§ 2.2. Юридическая природа парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации
В отличие от ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации межрегиональные межпарламентские объединения субъектов Российской Федерации не имеют специального федерального закона, определяющего в рамочном порядке исходные начала их формирования и функционирования.
Вместе с тем нам представляется вполне допустимым, руководствуясь принципом аналогии, опираться на положения Федерального закона от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации» при характеристике общих юридических признаков, присущих парламентским ассоциациям субъектов Российской Федерации, хотя бы потому что названный Федеральный закон в системной связи с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает принцип единства организационно-правовой формы ассоциативного сотрудничества субъектов Российской Федерации (некоммерческая организация), а также не исключает участия региональных парламентов в формировании и деятельности иных видов межрегиональных объединений (ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации)[219]. В частности, в Положении о порядке принятия в ассоциированные члены и члены Ассоциации инновационных регионов России отмечается, что ассоциированными членами Ассоциации являются законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принявшие решение об участии в деятельности Ассоциации в порядке, предусмотренном Уставом Ассоциации инновационных регионов России.
Как известно, названный Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ определяет следующие элементы в правовом положении межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, как-то: нормативные основы; принципы деятельности; основные цели и задачи формирования; порядок создания и регистрации; материально-финансовые основы деятельности; право на взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; ответственность.
Соответственно, вышеперечисленные правовые аспекты ассоциативной формы сотрудничества субъектов Российской Федерации, обеспечивающие самоорганизацию, главным образом, межрегиональных экономических связей, можно рассматривать в качестве структурообразующих и для других публичных объединений субъектов Российской Федерации, определяющих в качестве приоритетного направления своей деятельности дальнейшее развитие парламентаризма на уровне горизонтальных федеративных отношений.
Исследование юридической природы парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации в контексте названного Федерального закона также предполагает использование сравнительно-правового подхода, применяемого для выявления общих и особенных признаков ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и межрегиональных межпарламентских добровольных объединений в Российской Федерации, что, в свою очередь, расширяет представления о свойственных им признаках (качествах).
Анализ правовых основ организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия и парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации свидетельствует об их общности, поскольку обе разновидности межрегиональных объединений в своей деятельности опираются на Конституцию Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, соответствующие акты регионального законодательства, учредительные договоры и уставы.
Вместе с тем именно анализ нормативно-правовых основ деятельности ассоциаций экономического взаимодействия и парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации позволяет установить их особенности.
Прежде всего, федеральная государственная власть изначально уделяла наибольшее внимание развитию нормативной базы межрегионального экономического сотрудничества субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствует содержание таких нормативных правовых актов, как: Указ Президента Российской Федерации от 11 ноября 1991 года № 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы», Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»1, Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 года № 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»[220] [221], Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 1998 года № 1322 «Вопросы Министерства региональной политики Российской Федерации»[222] и пр. Кроме того, для образования межрегиональных межпарламентских ассоциаций в Российской Федерации не было характерным применение специальных актов федерального правотворчества типа Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР от 10 июня 1991 года № 1378-1 «Об образовании ассоциации «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона РСФСР», оформляющего согласие федеральной государственной власти на институционализацию того или иного объединения государственных органов субъектов Российской Федерации, включая законодательные (представительные) органы государственной власти. Их отсутствие исключало использование элементов механизма делегирования государственных полномочий, который предусматривался в указанных нормативных правовых актах Российской Федерации для ассоциаций экономического взаимодействия в Российской Федерации. К примеру, в названном Распоряжении Председателя Верховного Совета РСФСР отмечалось, что членам Ассоциации предоставляется право определять на своей территории до принятия законодательного акта РСФСР, т.