§ 2. Генезис правовых и организационных основ формирования современной полиции Эстонской Республики
Для более четкого представления о полицейской системе Эстонии, особенностях развития и совершенствования административно-правовых основ регулирования ее деятельности, рассмотрим процесс восстановления республиканских полицейских органов в период с 1990 по настоящее время.
Воссоздание национальных полицейских органов Эстонии началось еще в советский период. В марте 1990 года Верховный Совет Эстонии признал незаконной власть СССР и провозгласил начало перехода к созданию новой Эстонской Республики, одним из этапов которого явилось принятие 20 сентября 1990 г. Закона «О полиции»[XLVII], предусматривающего роспуск советских органов внутренних дел, включая подразделения милиции, и формирование национальной полиции с установлением переходного периода. В результате в ноябре 1990 года на территории Эстонии было организовано 19 полицейских префектур, позже их стало 17, в соответствии с административно-территориальным делением, а 1 марта 1991 года (день вступления в силу Закона «О полиции») полиция Эстонии была воссоздана официально. Также 12 февраля 1991 года постановлением Правительства Эстонской Республики № 32 был утвержден Устав полицейской службы. В сентябре 1991 года после официального признания СССР независимости Эстонии в соответствии с подписанными соглашениями эстонской стороне были переданы материальные ценности, вооружение, техника и спецсредства республиканских подразделений МВД и КГБ ЭССР. Поначалу реформы носили скорее косметический, чем принципиальный характер, фактически происходило только переименование полицейских органов в соответствии с теми традициями, которые смогла накопить эстонская полиция за время своего существования (с 1918 по 1941 г.). Центральные полицейские подразделения получили наименование «управлений» и «главных управлений», районные отделы милиции Эстонской ССР переименовали в «префектуры» полиции (такое наименование территориальных органов полиция получила еще в 1926 году и использует их в настоящее время).
Обновление кадров происходило во многом естественным путем за счет оттока со службы русскоязычных сотрудников. В 1991 году до двух третей милиционеров ЭССР были русскими, а в Таллине — до 90%. Уже в 1993 году полиция Эстонии оказалась на три четверти укомплектована этническими эстонцами[XLVIII]. Таким образом, начиная свою деятельность, эстонская полиция имела достаточную материальную и кадровую базу. В мае 1998 года Парламент Эстонии (Рийгикогу) принял Закон «О полицейской службе», который имел большое значение для развития эстонских правоохранительных органов, поскольку в нем устанавливались гарантии для служащих полиции, порядок набора сотрудников и присвоения званий, условия труда, порядок и основания для увольнения и др. Данные положения создавали для молодых людей, поступающих на полицейскую службу, возможности и гарантии для продолжительной и успешной карьеры1 и повышали престиж профессии полицейского. Так, к концу 90-х в Эстонии была полностью сформирована нормативная правовая база новой правоохранительной структуры - эстонской полиции.В первые годы после восстановления независимости Эстония не имела опыта функционирования современных институтов государства. Кроме национальных названий полицейских органов и должностей, иные аспекты политики национальной безопасности были заимствованы у финнов. Финляндия оказывала (и продолжает оказывать) всестороннюю помощь в становлении эстонской полиции. В частности, Министерство внутренних дел Финляндии реализует ряд проектов по повышению эффективности деятельности полиции Эстонии: по обучению личного состава современным методам борьбы с преступностью, по совершенствованию эстонского законодательства, а также по совершенствованию административноправовой практики[XLIX] [L] [LI]. Поэтому неудивительно, что за образец построения полицейской системы эстонцами была взята именно Финляндия с ее -э вариантом общескандинавской модели «невоенизированной» полиции. Реорганизация центральных и территориальных органов полиции продолжалась на протяжении всего первого периода реформирования. При этом чуть ли не ежегодно плавно снижался численный состав полиции: с 7312 сотрудников полиции, проходивших службу в 1993 году, до 6588 сотрудников полиции в 1995 году и 3633 сотрудников полиции в 2001 году. Декларируемая цель реформы: от силовой структуры, защищающей государство, к организации, оказывающей гражданам услуги1. По замыслам реформаторов, именно новая идеология должна была приблизить полицию к народу и сделать всю полицейскую систему более открытой и действенной[LIII] [LIV]. Однако, несмотря на идеологический подъем в обществе, вызванный выходом из состава СССР, и на «приветствована» всего национального, эстонская полиция в период первой реформы не пользовалась высокой степенью доверия среди граждан. По данным Эстонского института экономических исследований процент людей, которые не сообщили о преступлениях, жертвами которых стали они сами или их близкие, вырос с 38% в 1993 году до 54% в 1998 году.3 Одним из неблагоприятных факторов, повлиявших на эффективность полиции Эстонии, явилось то, что к 1999 году доля этнических русских в полиции резко сократилась. Это явилось следствием того, что сотрудник полиции должен был доказать знание эстонского языка, а население восточной части страны в тот период продолжало оставаться преимущественно русскоязычным. Но основной причиной недоверия общества к полиции и, как следствие, недостаточно высокого уровня ее эффективности, явилось отсутствие мер, направленных на смену прежней «милицейской» идеологии. Важно отметить, что одной из