Механізм правового забезпечення екологічної політики України.

Розкриваючи опорний функціональний понятійний ряд екологічної політики держави, слід виходити з того, що правове забезпечення регіональної екологічної політики як реальна дійсність має своєю метою збалансування екологічних та соціально-економічних інтересів суспільства, спрямованих на досягнення екологічної безпеки.

Національна екологічна політика як правова категорія, виражає й підсумовує отримані знання про правову форму існування регіональних еколого-правових відносин. Вона надає якісну визначеність правовому науково-теоретичному осмисленню, фіксує структуру фундаментальних еколого-правових відносин. Це дозволяє науково-теоретично осмислити регіональні еколого-політичні правовідносини, виявити їх зовнішні зв’язки, структуру, історичний розвиток та функціонування. Юридична природа національної екологічної політики реалізується завдяки екологічному та чинному законодавству України та особливо регіональному нормативноправовому регулюванню.[1]

Механізм правового забезпечення екологічної політики України обумовлений обраними заходами регіональної екологічної політики, тобто має похідний від них характер.

Заходи регіональної екологічної політики - статичні елементи національної екологічної політики. Механізм реалізації регіональної екологічної політики обслуговує динамічний елемент - реалізацію національної екологічної політики.

Діалектика співвідношення заходів регіональної екологічної політики та механізм реалізації національної екологічної політики полягає в тому, що ці категорії характеризуються не лише протилежністю, але і єдністю - це знаходить безпосереднє вираження в тому, що заходи регіональної екологічної політики можуть переходити в прийоми механізму реалізації національної екологічної політики і навпаки.[2]

До головних складових механізму реалізації основних напрямів державної екологічної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки належать: державна інституційна інфраструктура проведення

природоохоронної політики, законодавчо-правовий механізм регулювання виробничої діяльності юридичних і фізичних осіб щодо охорони, використання природних ресурсів та їх відводів; економічний механізм природокористування та природоохоронної діяльності; механізми реалізації міжнародних, національних регіональних, галузевих та місцевих

природоохоронних програм.[3]

До організаційних засад охорони довкілля і саме створення ефективної державної системи охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів України має на меті: формування і впровадження державної політики в галузі охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів; створення наукового і технічного потенціалу в природоохоронній діяльності; створення умов для ефективної дії правового забезпечення політики екологічної та ядерної безпеки; вирішення питань підготовки кадрів для забезпечення природоохоронної діяльності та здійснення політики регулювання екологічної та ядерної безпеки.[4]

Відповідно до основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки (затверджено Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998р.

До функцій національного рівня управління належить вирішення таких питань: розроблення методичного, нормативно-методичного та правового забезпечення; розроблення політики регулювання ядерної безпеки; проведення державної екологічної експертизи; формування економічного механізму природокористування; регулювання використання

природоохоронних ресурсів та запобігання забрудненню довкілля;

ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності; державна політика щодо зон надзвичайних екологічних ситуацій; встановлення нормативів якісного стану природних ресурсів; формування та використання державних позабюджетних фондів охорони довкілля; регулювання використання ресурсів державного значення; державний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства, в тому числі ядерної та радіаційної безпеки; впровадження екологічного аудиту; проведення єдиної науково- технічної політики щодо охорони, раціонального використання та відновлення природних ресурсів; проведення державної політики щодо збереження біорізноманіття; забезпечення екологічної безпеки як складової національної безпеки; реалізація міждержавних угод і виконання Україною взятих на себе в рамках цих угод зобов’язань та підтримання міждержавних відносин у природоохоронній сфері; забезпечення процесу прийняття державних рішень з урахуванням екологічних вимог (організація моніторингу, впровадження інформаційних технологій, ведення обліку забруднень, прогнозування); екологічна освіта та екологічне виховання.

До функцій регіонального рівня управління належить вирішення таких питань: регулювання використання природних ресурсів місцевого значення; визначення нормативів забруднення природного середовища (встановлення нормативів ГДВ, ГДС та розміщення відходів); впровадження економічного механізму природокористування; проведення моніторингу та обліку об’єктів природокористування і забруднення довкілля; проведення державної екологічної експертизи; здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства; розроблення програми впровадження природоохоронних заходів, визначення та реалізація інвестиційної політики; інформування населення та заінтересованих підприємств, установ і організацій з екологічних питань.

До функцій місцевого рівня управління належить вирішення таких питань: проведення локального та об’єктного моніторингу; здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства; організація розробки місцевих екологічних програм та проектів.[5]

Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки розроблено відповідно до статті 16 Конституції України, якою визначено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.[6]

Державна політика у сфері екології, як і будь якій іншій сфері повинна базуватися на стабільній системі законодавства, актів, нормативів , але ця система, особливо у перехідний період повинна бути еластичною , тобто вміти швидко реагувати на зміни навколишніх компонентів , вміти пристосовуватися до змін занадто складного середовища. І це є дуже ефективним засобом подолання екологічної кризи та забезпечення природоохоронної функції держави .