е. в порядке опережающего правотворчества, порядок взимания и размеры оплаты за пользование природными ресурсами, а также размеры штрафов и компенсационных платежей за ущерб, причиненный природе, с направлением полученных средств на улучшение экономической обстановки и развитие социальной сферы. В Распоряжении Председателя Верховного Совета РСФСР от 31 мая 1991 года № 22 В-1 «Об образовании Ассоциации экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона РСФСР и мерах по созданию условий для их ускоренного развития» уже самой Ассоциации предоставлялось право формировать валютные фонды и фонды товарно-материальных ресурсов, а в порядке опережающего правотворчества, т.е. до принятия Закона РСФСР о внешнеэкономической деятельности, - разрешать вопросы проведения бартерных сделок, лицензирования экспорта. В указанных Распоряжениях содержались поощрительные санкции для Ассоциаций в виде частичного освобождения от уплаты в федеральный бюджет налога на прибыль тех предприятий и организаций, которые участвовали в поставках товаров и продовольствия в северные территории Российского государства. Введение подобных государственных мер позволило отдельным авторам рассматривать именно ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в качестве особой формы государственно - территориального управления[223] либо «организационно-связующего звена между интересами федеральных министерств и ведомств в условиях формирования единого внутреннего рынка»1. Как уже отмечалось, одним из компонентов правовых основ межрегиональных объединений (ассоциаций) субъектов Российской Федерации выступает региональное законодательство их членов. Вместе с тем характерной чертой именно парламентских ассоциаций в Российской Федерации выступают законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые исключительно законодательными (представительными) органами государственной власти. Так, в п. 1.4 Устава Южно-Российской Парламентской Ассоциации предусматривается, что в своей деятельности Ассоциация руководствуется, в том числе, законами субъектов Российской Федерации, определяющими статус парламентов, которые являются членами Парламентской Ассоциации[224] [225]. В ст. 5.1 Устава Парламентской Ассоциации Северо-Запада России устанавливается, что делегирование представителей в органы Парламентской Ассоциации, а также их отзыв осуществляется парламентами - членами Парламентской Ассоциации в соответствии с их регламентами и иными правовыми актами[226]. К ведению парламентов - членов Парламентской Ассоциации Северо-Запада России (а следовательно, и к их регулированию) Устав относит определение срока действия и порядок прекращения полномочий представителей[227]. Подобные отсылочные нормы, свидетельствующие о тесной взаимосвязи актов локального правотворчества, исходящих от парламентских ассоциаций в Российской Федерации, и актов соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти, призваны подчеркнуть особое положение регионального парламента как в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, так и в организации собственной межпарламентской деятельности. Как отмечается в современной юридической литературе, «законодательный орган власти субъекта Российской Федерации - это орган государственной власти, которому народом как источником публичной власти (согласно Конституции Российской Федерации) делегировано право принимать политические решения по организации жизни населения субъекта»1. Однако законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации правомочны не только регулировать вопросы собственного участия в организации и деятельности межрегиональных межпарламентских ассоциаций, но и формировать законодательные основы представительства и деятельности иных государственных органов в соответствующих межрегиональных объединениях, включая ассоциации экономического взаимодействия в Российской Федерации. К примеру, участие Республики Татарстан в Ассоциации инновационных регионов России опирается на следующие законодательные акты республиканского значения в сфере инновационной и инвестиционной деятельности, наличие которых является одним из показателей региональной инновационной активности в Российской Федерации, а именно: Закон от 19 июля 1994 года № 2180-XII (в ред. от 12 января 2012 года) «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан»[228] [229]; Закон от 18 июня 1998 года № 1661 (в ред. от 6 июля 2016 года) «О науке и научной деятельности»1; Закон от 25 ноября 1998 года (в ред. от 15 декабря 2014 года) «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан»2; Закон от 2 августа 2010 года № 63- ЗРТ (в ред. от 12 июня 2014) «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан»3; Закон от 21 января 2010 года № 7-ЗРТ (в ред. от 19 ноября 2016 года) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Республике Татарстан»4; Закон от 17 июня 2015 года № 40-ЗРТ «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года»5; Закон от 21 апреля 2016 года № 24-ЗРТ (в ред. от 5 июля 2017 года) «О промышленной политике в Республике Татарстан»6 и т.