним или несколькими иностранными языками, уверенно пользоваться табельным оружием и иметь навыки профессионального управления автомобилем1. В двустороннем формате полиция Эстония ведет наиболее активное сотрудничество с США, странами-партнерами по Евросоюзу и НАТО. При этом особо близкие отношения в правоохранительной сфере установлены со странами Балтийского региона и Северными странами. Наиболее тесное двустороннее сотрудничество МВД Эстонии ведет с МВД Финляндии. Ведется ряд проектов по повышению эффективности деятельности полиции Эстонии, обучению личного состава современным методам борьбы с преступностью, совершенствованию эстонского законодательства, а также административно-правовой практики[164] [165] [166]. Также в рамках общей внешнеполитической линии стран Балтии на более активное присутствие на постсоветском пространстве Эстония активно взаимодействует в самых разных сферах, в том числе в правоохранительной, с Грузией, Молдовой и Украиной. В частности, в 2005 г. было возобновлено действие Протокола о сотрудничестве между МВД Эстонии и МВД Украины, с 2006 г. в Академии внутренней защиты (Академии МВД Эстонии) на регулярной основе проходят обучение представители руководящего звена грузинской полиции. В последние годы в Эстонии наметилась тенденция на установление более тесных полицейских связей с органами внутренних дел Российской Федерации как в приграничном, так и на централизованном уровнях. По сегодняшний день действует подписанное еще в декабре 1997 г. базовое Соглашение о сотрудничестве между МВД Эстонской Республики и МВД Российской Федерации, которое, в частности, предусматривает: взаимодействие в предупреждении, выявлении и раскрытии преступлений; обмен оперативной информацией, исполнение запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий; обмен опытом работы1. С 2001 года в Российской Федерации (в Москве) действуют официальные представители МВД Эстонии - офицеры связи (с 2002 года офицеры связи от Эстонии также действуют при Европоле в Нидерландах (в Г ааге). Каждые два года обновляются дополнения к действующим Соглашениям, происходят обмены визитами руководящего состава министерств и полиции Эстонии и органов внутренних дел Российской Федерации, взаимные краткосрочные стажировки сотрудников эстонской полиции и сотрудников МВД России. Из примеров успешного сотрудничества эстонской полиции с органами внутренних дел Российской Федерации можно привести следующие факты. В 2003 году завершилась долговременная совместная операция по обезвреживанию международной (граждане России и Эстонии) организованной преступной группы, занимавшейся изготовлением и распространением синтетических наркотиков и контрабандными поставками их прекурсоров. В результате совместной операции были арестованы 11 человек, пресечена деятельность 5 подпольных лабораторий, из незаконного оборота изъято свыше 430 кг прекурсоров для изготовления свыше 8 миллионов таблеток «экстази» на сумму около 160 миллионов долларов. В 2004-2005 годах Департамент полиции и пограничной охраны Эстонии совместно с УМВД России по Псковской области проводил оперативнопрофилактические мероприятия «Застава» и «Метель», направленные на оздоровление криминогенной обстановки в приграничных районах и пресечение путей контрабанды через эстонско-российскую границу. Между эстонской полицией и полицией России в Псковской области также налажен обмен информацией и вещественными доказательствами по розыску преступников и без вести пропавших лиц в акватории Чудского озера. Департамент полиции и пограничной охраны помимо международного сотрудничества в правоохранительной сфере ведет сотрудничество по линии охраны границы и сотрудничество в сфере гражданства и миграции. Изначально после восстановления суверенитета Эстонии сотрудничество в сфере охраны границы происходило с соседними государствами - с Латвией, Финляндией и Россией (на сегодняшний день сотрудничество с данными государствами продолжается)[167], но с 2005 года Эстония создала агентство FRONTEX - основной партнер по пограничной охране на уровне ЕС. FRONTEX работает по 6 основным направлениям: координация оперативного сотрудничества союзных государств по управлению внешними границами; оказание помощи в обучении пограничников союзных государств, в т.ч. разработка единых учебных стандартов; анализ рисков; участие в развитии важных исследований по контролю и охране внешней границы; оказание технической и оперативной помощи государствам-членам ЕС при возникновении критических ситуаций на внешней границе; оказание при необходимости помощи союзным государствам в организации общих операций по возвращению. Также на двустороннем уровне в области охраны границы МВД Эстонии в лице Департамента полиции и пограничной охраны сотрудничает с пограничными службами Украины, Грузии, Белоруссии. В сфере гражданства и миграции Департамент принимает участие в работе рабочих групп Совета Союза Европы. Активно сотрудничает с Международной организацией миграции (IOM), Международным центром по разработке миграционной политики (ICMPD), Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR). В области развития системы документирования участвует в работе Международной организации гражданской авиации (ICAO) и многих неправительственных рабочих групп. Как видно, перечень направлений международного полицейского сотрудничества Эстонии, как и перечень сотрудничающих международных организаций и правоохранительных органов других государств, достаточно внушителен. Такой же обширный данный перечень и у российской полиции (МВД России), которая