Основні напрями втілюватимуться за допомогою системи екологічного права. Правовий механізм має надати основним напрямам чіткої цілеспрямованості, формальної визначеності, загальнообов'язковості,

сприяти врегулюванню відносин у галузі екології, застосуванню превентивних, оперативних, стимулюючих і примусових заходів до юридичних та фізичних осіб щодо використання природних ресурсів та їх відходів і юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.

Вивчення, аналіз та узагальнення практики застосування законодавства про охорону навколишнього природного середовища передбачається здійснювати у двох напрямах:

1. складання і затвердження екологічних нормативів природокористування (стосовно надр, ґрунтів, води, повітря, рослинності тощо);

2 складання і затвердження комплексу еколого-економічних показників державного контролю за станом довкілля та діяльністю господарчих структур.

Важливим кроком до зміцнення природоохоронної сфери стало прийняття 28 червня 1996 року Конституції України, в якій стверджується, що забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави (стаття 16), кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля (стаття 50) і кожен зобов'язаний не завдавати шкоди природі та відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

Формує, забезпечує та реалізує державну політику в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України (Мінекобезпеки) , тобто саме це Міністерство здійснює нормативно-правове регулювання, комплексне управління та екологічний контроль щодо охорони, використання і відтворення.

Науковими дослідженнями щодо вивчення і розробки заходів по збереженню біологічного різноманіття зайняті фахівці наукових інститутів та центрів, насамперед Національної академії наук (HAH): Інститутів ботаніки, зоології, гідробіології, географії, біології південних морів, екології Карпат, молекулярної біології, мікробіології, клітинної біології та генетичної інженерії, Ради по вивченню продуктивних сил, Центрального ботанічного саду, Донецького ботанічного саду та інших; Інститутів Української академії аграрних наук (УААН): землеустрою, рослинництва, землеробства, агроекології, ветеринарної медицини, розведення і генетики тварин, птахівництва, селекційно-генетичний, винограду і вина та інші; факультети і кафедри екологічного профілю учбових закладів тощо. Ряд питань, пов'язаних з науковими дослідженнями і управлінням у цій сфері, вирішують наукові центри, лабораторії і інститути при центральних органах виконавчої влади, зокрема Український науково-дослідний інститут екологічних проблем та Український науковий центр екології моря при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки.

Державне регулювання у цій сфері не може існувати без ефективної системи нагляду за станом середовища, тобто без системи постійно діючого моніторингу.

Екологічний моніторинг довкілля є сучасною формою реалізації процесів екологічної діяльності за допомогою засобів інформатизації і забезпечує регулярну оцінку і прогнозування стану середовища життєдіяльності суспільства та умов функціонування екосистем для прийняття управлінських рішень щодо екологічної безпеки, збереження природного середовища та раціонального природокористування.[7]

Створення і функціонування Державної системи екологічного моніторингу довкілля повинно сприяти здійсненню державної екологічної політики, яка передбачає:

• екологічно раціональне використання природного та соціально- економічного потенціалу держави, збереження сприятливого середовища життєдіяльності суспільства;

• соціально-екологічне та економічно раціональне вирішення проблем, які виникають в результаті забруднення довкілля, небезпечних природних явищ, техногенних аварій та катастроф;

• розвиток міжнародного співробітництва щодо збереження біорізноманіття природи, охорони озонового шару атмосфери, запобігання антропогенній зміні клімату, захисту лісів і лісовідновлення, транскордонного забруднення довкілля, відновлення природного стану Дніпра, Дунаю, Чорного і Азовського морів.

Державна система екомоніторингу довкілля є інтегрованою інформаційною системою, що здійснює збирання, збереження та оброблення екологічної інформації для відомчої та комплексної оцінки і прогнозу стану природних середовищ, біоти та умов життєдіяльності, вироблення обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних соціальних, економічних та екологічних рішень на всіх рівнях державної виконавчої влади, удосконалення відповідних законодавчих актів, а також виконання зобов'язань України з міжнародних екологічних угод, програм, проектів і заходів.[8]

Екологічний моніторинг довкілля здійснюється за довгостроковою Державною програмою, яка визначає спільні, узгоджені за цілями, завданнями, територіями та об'єктами, часом (періодичністю) і засобами виконання дії відомчих органів державної виконавчої влади, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності.

Суб'єктами Державної системи екологічного моніторингу довкілля, відповідальними за обов'язкове здійснення Державної програми

екомоніторингу довкілля, є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які згідно з своєю компетенцією отримують і обробляють дані про стан довкілля і виробляють відповідні рішення щодо нормалізації або поліпшення екологічної обстановки, раціонального використання і забезпечення якості природних ресурсів.