д. Все вышеизложенное свидетельствует о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти в Российской Федерации обладают особым качеством - универсальностью, позволяющим им в отличие от иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации учреждать и (или) участвовать в деятельности не только профильных межрегиональных объединений (парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации), но и иных ассоциаций (ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, включая Ассоциацию инновационных регионов России) и объединений (Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию Северо-Западного федерального округа). В юридической литературе свойство универсальности признается и за исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях их межрегионального взаимодействия, которые также способны, по мнению отдельных авторов, «решать широкий круг вопросов политического, экономического и социального характера»1. Однако, как показывает анализ примерных планов работы межрегиональных межпарламентских объединений в Российской Федерации, парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации рассматривают не менее широкий круг вопросов общественно-политического, социальноэкономического и культурного характера. Так, в Примерных планах работы Парламентской Ассоциации СевероЗапада России на 2016 год систематизированы приоритетные вопросы, подлежащие рассмотрению на Конференции указанной Парламентской Ассоциации в таких областях, как: экономика и финансы; социальная политика, правовая сфера; образование, наука и высшая школа; культурная политика; местное самоуправление; природопользование и охрана окружающей среды; межпарламентское сотрудничество[230] [231]. Соответственно, в Примерных планах работы той же Парламентской Ассоциации Северо-Запада России на 2017 год наряду с утвердившимися сферами сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа выделяются новые области взаимодействия, а именно: туризм; рыбохозяйственный комплекс; агропромышленный комплекс; экология; вопросы Севера и коренных малочисленных народов[232]. Наконец, особое значение в правовом оформлении юридической природы парламентских ассоциаций в Российской Федерации непосредственно приобретают локальные акты самих межпарламентских объединений указанного вида, особенно учредительного характера (учредительный договор и устав). Их правовая ценность заключается в том, что они в условиях законодательного пробела содержат норму - дефиницию, раскрывающую сущностные черты межрегиональных межпарламентских объединений. Так, Договор об образовании Южно-Российской Парламентской Ассоциации от 25 апреля 2001 года в ст. 1 закрепляет, что стороны образуют Ассоциацию в качестве консультативного совещательного органа в целях выработки согласованных подходов к осуществлению конституционной и экономической реформы, обеспечения прав и законных интересов граждан Юга России и решения иных важнейших вопросов, представляющих общий интерес для субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа1. В Уставе названной Ассоциации (в последней редакции от 2 июня 2017 года) устанавливается, что ЮжноРоссийская Парламентская Ассоциация является самостоятельной самоуправляемой добровольной организацией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа[233] [234] [235]. В соответствии с Договором об образовании и Уставом ЮжноРоссийской Парламентской Ассоциации ее Регламент в ст. 1.1 провозглашает, что Ассоциация состоит из законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, принявших решение о вступлении в Ассоциацию и подписавших Договор об ее образовании либо присоединившихся к Договору1. Если вышеприведенные учредительные документы, определяющие учредительный процесс в Южно-Российской и Северо-Кавказской Парламентских Ассоциациях, содержательно совпадают с подобными же актами Парламентской Ассоциации Северо-Запада России и СевероКавказской Парламентской Ассоциации, то, к примеру, в Учредительном Договоре Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья названная Ассоциация объявляется некоммерческой организацией, созданной юридическими лицами - законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации на добровольной основе для достижения целей, предусмотренных ее Уставом[236] [237], причем в самом Уставе указанная Ассоциация провозглашается, дополнительно, добровольным объединением региональных парламентов республик, краев, автономной области и автономных округов, расположенных на территории Дальнего Востока и Забайкалья[238]. Далее, в Соглашении о создании Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа Ассоциация именуется консультативным институтом для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес1, а в Положении об Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа она же определяется в качестве совещательного и консультативного органа, учредителями и членами которых являются законодательные (представительные) органы государственной власти тех субъектов Российской Федерации, которые находятся в пределах Приволжского федерального округа[239] [240]. Таким образом, в учредительных и иных документах, исходящих от парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации и прочих форм межрегионального взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти заложены следующие основные подходы к их природе, согласно которым межрегиональные межпарламентские объединения в Российской Федерации являются: а) коллегиальными органами с совещательными и консультативными