главных целей реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации 2011 года, так же как и первого этапа реформирования эстонской полиции, являлось формирование нового облика сотрудника XXI века. По мнению некоторых российских исследователей, которое полностью разделяет автор, само провозглашение новой философии полицейской деятельности - нового назначения российских органов внутренних дел и его закрепление в ключевом нормативном правовом акте о полиции (Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»), стало важнейшим достижением полицейской реформы в нашей стране[LV]. В данной связи возникают опасения, что недостаточность мер по обеспечению новой полицейской идеологии и удовлетворенность только ее провозглашением (в том числе на законодательном уровне), может привести к её «обесцениванию», так как в настоящее время каких-либо реформаторских идей, направленных именно на реализацию «новых» принципов деятельности российской полиции, широко поддерживаемых руководством правоохранительных структур, нет. Таковы меры по реализации новой полицейской идеологии, предпринятые эстонскими реформаторами на втором этапе реформирования полиции. Далее, в связи со вступлением Эстонии в 2004 году в ЕС реформирование полицейских органов возобновилось. В первую очередь в соответствие с общеевропейскими требованиями была приведена структура Центрального аппарата полиции. Это привело к коренному реформированию органов полиции, которые были представлены: Департаментом полиции (центральным аппаратом), у которого в прямом подчинении находились Полицейская школа; общенациональными отраслевыми службами: Центральной криминальной полицией (ЦКП), Полицией внутренней безопасности (охраны правопорядка), Центром судебной экспертизы и криминалистики, а также территориальными органами полиции. Новое деление территориальных органов значительно отличалось от предыдущего. Во-первых, полицейские префектуры существенно укрупнили, уменьшилось количество руководящих звеньев, так как вместо 17 префектур осталось 4 укрупненные префектуры. Соответственно более чем в четыре раза уменьшилось количество их руководителей, произошло распределение освободившихся рабочих мест между полицейскими, выполняющими реальную работу. То есть здесь эстонскими реформаторами был частично применен стандартный подход к повышению эффективности деятельности полиции (от количества к качеству). «Частичность» же применения в данном случае заключается в том, что сокращение должностей для высших полицейских служащих не способствовало значительному увеличению заработной платы сотрудников полиции, а привело к увеличению числа полицейских служащих младшего и среднего звена. Так же сокращение руководителей полицейских органов если не повлияло напрямую на повышение эффективности деятельности полиции, то, по крайней мере, не привело к обратным процессам, о чем свидетельствуют высокие показатели полицейской деятельности за истекший период времени. На протяжении десяти лет уровень доверия общества к полиции был равен в среднем 80%1. Во-вторых, границы полицейских префектур и зона их юрисдикции не совпали с границами административно-территориальных единиц страны[LVI] [LVII] [LVIII]. Такое организационное построение территориальных органов эстонской полиции было заимствовано из полицейского опыта Королевства Норвегия. По мнению некоторых российских ученых-полицеистов, таким путем создается дополнительное препятствие для влияния местных органов власти на полицейскую деятельность, и минимизируется риск коррупционной уязвимости централизованных полицейских систем. Что касается данного аспекта проведенной в Эстонии полицейской реформы то, основываясь на том, что коррупция отнесена к числу основных угроз общественной безопасности в нашей стране[LIX] и борьба с ней является одной из приоритетных задач российских правоохранительных органов, раскроем и проанализируем его более подробно. В ходе обеспечения аргументацией своих выводов относительно влияния территориального построения полицейских органов Эстонии на уровень коррупционной уязвимости автор придерживался точек зрения широкого круга российских ученых, занимающихся исследованием коррупции.[LX] О том что сущность коррупции как социального явления заключается в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями и своим авторитетом путем их использования в личных (индивидуальных и групповых, материальных и иных) целях. Так, по мнению автора, утверждение о минимизации коррупционной уязвимости централизованных полицейских систем путем применения скандинавской модели организационного построения1 их территориальных органов нуждается в конкретизации. Нам известно, что скандинавская модель на сегодняшний день применяется в Эстонии и уровень коррупции в Эстонии - самый низкий среди всех постсоветских государств . А такая причина коррупции (коррупционной уязвимости), как сращивание (установление зависимости стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты), выделяется рядом исследователей, не исключающих ее влияния на повышение уровня коррупции. В этом контексте разные границы и зоны юрисдикции территориальных полицейских органов, несомненно, влияют на снижение возможностей высокопоставленных служащих иных территориальных органов государственной власти злоупотреблять своим служебным положением и вмешиваться в полицейскую деятельность. В подтверждение можно указать, что в зону ответственности префектур полиции входит в -э среднем по 4 округа и по 60 муниципальных образований . Соответственно только глав территориальных органов власти, не считая их аппарат, на территории префектуры насчитывается около 70 человек (служащих). Все они обладают