также активно сотрудничает с большей частью вышеуказанных международных правоохранительных организаций и непосредственно с самой полицией Эстонии. В данной связи приоритетной областью исследования эстонского опыта международных полицейских связей мы выделяем его нормативное правовое регулирование на законодательном уровне (на уровне национального законодательного регулирования). Как известно, законодательный массив, регулирующий международное полицейское сотрудничество российской полиции, обширен и не структурирован. Российские исследователи выделяют различные негативные факторы, влияющие на практику его применения, к которым чаще всего относят: отсутствие систематизации всех нормативных правовых актов, регламентирующих данную область правоотношений и единой концепции при заключении подобных соглашений, излишне сложные процедуры оказания международно-правовой помощи, закрепленные во множестве нормативных правовых актов, регулирующих международное сотрудничество в противодействии транснациональной преступности[168]. Несмотря на это органы внутренних дел Российской Федерации (в частности полиция) являются одним из субъектов правоотношений в сфере международного сотрудничества по борьбе с преступностью и активно в нем участвуют в рамках заключенных Министром внутренних дел ведомственных договоров, либо договоров межгосударственного, межправительственного уровня. В настоящее время таких договоров насчитывается около 800.[169] Договоров (соглашений, планов) о сотрудничестве в правоохранительной сфере (по линии МВД) между эстонской и российской стороной, в свою очередь, всего 4. Все международные договоры в нашей стране заключаются с учетом общих требований, предусмотренных Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», который не определяет единую концепцию при заключении подобных договоров и соглашений между правоохранительными органами зарубежных государств по различным направлениям сотрудничества, а также не определяет непосредственную процедуру оказания международно-правовой помощи. В этой связи с учетом возрастающей угрозы транснациональной преступности, которая в настоящее время получила более широкое распространение и приобрела более опасный характер, чем когда-либо раньше2, оптимизация нормативного правового регулирования международного сотрудничества полиции России в правоохранительной сфере (в сфере борьбы с транснациональной преступностью) является актуальной и целесообразно будет обратиться к опыту Эстонии. Для начала отметим, что транснациональная преступность, как предполагает ее определение, включает две или более страны, каждая из которых заявляет о своем суверенитете и исключительной уголовной юрисдикции в пределах ее собственных границ. Следовательно, когда преступник переходит границу, то преследующие его полицейские «утрачивают» свою юрисдикцию[170]. Для решения этой проблемы правительства стран и их полицейские органы используют разные стратегии. Некоторые включают прямое одностороннее не предусмотренное законом действие полиции внутри другой страны или официальное соглашение обойти закон, а другие включают совместные двусторонние, санкционированные законом действия со стороны полиции одной страны или действия международной оперативной (тактической) группы от имени другой страны. В Эстонии проблем выбора путей действия в таких ситуациях не встает, так как непосредственно в самом основном полицейском законе Эстонской Республики есть нормы, регулирующие такие полицейские действия. А именно четвертая группа мер полицейского контроля (надзора), предусмотренная разделом 3 подраздела 4 главы 21 «Меры, связанные с трансграничным преследованием» Закона Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране». Данными нормами предусмотрено, что сотруднику полиции, преследующему по территории своего государства лицо, уличенное в совершении преступления, определенного рамочным решением Совета Европы от 13 июня 2002 года об аресте и процедурах передачи лиц между государствами-членами (EUT L 190, 18.07.2002, стр. 1-20), или лицо, способствовавшее совершению этого преступления, разрешается продолжать преследование на территории другого государства - члена ЕС без предварительно запроса разрешения, если: 1) в связи со срочностью дела не было возможности до въезда на территорию другого государства-члена информировать об этом компетентные органы власти; 2) компетентные органы власти другого государства-члена не смогли своевременно прибыть на место для продолжения преследования; 3) если преследуемый совершил побег во время предварительного заключения или отбывания наказания в виде лишения свободы. Трансграничное преследование, осуществляемое сотрудниками эстонской полиции, проводится только через наземные границы. Анализ норм, регулирующих данный вид полицейской деятельности, показал, что они полностью определяют основной блок прав и обязанностей сотрудника полиции, непосредственно осуществляющего преследование преступника на территории иного государства, определена компетенция Министра внутренних дел Эстонии и общая процедура осуществления трансграничного преследования. Так, в компетенцию Министра внутренних дел Эстонии, согласно изученным нормам, входит только определение порядка документирования результатов действий иностранных сотрудников полиции при трансграничном преследовании на территории Эстонии. В остальных случаях сотрудник эстонской полиции (любого ранга) должен следовать законам государства-местонахождения, а также указаниям и распоряжениям компетентного учреждения этого государства. Данный вид полицейского