функциями, с одной стороны, и организациями, близкими по своим внешним признакам общественным объединениям (общественным организациям); б) коллегиальными органами с совещательными и консультативными функциями; в) некоммерческой организацией, созданной на основе волеизъявления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как публичных юридических лиц, и, одновременно, добровольными объединениями. В специальной литературе специфика коллегиальных органов с консультативными и совещательными функциями усматривается в том, что они создаются «по решению органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления и состоят из представителей власти и (или) из представителей общества; имеют различный статус и способы формирования, и их решения, как правило, имеют рекомендательный характер»[241]. Соответственно, специфика парламентской ассоциации субъекта Российской Федерации в контексте локально-правового регулирования и доктринального подхода к установлению ее природы как совещательноконсультативного органа (института) состоит в следующем: 1) она создается на основе волеизъявления и по решению исключительно законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) состоит исключительно из представителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 3) организационным способом ее формирования выступают учредительные конференции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 4) правовым способом оформления сложившегося намерения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации создать свою ассоциацию выступает, прежде всего, учредительный договор (соглашение и устав); 5) рекомендательный характер принимаемых оперативных и иных решений; 6) собственное локальное правотворчество. Отнесение парламентской ассоциации субъектов Российской Федерации к консультативному (органу) институту с совещательными и координационными функциями, с одной стороны, официально провозглашается в регламентирующих документах Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, а с другой - воплощается, прежде всего, в Совете законодателей Центрального федерального округа (Совещательный (консультативный) орган руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в Совете руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уральского федерального округа и Совете руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа (Совет законодателей Сибирского федерального округа). Присущие им особенности могут быть установлены на основе сравнительно-правового анализа их ведущих признаков. Во-первых, их различие просматривается в правовых основах формирования, поскольку для Совета законодателей (руководителей) высших представительных учреждений субъектов Российской Федерации соответствующих федеральных округов не применяются акты локального правотворчества (договоры или соглашения об образовании и уставы); функцию учредительного документа выполняет Положение о Советах при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе от 24 марта 2005 года № 337 в последующей редакции[242]. Названное Положение предписывает координационным и совещательным структурам при полномочных представителях главы государства в федеральных округах руководствоваться, в том числе, актами Президента Российской Федерации, распоряжениями его Администрации и самого полномочного представителя Президента Российской Федерации. Во-вторых, указанные Советы законодателей (руководителей) высших представительных учреждений субъектов Российской Федерации в соответствующих федеральных округах функционируют в рамках института полномочных представителей главы государства, который избирается всенародно и уполномочен Конституцией России обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции). Их опосредованная связь с главой государства, как выборным институтом власти, определяет нецелесообразность проведения учредительной конференции. В-третьих, и Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, и указанные Советы состоят из представителей законодательной ветви государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в первом случае - это парламентские делегации, а во втором - исключительно руководители (председатели) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В-четвертых, для организации межпарламентской деятельности указанная Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации учреждает систему внутренних органов: это - Координатор Ассоциации, осуществляющий представительские функции и общее руководство Ассоциацией, председательствующий на ее заседаниях, формирующий повестку дня заседания и подписывающий принимаемые решения, заключающий по поручению Ассоциации договоры (соглашения); Координационный совет в составе руководителей парламентских делегаций; рабочие группы, создаваемые из членов Ассоциации для оперативной и качественной подготовки материалов к заседанию Ассоциации. Участие в Советах законодателей (руководителей) высших представительных учреждений субъектов Российской Федерации федеральных округов их председателей исключает необходимость формирования в них иных структурных подразделений и должностей. В-пятых, в деятельности Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа допускается участие наблюдателей, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, представителей