одинаковым правовым статусом и возможностью «конкурировать» друг с другом своим авторитетом, однако никто из них не [LXI] [LXII] [LXIII] имеет каких-либо властно-распорядительных полномочий по отношению к полиции. Тем не менее, несмотря на то что на сегодняшний день не существует единого мнения относительно подтверждения гипотез о причинах высокого уровня коррупции[LXIV], мы не можем утверждать, что именно сращивание является главной причиной коррупции и соответственно, что противодействие «сращиванию» минимизирует коррупционную уязвимость полицейских органов. Комплекс антикоррупционных мер, предпринятых в Эстонии, на наш взгляд, также не дает оснований для выделения вышеуказанной антикоррупционной меры как основной, минимизирующей коррупционную уязвимость эстонской полиции. Так, борьба с коррупцией в Эстонии (включая коррупцию в полицейских органах) является одним из приоритетных направлений деятельности не только правоохранительных органов. Комплекс мер по борьбе с коррупцией в этой стране, так же как во всем мире (и как в Российской Федерации), затрагивает не только правоохранительную сферу, но и социальную, экономическую, культурную сферы. В этой связи в стране принят ряд мер антикоррупционной направленности. В их числе: установление уровня заработной платы для служащих государственного сектора (в том числе для сотрудников полиции) выше, чем уровень заработной платы работников частного сектора; предоставление расширенного пакета социальных гарантий для сотрудников правоохранительных органов и принятие иных мер, обеспечивающих высокий престиж службы в эстонской полиции); проведение обязательной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Эстонии (в том числе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы полицейской деятельности) и принятие ряда нормативных правовых актов, направленных на непосредственное противодействие коррупции: Закон Эстонской Республики от 6 июня 2012 года «О борьбе с коррупцией», RT I, 29.06.2012, 1 (далее - закон Эстонии о борьбе с коррупцией); Закон Эстонской Республики от 15 декабря 1999 года «О подоходном налоге», RT I 1999,101,903 (далее - закон Эстонии о подоходном налоге); Постановление Министерства финансов Эстонской Республики от 10 ноября 2006 года «Об определении стоимости сделки», RT L ,2006, 81, 1506 (далее - постановление Эстонии о стоимости сделки) и др.[LXV] Отметим, что при проведении сравнительного анализа эстонских и российских законодательных мер противодействия коррупции автор выявил, что эстонское законодательство более тщательно проработано в части снижения коррупционной уязвимости в государственных органах. Примером могут служить нормы закона Эстонии о борьбе с коррупцией, устанавливающие широкий круг аффилированных к чиновнику лиц, на которых он обязан подавать декларацию об имуществе и доходах. К таким лицам относятся: супруги, родители, усыновители и усыновленные, дети одного из супругов, а также внуки и родители родителей. К числу нормативных правовых актов, дающих возможность продуктивно бороться с коррупционными проявлениями, также можно отнести закон Эстонии о подоходном налоге, предусматривающий декларирование взятки (самого распространенного способа совершения преступлений коррупционной направленности) и др.; создание в структуре Департамента полиции и пограничной охраны специализированного центра по противодействию коррупции (Центр противодействия коррупции) с отдельным номером горячей линии и номером электронной почты, куда каждый житель Эстонии может сообщить 0 факте коррупции (в том числе путем направления электронного сообщения) и др. Здесь уместно будет отметить, что проводимые в нашей стране антикоррупционные меры во многом схожи с эстонскими, и среди них так же как в Эстонии нет деления на основные и второстепенные. Что касается снижения коррупционной уязвимости непосредственно в полиции - чтобы не «предвосхищать» роль некоторых зарубежных антикоррупционных стандартов[LXVI] и таких отдельных мер, как организационное построение территориальных полицейских органов Эстонии, необходимо рассмотреть иные меры, предпринятые на втором этапе реформирования полиции. По нашему мнению, на втором этапе были приняты наиболее продуктивные меры по повышению эффективности эстонской полиции. Отдельным направлением совершенствования полицейской деятельности в полиции было направление - «высокая дисциплина и отсутствие коррупции». В данное направление отдельной частью входила и модернизация структуры территориальных полицейских органов (их построение по скандинавскому образцу). Однако сами эстонские реформаторы отмечают, что свести коррупционные проявления в полиции до единичных случаев в значительной степени способствовала высокая дисциплина и значительная проработанность полицейского законодательства в части исключения возможности субъективных оценок в вопросах прохождения полицейской службы. Более того, в указанный период в полиции Эстонии начала действовать так называемая самоочистка полиции от недобросовестных сотрудников. Обеспечивалась (и обеспечивается) она путем закрепления за сотрудником полиции (как и за другими государственными служащими), обязанности докладывать вышестоящему руководству о коррупционном поведении (преступлениях и других правонарушениях), совершенных его коллегой. В случае невыполнения этой обязанности он также привлекался к ответственности. Что касается преступлений и иных правонарушений коррупционной направленности, то такие факты в обязательном порядке предаются широкой огласке. Возвращаясь к вопросу о значимости такой антикоррупционной меры, как нестандартное построение территориальных полицейских органов Эстонии (префектур), то, как полагает