Об'єктами інформатизації в Державній системі екомоніторингу довкілля України є процеси відомчої екологічної діяльності та їх інтеграція на локальному, адміністративно-територіальному і державному рівнях, які відповідно охоплюють:

• території промислово-міських агломерацій, санітарно-захисних зон великих підприємств, в тому числі АЕС, великих водоймищ, природоохоронних зон та інших спеціально визначених просторових одиниць;

• територію Автономної Республіки Крим та території областей України;

• території промислово-економічних регіонів, басейнів великих річок та України в цілому.

Територія країни за ступенем екологічної небезпеки поділяється на зони, для яких встановлюються нормативи, які дозволяють чи забороняють види виробничої, господарської та іншої діяльності, що враховують екологічні, соціальні та економічні умови.

Витрати на реалізацію природоохоронних програм і заходів потребують значних коштів. Однак протягом найближчих 5 - 10 років країна буде дуже обмежена у коштах, необхідних для поліпшення стану навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів. Тому необхідно чітко визначити пріоритетні напрями та проблеми з метою відпрацювання реалістичних, ефективних та економічно вигідних рішень. З цією метою, виходячи з реального екологічного стану території України, необхідно враховувати такі основні критерії і чинники:

• погіршення здоров'я людей через значну забрудненість довкілля;

• втрати, що призводять до зниження продуктивності народного господарства, зумовлені збитками або руйнуванням фізичного капіталу і природних ресурсів;

• погіршення стану або загроза завдати непоправної шкоди біологічному та ландшафтному різноманіттю і, зокрема лукам, пасовищам, озерам, водоймам, річкам, землям, лісовим, прибережним і морським екосистемам, гірським районам;

• еколого-економічну ефективність природоохоронних заходів.[9]

Під механізмом забезпечення екологічної безпеки розуміють комплекс взаємопов'язаних державно-правових засобів, спрямованих на досягнення екологічної безпеки шляхом регулювання і контролю діяльності суб'єктів екологічних правовідносин за допомогою еколого-правових норм.

Екологічна безпека населення є найбільш гуманним, благородним і відповідальним завданням екологічного законодавства, яке, по-перше, закріплює екологічні права громадян України, по-друге, гарантує їх реалізацію, по-третє, визначає правові, економічні та соціальні основи охорони навколишнього природного середовища. Так, відповідно до ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.91 кожний громадянин України має право на: безпечне для його життя та здоров'я навколишнє природне середовище; участь в обговоренні проектів законодавчих актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, та внесення пропозицій до державних і господарських органів, установ та організацій з цих питань; участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів; здійснення загального і спеціального використання природних ресурсів; об'єднання в громадські природоохоронні формування; одержання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоров'я населення; участь у проведенні громадської екологічної експертизи; одержання екологічної освіти; подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Разом з цим потрібно зазначити, що громадяни України несуть і відповідні обов'язки, а саме: берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища; здійснювати діяльність з

додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів і лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів і штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище (ст. 12 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

У той же час екологічні права громадян забезпечуються системою гарантій. Так, згідно зі ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» ними є: проведення широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього

природного середовища; зобов'язання міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації

народногосподарських об'єктів; участь громадських об'єднань і громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища; здійснення державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компенсація в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; невідворотність відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

У системі механізму правових заходів, спрямованих на охорону екологічних прав громадян, важливе місце посідають: екологічні програми, екологічна експертиза, контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища; освіта і виховання в зазначеній галузі.

Екологічні програми правового забезпечення екологічної політики України розробляються з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності з організації і координації заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, раціонального

використання і відтворення природних ресурсів. Наприклад, ними є загальнодержавна Програма формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 рр., яка затверджена Законом України від 21.09.00; Програма запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2000—2005 рр., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.00; загальнодержавна Програма поводження з токсичними відходами, затверджена Законом України від 14.09.00; Програма пошуку та знешкодження залишків хімічної зброї, затопленої у виключній (морській) економічній зоні України, на 1997—2002 рр., затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.96; загальнодержавна Програма охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів, затверджена Законом України від 22.03.01 та ін.

Екологічна експертиза в Україні — вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних

формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Згідно зі ст. 4 Закону України «Про екологічну експертизу» від 09.02.95 метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах. Важливою складовою механізму правового забезпечення екологічної політики України та охорони екологічних прав громадян значною мірою сприяють контроль і нагляд за охороною навколишнього природного середовища. Існує державний і громадський контроль.

Державний контроль здійснюється місцевими радами та їх виконавчими органами, Міністерством екології та природних ресурсів України, його органами та іншими спеціально уповноваженими державними органами.