надзора предусматривает несколько иной объем прав и обязанностей сотрудника полиции, в который входит: обязанность незамедлительного оповещения государства местонахождения о предполагаемом времени и месте пересечения государственной границы, о типе и модели используемого им служебного оружия (которое может быть использовано только для самообороны), средствах связи; обязанность обязательного использования полицейского обмундирования; право осуществлять досмотр задержанного и его вещей, а также изымать имеющиеся при нем предметы; право применения к задержанному наручников для его доставления в полицейский участок государства местонахождения; обязанность информирования компетентных органов государства местонахождения о произведенных действиях и оказание помощи в проведении уголовного судопроизводства. Рассматриваемыми нормами также определено общее правило задержания преследуемого лица, которое задерживается сотрудником полиции государства местонахождения. Однако если компетентные учреждения государства местонахождения не требуют прекращения преследования и сами не успевают оперативно принять преследование, осуществляющий преследование сотрудник эстонской полиции задерживает преследуемого и передает его сотруднику полиции государства местонахождения для установления личности или ареста. Условиями прекращения трансграничного преследования являются: 1) достижение цели преследования (поимка преследуемого и его передача в компетентное учреждение государства местонахождения); 2) истечение одного часа с момента пересечения границы государства местонахождения; 3) по требованию государства местонахождения. Если задержанный не является гражданином государства местонахождения, он освобождается в течение шести часов с момента задержания, если компетентное учреждение государства местонахождения не получило ходатайства об аресте лица с целью его выдачи или передачи. Время с 0 до 9 часов в срок задержания не включается. С учетом актуальности и возросшей степени угроз транснациональной преступности, автор полагает, что нормы, аналогичные вышеуказанным, должны найти свое отражение в полицейском законодательстве российской полиции. Как мы выяснили, в анализируемых нормах основного полицейского закона Эстонии, относящихся к сфере регулирования международного полицейского сотрудничества, помимо отсылочных норм1, как в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3 - ФЗ «О полиции», имеются и конкретные нормы, касающиеся международного сотрудничества и не только в сфере трансграничного преследования. К примеру, на основании международного договора или правового акта Европейского союза в деятельности эстонской полиции может принимать сотрудник компетентного учреждения государства - члена Европейского союза, на которого в период участия в полицейской деятельности распространяется ряд прав и обязанностей, предусмотренных нормами рассматриваемого закона.[171] [172] Также мы полагаем, что в сфере развития международной полицейской деятельности российских органов правопорядка следует руководствоваться общемировыми тенденциями, к которым относят: увеличение договоров о взаимной правовой помощи; рост числа персонала правоохранительных органов, дислоцированных за границей, усиление поддержки и рост использования Интерпола в интересах правоохранительных органов, расширение неофициальных дружественных обменов между сотрудниками полиции, усиление развития международных рабочих связей внутри специализированных областей деятельности полиции. В свою очередь, из многих специальных областей деятельности полиции, в которых развиваются международные рабочие отношения, обучение является лучшим средством для расширения международного полицейского сотрудничества[173]. Проанализировав правовую и организационную основы международной составляющей деятельности эстонской полиции, мы делаем следующие выводы. 1. Руководство МВД Эстонии и Департамента полиции и пограничной охраны в своей деятельности уделяют значительное внимание ее международной составляющей. При этом основными партнерами по линии многостороннего правоохранительного сотрудничества являются: Интерпол, Европол, Шенгенская информационная система и бюро SIRENE, Группа личных представителей глав Правительств стран-участниц Совета государств Балтийского моря (СГБМ), Группа содействия в обеспечении Балтийской безопасности (БАЛТСИ). Основными же партнерами двустороннего сотрудничества по правоохранительной линии являются Северные страны (Финляндия, Швеция, Дания, Норвегия), балтийские соседи (Литва, Латвия). 2. МВД Эстонии в лице Департамента полиции и пограничной охраны ведет международное сотрудничество не только в правоохранительной сфере, но и в сфере охраны границы, в сфере гражданства и миграции. 3. Представители МВД Эстонии и Департамент полиции и пограничной охраны принимают участие в международных полицейских миссиях, осуществляемых под эгидой ООН и ЭС. 4. Руководство МВД Эстонии и Департамента полиции придает большое значение двусторонним контактам с правоохранительными органами Российской Федерации, непосредственно граничащей с Эстонской Республикой по суше (Ленинградская область, Псковская область) и по воде (Чудское озеро, Псковское озеро). При этом эстонская сторона развивает разные линии работы в рамках двустороннего сотрудничества как с приграничными органами правопорядка, так и с Центральным аппаратом МВД России. Одновременно отмечается активность эстонцев по сотрудничеству в правоохранительной сфере с другими странами постсоветского пространства: Г рузией, Молдовой, Украиной, Белоруссией.