автор, данная мера, являясь составной частью антикоррупционного комплекса, используемого в эстонской полиции, не должна расцениваться как его основная часть и как самодостаточная мера, способная минимизировать коррупцию в полиции. Помимо развития на втором этапе полицейского реформирования в Эстонии такого направления, как «высокая дисциплина и отсутствие коррупции», одним из главных его достижений явилось принятие концепции общественного мнения о деятельности полиции. Реализация указанной концепции обеспечивалась развитием еще двух направлений полицейской деятельности в Эстонии, а именно: 1) «близость к людям». Направление достигается путем разработки комплекса мер, направленного: на обеспечение полиции возможностями оперативного реагирования на проблемы населения. Сюда относятся патрулирование улиц, в том числе силами граждан, сотрудничающих с полицией на добровольной основе; установка камер видеонаблюдения и иного технического оснащения и др. К примеру, в эстонской полиции успешно действует система «Электронная полиция» или «E-Police», представляющая из себя комплекс технических средств, информационных технологий и коммуникационных решений, направленных на обеспечение незамедлительной координации и оптимального взаимодействия полицейских. Основной задачей проекта «E-Police» является предоставление сотрудникам полиции возможности качественно выполнять свою работу независимо от их местонахождения[LXVII]; на увеличение количества сотрудников полиции, непосредственно выполняющих полицейские функции. Это было сделано путем структурных преобразований Центрального аппарата и территориальных полицейских органов Эстонии; 2) «открытость полиции». В Эстонии данное направление было обеспечено мерами, схожими с мерами по обеспечению таких принципов деятельности российской полиции, как «открытость» и «публичность», «общественное доверие и поддержка граждан», предусмотренных Законом «О полиции». Непосредственно в обязанности полиции Эстонии на данном этапе вменили информирование граждан о своей работе, обеспечение возможности гражданам получать открытую информацию о работе полиции по личным или коллективным запросам, отчетность о результатах деятельности перед населением, обеспечение возможности гражданам принимать участие в работе полиции, обеспечение надлежащего контроля за полицейской деятельностью, в том числе общественного контроля, и др. Указанный перечень мер совершенствуется и также применяется в деятельности современной эстонской полиции. Именно данный комплекс мер, по мнению бывшего руководителя Департамента полиции Эстонии Роберта Антропова, позволил добиться высоких результатов в повышении эффективности деятельности полиции Эстонии и ее высоком одобрении обществом. Также важно отметить, что на протяжении всего второго этапа реформирования и совершенствования деятельности эстонской полиции продолжалось сокращение штатной численности полицейских: с 3412 сотрудников в 2005 году до 3288 полицейских в 2009 году. По данным ООН, количество полицейских в Эстонии на 100 тысяч населения - 239 из рекомендованных 222 (в России этот показатель равен 770 (после реформы МВД 2011 года) до - 976)1. Итак, к концу второго этапа реформирования правоохранительных органов Эстонии в стране уже полностью сложилась современная централизованная полицейская система. Как и любая полицейская система, она представляла собой целенаправленную и строго организованную совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач систему государственных правоохранительных институтов, деятельность которых подчинена достижению единой цели: установлению контроля над преступностью, обеспечению нормального функционирования всех государственных и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией страны, и защиты личности, общества и государства от любых внутренних угроз,[LXVIII] [LXIX] [LXX] основным элементом которой стала демократическая невоенизированная полиция. Наиболее значимыми результатами ее работы считаются: сокращение числа убийств с 365 в 1994 году до 80 в 2010 году ; широкая поддержка со стороны населения (согласно опросам общественного мнения, степень доверия к полиции повысилась в несколько раз: с 15% в 1994 году до 84% в 2010 году)[LXXI]; низкий уровень коррупции[LXXII]. Что касается нормативного правового регулирования деятельности эстонской полиции с 1990 по 2009 годы, то к его основному блоку относились: Основной закон Эстонской Республики (Конституция) 1992 года, Закон Эстонской Республики «О полиции» 1991 года (далее - закон о полиции) и Закон Эстонской Республики «О полицейской Службе» 1998 года (далее - закон о полицейской службе)1. Анализ норм указанных законов в части определения сущности эстонской полиции[LXXIII] [LXXIV] показал, что полиция с самого начала ее воссоздания являлась институтом исполнительной власти, находящимся под административной ответственностью Министерства внутренних дел (в настоящее время такое определение можно дать и современной эстонской полиции). Далее указанные нормы дополнялись обязанностью полиции (сотрудников полиции и полицейских органов) помогать друг другу в деле охраны общественного порядка, противостояния криминальным угрозам и задержании преступников без получения на то специального приказа. К основным функциям полиции в указанный период относились: обеспечение общественного порядка, защита законных интересов физических лиц и организаций, борьба с преступностью, досудебное расследование уголовных преступлений, наложение и исполнение административных наказаний в пределах компетенции. В числе основных принципов деятельности полиции были названы законность и гуманизм в деле охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Любое