Громадський контроль здійснюється громадськими інспекціями відповідно до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 27.02.02, згідно з яким громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють громадські інспектори з охорони довкілля. Діяльність громадських інспекторів організовують і координують органи, що належать до сфери управління Мінекоресурсів, а саме: Державна екологічна інспекція, Республіканський комітет Автономної Республіки Крим з екології та природних ресурсів, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, державні інспекції охорони Чорного і Азовського морів.

Також слід зазначити, що механізм правового забезпечення

екологічної безпеки передбачає наявність певних державних і недержавних інститутів (установ).

Вирішення проблем правового механізму охорони екологічних прав громадян значною мірою залежить від їхньої освіти і виховання в галузі охорони навколишнього природного середовища. Підвищення екологічної культури суспільства і професійна підготовка спеціалістів забезпечуються загальною обов'язковою комплексною освітою та вихованням у галузі охорони навколишнього природного середовища, в тому числі в дошкільних дитячих закладах, системі загальної середньої, професійної та вищої освіти, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів.

Належить звернути увагу на те, що сукупний негативний вплив техногенних аварій і катастроф в Україні на сьогодні має чітку тенденцію до зростання. Це насамперед зумовлено активним нарощуванням обсягів виробництва, невизначеністю економічних важелів державного регулювання у сфері запобігання та ліквідації негативних техногенних впливів на навколишнє природне середовище та відсутністю ринку страхових екологічних послуг.

Одним з напрямів вирішення зазначених питань є впровадження у практику природоохоронної діяльності екологічного страхування. Це — складова фінансово-економічного механізму, яка покликана виключно на ринкових засадах із залученням коштів приватного капіталу забезпечити відшкодування заподіяної шкоди життю і здоров'ю фізичних осіб, а також збитків, завданих майну юридичних осіб. Кабінетом Міністрів України розроблено проект Закону України «Про екологічне страхування». Цей проект регулює відносини у сфері екологічного страхування і спрямований на відшкодування шкоди, заподіяної юридичним і фізичним особам унаслідок аварійного забруднення навколишнього природного середовища. Екологічне страхування здійснюватиметься в обов'язковій формі. Йому підлягатиме діяльність підприємств, установ, організацій, що становить підвищену екологічну небезпеку і пов'язана з аварійним забрудненням навколишнього природного середовища.

Досвід практичної діяльності у сфері екологічної безпеки свідчить, що механізм її правового забезпечення включає такі види державно-правових заходів, як організаційні, нормативно-регулятивні, розпорядчо-виконавчі та забезпечувальні. Причому кожен з них є також поліструктурним і складається з кількох складових.

Організаційні заходи — це комплекс дій, спрямованих на виявлення екологічно небезпечних об'єктів і видів діяльності, природних зон і територій, що характеризуються погіршенням екологічної ситуації, з метою профілактики запобігання їх шкідливого впливу на здоров'я людини і навколишнє природне середовище. До них належать такі заходи: державна реєстрація паспортизації екологічно небезпечних підприємств і сертифікація екологічно небезпечної продукції; моделювання і прогнозування змін стану навколишнього природного середовища; інформування населення та органів державної влади про стан навколишнього природного середовища. Так, наказом Міністерства України з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи «Про затвердження Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об'єктів» від 18.12.00 було затверджено відповідне Положення. Воно визначає загальні засади паспортизації потенційно небезпечних об'єктів для створення

загальнодержавного реєстру потенційно небезпечних об'єктів техногенного і природного характеру як складової Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру.

Нормативно-регулятивні заходи в механізмі правового забезпечення екологічної політики України представляють собою діяльність

уповноважених державних органів із створення системи нормативно- правових актів, спрямованих на досягнення екологічної безпеки через визначення принципів державної політики у галузі екологічної безпеки, визначення пріоритету життя та здоров'я людини, встановлення нормативно- технічних показників і регламентація діяльності екологічно небезпечних об'єктів. До них належать: розробка стандартів у галузі екологічної безпеки; зонування екологічно небезпечних територій; розробка обґрунтування нормативів екологічної безпеки, нормування лімітування екологічно небезпечної діяльності; впровадження нормативно-економічних засобів забезпечення екологічної безпеки. Так, спільним рішенням Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Національної академії наук України «Про стан та подальший розвиток співпраці між Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захист населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Національною академією наук України» від 21.04.00 були затверджені Пріоритетні напрями наукової діяльності та Перелік наукових організацій — координаторів напрямів наукових досліджень відповідного Міністерства України.

Розпорядчо-виконавчі заходи — це цілеспрямована діяльність спеціально уповноважених органів з приводу реалізації організаційних, управлінських, контрольно-наглядових функцій з метою забезпечення безпечного функціонування виробничих, наукових, інших структур й об'єктів в галузі екології, погодження екологічних правопорушень і досягнення екологічної безпеки.