физическое или психологическое насилие и унизительное обращение или наказание признавались недопустимыми в полицейской деятельности. Данные нормы, так же как и нормы, определяющие сущность полиции, дополнялись обязанностью взаимодействия полиции с другими государственными органами, некоммерческими организациями, а также физическими лицами и объединениями физических лиц в деле исполнения своих обязанностей. Все физические лица, находящиеся на территории Эстонской Республики или под юрисдикцией Эстонской Республики, несмотря на их гражданство, национальность, расу, цвет кожи, пол, язык, религию, социальное происхождение, социальный или финансовый статус, образование или иные обстоятельства, находились и находятся под защитой полиции. В целом назначение, задачи и функции, принципы деятельности эстонской полиции соответствовали общепринятым, в том числе и принятым в российской полиции (милиции) того периода[LXXV]. Однако их реализация имела специфическую направленность, а именно была ориентирована на оказание услуг населению. По мнению автора, этому способствовало заимствование эстонской полицией идей Концепции общественной полиции (далее - общественная концепция)2, широко распространенной в странах Западной Европы. Основные положения общественной концепции направлены именно на обеспечение идеологии служения полиции обществу и получение помощи от общества, которому она служит. В общих чертах данные положения выглядят следующим образом: в полиции необходимо видеть не власть, а организацию, предоставляющую обществу определенные услуги; необходимым условием деятельности полиции является ее подотчетность населению; личный контроль и ответственность не полиции-организации, а конкретных должностных лиц полиции; - 3 открытость полиции и тесное взаимодействие полиции и населения . Таким образом, деятельность эстонской полиции и меры по повышению ее эффективности корректировались именно с учетом положений данной концепции. При этом функциями оказания помощи гражданам и содействия иным государственным органам полиция Эстонии, представленная Департаментом полиции, была наделена с самого начала своего существования и до настоящего времени, существуя уже как Департамент полиции и пограничной охраны. Для более полного анализа по объему задач, функций и полномочий эстонской полиции периода реформ и настоящего времени и сопоставления полученных данных по указанным критериям применительно к российской полиции с целью выработки предложений по совершенствованию ее деятельности, приведем авторскую классификацию основных задач эстонской полиции периода существования Департамента полиции (исходя из анализа Главы III - «Задачи полиции» ныне не действующего Закона Эстонской Республики от 20 сентября 1990 г. «О полиции»)[LXXVI]. Для начала приведем законодательное определение такого собирательного вида полицейской деятельности, как полицейский надзор (контроль). Под таковым подразумевается деятельность эстонской полиции, направленная на предотвращение, пресечение противоправных действий и ликвидацию угроз (опасностей) нарушения общественного порядка и безопасности. Отметим, что данный термин употребляется и в действующем Законе Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране». Итак, задачи полиции исходя из определения ее сущности (полиция - это государственная организация, оказывающая гражданам услуги), мы поделили на четыре условные группы. 1. Оказание услуг в правоохранительной сфере, напрямую связанных с полицейским надзором (контролем). К данной группе относятся такие задачи полиции, как: защита жизни, здоровья, чести и достоинства, собственности и имущества физических лиц в случае незаконных нападок или при иных угрожающих обстоятельствах; гарантия порядка в общественных местах, в случае совершения преступлений - требование их немедленного прекращения и принятие соответствующих мер для их пресечения; получение и регистрация информации относительно преступлений и иных событий, незамедлительное принятие мер для предотвращения преступлений, борьба с ними и их расследование; инициирование судебных разбирательств по уголовным делам, ведение досудебного расследования и выполнение иных действий, вытекающих из законодательства относительно уголовного судебного разбирательства, проведение экспертной оценки и технического расследования; исполнение судебных приговоров и судебных решений в пределах своей компетенции, задержание, кратковременное заключение под стражу и высылка, охрана и конвоирование задержанных лиц и лиц, взятых под стражу; соблюдение и защита прав и законных интересов лиц, подлежащих приводу в полицию, и, в случае необходимости, обеспечение их медицинской помощью; разбирательство по делам об административных правонарушениях; розыск пропавших лиц и лиц, находящихся в Эстонии незаконно, а также иных лиц согласно процедуре, определенной действующим законодательством; регулирование дорожного движения и осуществление дорожного контроля, проведение мониторинга состояния дорог, улиц, а также осуществление учета транспортных средств. 2. Оказание услуг в правоохранительной сфере, напрямую не связанных с полицейским надзором (контролем). В эту группу входят следующие задачи: обеспечение защиты посольств иностранных государств и резиденций послов, охрана объектов, определенных Правительством Республики; отслеживание в соответствии с установленными правилами открытия и функционирования объектов, находящихся под охраной; контроль соблюдения паспортного режима и выполнения правил регистрации физических лиц по адресу их постоянного проживания, постановка отметок в их паспортах о дате въезда и выезда; проверка законности пребывания и работы в Эстонии иностранных граждан или лиц без гражданства; информирование центральных и местных органов власти по вопросам криминогенной обстановки, несчастных случаев, пожаров, катастроф, природных катаклизмов и других событий и принятие мер, необходимых для минимизации ущерба от их последствий, спасение людей и оказание им помощи в данных обстоятельствах, а также обеспечение получения государственной помощи жертвам преступлений и лицам, находящимся в беспомощном состоянии. 3. Оказание услуг напрямую не связанных с правоохранительной деятельностью полиции. К таким услугам относятся: оказание помощи лицам в пределах своей компетенции; участие в профилактике преступности, наркомании, алкоголизма и иных пороков; оказание помощи лицам, отбывшим наказание по приговору суда, вновь адаптироваться и социализироваться; обеспечение сохранности и возврата владельцу (или его представителю) найденных вещей и документов, которые были доставлены в полицию или их передача в бюро находок; участие в охране окружающей среды, природных ресурсов и объектов природы; выполнение иных действий, предписанных полиции настоящим Законом или законодательством, изданном на его базе. 4. Содействие государственным органам (в том числе не правоохранительным). В данную группу входит оказание содействия (помощи): органам здравоохранения и ветеринарии в случае введения карантина вследствие эпидемий или эпизоотий; медицинским учреждениям, путем доставки туда лиц, которые по состоянию своего здоровья находятся в опасном состоянии или представляют опасность для других лиц; пожарным и спасательным службам в исполнении их функций путем обеспечения при необходимости общественного порядка; Департаменту гражданства и миграции МВД Эстонии в отслеживании паспортного режима и выполнения правил регистрации физических лиц по адресу их постоянного проживания, отметок в их паспорта о дате въезда и перемещения; органам государственной безопасности в исполнении их функций. В анализируемых нормах также обращается внимание на то, что если сотрудник полиции или курсант полицейского учебного заведения является очевидцем какого-либо преступления, то он должен незамедлительно начать исполнять свои служебные обязанности, невзирая на время и место их совершения. Здесь уместно отметить, что несмотря на провозглашение эстонской полиции как демократической и невоенизированной, она пользовалась (и пользуется в настоящее время) достаточно широкими полномочиями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности, включая право на применение силовых и конспиративных методов, временное ущемление гражданских прав и свобод (при обязанности физических и юридических лиц беспрекословно исполнять приказы полиции) и др.1 Наглядным примером, подтверждающим обладание полиции Эстонии правом применения широкого спектра мер принуждения, являются нормы Главы IV «Права полиции» Закона Эстонской Республики от 20 сентября Л 1990 г. «О полиции» (в настоящее время не действует) . Права эстонской полиции в период с 1990 до 2009 года также можно классифицировать в соответствии с задачами по осуществлению полицейского надзора (контроля), а именно: 1) права, связанные с осуществлением полицейского надзора (контроля); 2) права, напрямую не связанные с осуществлением полицейского надзора (контроля). При этом подавляющее большинство прав из анализируемого блока норм полицейского Закона 1990 года (23 из 28) относится к первой группе, а именно: право требовать от лиц соблюдения действующего законодательства и пресекать его нарушение, а также принимать принудительные меры воздействия в отношении нарушителей; проверять личность физических лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, и проводить на месте личный досмотр лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, и их вещей; составлять рапорты о незначительных правонарушениях и накладывать за них наказания; задерживать лиц, совершивших правонарушения, а также принимать иные меры для борьбы с правонарушениями; [LXXVII] [LXXVIII] вызывать лиц в полицию по делам об уголовных преступлениях или административных правонарушениях для осуществления разбирательства по делу; доставлять в полицию лиц, участвовавших в преступлениях, для незамедлительного установления фактов совершения преступления; задерживать и (или) содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений; задерживать лиц, незаконно находящихся на территории Эстонии; доставлять лиц, находящихся в состоянии алкогольной или наркотической интоксикации и (или) представляющих опасность для них самих или для других лиц, в медицинские учреждения или в полицию для установления их личности и составления протокола о правонарушении и осуществлять принудительный уход за данными лицами; фотографировать и дактилоскопировать задержанных лиц; допрашивать лиц; брать на хранение вещи и документы; делать аудио- или видеозаписи и производить киносъемку; протоколировать процедуру допроса; вести оперативное наблюдение, использовать техническое оборудование и предпринимать иные меры для борьбы с преступностью; осматривать материальное имущество на предприятиях, в учреждениях и организациях; осуществлять проникновение в жилище или на иные объекты недвижимости физических и юридических лиц; запрещать или ограничивать движение на участках дорог или улиц; запрещать использование транспортных средств, по своей конструкции или техническому состоянию не отвечающих предъявляемым требованиям; проверять транспортные средства, перевозимые грузы и документы водителя; отстранять лицо от управления транспортным средством; подвергать водителей обследованию на месте или посылать его на медицинское освидетельствование в медицинское учреждение на предмет опьянения; беспрепятственно пользоваться средствами связи, принадлежащими организациям, а также в случаях, не терпящих отлагательств, пользоваться моторными транспортными средствами, принадлежащими организациям (кроме моторных транспортных средств, принадлежащих дипломатическим работникам, сотрудникам консульских учреждений и другим иностранным представителям и международным организациям, а также моторных транспортных средств специального назначения); проводить сбор улик; использовать средства массовой информации для обеспечения информирования населения об уголовных преступлениях, установления фактов уголовных преступлений, розыска уголовных преступников, предотвращения уголовных преступлений. Ко второй группе относятся такие права, как: выдача и аннулирование лицензий; запрос и получение информации от организаций; изучение документов, касающихся финансовой и экономической деятельности юридических лиц, и получение объяснений и информации относительно любой финансовой или экономической активности; проверка наличия и действия лицензий и приостановление функционирования юридических лиц, а также пресечение соответствующей деятельности физических лиц, не имеющих действующих лицензий; награждение физических лиц за выдающиеся заслуги в деле охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Рассмотрев закрепленные законодателем за эстонской полицией функции и полномочия, можно сделать вывод о том, что еще до принятия и вступления в силу Закона Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране» полиция де-факто и де-юре являлась организацией, обладающей широким кругом правоохранительных функций и полномочий, реализующихся в виде оказания услуг населению. Что касается определения эстонской полиции как невоенизированной и демократической, и в то же время наличия в ее полномочиях прав на применение силовых мер воздействия (принуждения) и временное ущемление прав, свобод и интересов граждан и организаций, то так же как любое государство, в том числе правовое, сохраняет черты полицейского государства,[LXXIX] так и полиция, являясь по сути надзорно-принудительным органом, при условии неукоснительного соблюдения законов правового (демократического) государства при осуществлении своей деятельности будет являться демократической. В данной связи определение полиции Эстонии как демократической полиции в полной мере ей соответствует, о чем также свидетельствует исчезновение в эстонском обществе стереотипа о надзорно-карательной сущности полиции. Несмотря на достижения полицейских реформ, основные цели которых были успешно реализованы в 2008 - 2009 годах, эстонские правоохранительные органы (в том числе полиция) вновь подверглись крупному реформированию. По мнению автора, одной из причин очередной реформы явился процесс преодоления последствий экономического спада 2008-2009 гг., вызванного мировым финансовым кризисом 2008 г. Данный кризис в целом существенно повлиял на экономику Эстонии, о чем свидетельствуют данные, приведенные в общественной базе Департамента статистики Эстонии. К примеру, уровень безработицы в 2009 году вырос до 13,8%, что стало самым высоким показателем с момента восстановления Л независимости страны, в то время как в 2008 году он был на уровне 5,5% . В начале 2008 года Правительство страны с целью экономии средств обсудило идею объединения департаментов (Департамента полиции, Департамента пограничной охраны и Департамента гражданства и миграции) и одобрило ее. В феврале месяце в МВД Эстонии появилась программа объединения департаментов, важнейшей частью которой была разработка нового закона «О полиции и пограничной охране». С 6 мая 2009 года вступил в законную силу Закон «О полиции и пограничной службе», согласно которому с 1 января 2010 года отдельные до этого Департамент полиции, Центральная криминальная полиция, Полиция внутренней безопасности, Департамент погранохраны и Департамент гражданства и миграции были объединены. Цель реформы - «...укрепление внутренней безопасности, прекращение бессмысленного с точки зрения государства дублирования функций различными министерствами и ведомствами.»1. Здесь отметим, что опыт подобных объединений в Эстонии уже был. В 1929 году, также с началом всемирного экономического кризиса, Эстония стала оптимизировать государственный аппарат. В ходе этого сокращения Министерство внутренних дел 1 июля 1929 года было объединено с Министерством судебных дел, и была создана единая канцелярия министра. Но уже в 1934 году такое объединение было признано нецелесообразным и министерства были вновь разделены. Несмотря на неудачный опыт прошлых лет, в Эстонии возможность значительного укрупнения полицейского департамента возникла в связи с упразднением пограничного контроля на внутренней границе ЕС в ходе присоединения Эстонии к безвизовому Шенгенскому пространству. А так как задача по охране общественного порядка и безопасности (в том числе на приграничных территориях) - это непосредственная задача полиции, то с целью исключения дублирования полицейских функций (основной цели третьего этапа реформирования полиции Эстонии) сотрудниками службы пограничной охраны последние были включены в полицейские ряды. Причем Эстония не единственная страна, в которой произошло объединение полиции и пограничной службы под одно руководство. В Германии еще в 2005 году ввиду полицейской реформы произошло объединение указанных служб в один департамент (федеральная полиция). Более того, мы можем также полагать, что данное объединение повлияло на качество полицейской службы в целом положительно, так как в 2011 году на правительственном уровне было принято решение об очередной реорганизации Департамента полиции и пограничной охраны, Спасательного департамента и Центра тревоги, входящих в структуру Министерства внутренних дел Эстонии. В результате данных реорганизаций ранее самостоятельно действующие территориальные органы - префектуры полиции и региональные спасательные центры стали структурными подразделениями Центрального аппарата (Департамента полиции и пограничной охраны и Спасательного департамента). По утверждению Министра внутренних дел Эстонии, произведенные и готовящиеся изменения являются «логичным продолжением ранее проведенных реорганизаций, согласно которым был создан единый Департамент, а также продолжением поступательного развития и администрирования всей правоохранительной сферы в области деятельности министерства»1. В настоящее время полиция Эстонии - Департамент полиции и погранохраны - представлена двумя укрупненными отделами: Отделом охраны правопорядка и криминальным отделом, Отделом политики миграции и пограничной охраны. Полицейское реформирование, наряду со структурными изменениями, сопровождалось повышением уровня материальных затрат государства на полицейское материально-техническое оснащение. Расходы на одного сотрудника правоохранительных органов в год в Эстонии - 77414 долларов (для сравнения в России этот показатель равен 23875 долларов)[LXXX] [LXXXI]. Стартовавшая в 2005 году в Эстонии программа «Электронная полиция» (E-Police) прекрасно зарекомендовала себя и функционирует на сегодняшний день. В настоящее время рабочие станции системы установлены в каждой патрульной машине и обеспечивают полицейским оперативный доступ ко всей необходимой им информации1. При этом в штаб-квартире полиции в режиме реального времени следят за перемещениями и местонахождением всех патрулей.[LXXXII] [LXXXIII] [LXXXIV] [LXXXV] На сегодняшний день в системе электронной полиции производится около 17000 запросов в сутки . Полагаем, можно с уверенностью говорить, что функционирование системы E-Police повысило оперативность работы, обеспечило лучшее взаимодействие полиции и граждан и в конечном итоге способствовало повышению уровня безопасности и правопорядка в Эстонии. Несмотря на достаточно широкий круг задач эстонской полиции к которым, помимо ранее существовавших (в области охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности), были добавлены такие задачи, как пограничный контроль, обнаружение и ликвидация последствий загрязнения морских вод, поисково-спасательная деятельность (включая морскую поисковую и спасательную деятельность), управление делами гражданства и миграции, эффективность ее деятельности продолжает оставаться на 4 достаточно высоком уровне . Проанализировав развитие правовых и организационных основ формирования современной полиции Эстонской Республики, сделаем следующие выводы. 1. С момента выхода Эстонии из состава СССР и до настоящего времени эстонская полиция прошла три этапа реформирования, а именно: первый этап - с 1991 по 2004 год - воссоздание национальных полицейских органов, создание Департамента полиции Эстонской Республики. Основным достижением данного периода стало провозглашение новой полицейской идеологии «от советской милиции как силовой структуры - к демократической полицейской службе, с налаживанием совершенно новых отношений с обществом»; второй этап - с 2004 по 2009 год - приведение нормативного правового регулирования полицейской деятельности и структуры полицейских органов Эстонии в соответствие с требованиями Европейского Союза. Этап характеризуется признанием руководством страны общественного мнения о полиции концептуальным, достижением стабильно высоких показателей эффективности полицейской деятельности, а также развитием и совершенствованием тех направлений деятельности Департамента полиции Эстонской Республики, которые непосредственно ориентированы на исполнение концепции общественного мнения; третий этап - с 2009 года по настоящее время - укрупнение полицейского аппарата путем объединения ранее самостоятельно действующих правоохранительных органов Эстонской Республики, а именно: Департамента полиции, Департамента пограничной охраны, Департамента гражданства и миграции - создание Департамента полиции и пограничной охраны. Таким образом, Министерство внутренних дел Эстонской Республики делегировало современной эстонской полиции статус основного правоохранительного органа, реализующего политику Министерства в правоохранительной сфере. Каждый из этих этапов, с точки зрения повышения эффективности полицейской деятельности, в целом был успешен. Однако самым продуктивным в плане повышения эффективности полицейской деятельности явился второй этап реформирования полиции Эстонии, на котором начали реализовываться те меры, которые на протяжении более чем 10 лет продолжают оставаться приоритетными. Указанные меры направлены на обеспечение следующих направлений полицейской деятельности: а) близость к людям; б) открытость; в) дисциплина и отсутствие коррупции. 2. Руководство эстонской полиции уделяет большое значение реализации комплекса антикоррупционных мер, которые реализуются в том числе мерами организационного характера. Так, специфическое территориальное построение префектур эстонской полиции, не совпадающее своими границами с эстонскими уездами (маакондами), является составной частью блока антикоррупционных мер, ограничивающих возможность негативного авторитетного влияния руководителей территориальных органов власти на деятельность полицейских органов, и наоборот. Тем самым ставится дополнительное препятствие для устранения одной из причин коррупции - зависимости стандартов и принципов, лежащих в основе работы полицейского аппарата, от политики правящей элиты.