Федерального собрания Российской Федерации, руководителей иных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации и пр. В-шестых, несмотря на общность природы (консультативные и совещательные органы) и единые цели (обеспечение единства законотворческой деятельности в пределах отдельно взятого федерального округа) названные Ассоциация и Советы по-разному определяют объем своих основных задач. Так, для Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа они имеют межрегиональное значение, поскольку охватывают вопросы взаимодействия и обмена опытом в сфере законотворчества между высшими представительными учреждениями и их аппаратами. В Совете руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа, главным образом, затрагиваются вопросы взаимодействия высших представительных учреждений соответствующих субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в области законодательной деятельности. В-седьмых, в Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа поставленные задачи разрешаются на основе таких полномочий, как право вырабатывать рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства, осуществлять совместную деятельность по внесению проектов федеральных законов в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации и продвижению инициатив в федеральных органах государственной власти, заслушивать информацию, предоставленную федеральными органами государственной власти, действующими на территории Приволжского федерального округа, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и т.п. Что касается, к примеру, Совета законодателей Центрального федерального округа, то разрешение поставленных перед ними задач основывается на таких полномочиях его участников, как: право взаимодействовать с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными субъектами в установленных пределах; право запрашивать и получать от них необходимые материалы и информацию по вопросам законодательной деятельности; право участвовать в мероприятиях, проводимых указанными органами государственной и негосударственной власти, по вопросам законотворчества; право вносить на рассмотрение Совета законодателей вопросы, связанные с законодательной деятельностью и т.п. Что касается наличия в парламентских ассоциациях субъектов Российской Федерации иных признаков общественных объединений и, прежде всего, общественных организаций, в которых правомочны участвовать и граждане, и юридические лица, то в качестве таковых можно назвать: а) особые качественные характеристики (самостоятельность, самоуправляемость, добровольность); б) институт членства; в) представительство и защита общих интересов; г) наличие устава; д) направленность действий (деятельности) членов организации на достижение уставных целей; е) совместный характер деятельности. Вместе с тем на качественное содержание перечисленных правовых признаков прямое влияние оказывает тот круг субъектов, которые реализуют принадлежащее им право на объединение. Поскольку образование межрегиональных межпарламентских ассоциаций в Российской Федерации основывается на осуществлении права законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на объединение, в том числе в межрегиональное межпарламентское объединение, то и содержание каждого из установленных признаков приобретает собственное содержание. Так, членами межрегиональных парламентских ассоциаций в Российской Федерации правомочны выступать исключительно региональные парламенты. В то же время, если в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации институт членства отражает правовое состояние самих государственно-территориальных образований, поскольку допускает участие в их организации и деятельности как законодательных (представительных), так и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то, исходя из смысла и содержания учредительных документов парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, в подобных объединениях пребывают именно высшие представительные учреждения субъектов Российской Федерации. Во-первых, следует отметить, что приобретение членства в парламентской ассоциации субъектов Российской Федерации основывается на целой совокупности юридически значимых фактов, как-то: принадлежность к органам государственной власти, осуществляющим законодательную власть в субъектах Российской Федерации; объединение исключительно с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенными в пределах территории конкретного федерального округа; принятие решения самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации о вступлении в члены межрегиональной межпарламентской ассоциации и подписание (присоединение) учредительного договора об образовании соответствующей ассоциации; приверженность законодательного (представительного) органов государственной власти уставу данной парламентской ассоциации субъектов Российской Федерации при осуществлении межпарламентской деятельности. Во-вторых, учредительные документы парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации не выделяют среди правовых состояний своих членов статус учредителей и иных членов ассоциативного объединения законодательных (представительных) органов государственной власти (за исключением, Ассоциации законодателей Приволжского федерального округа), что позволяет говорить об их полном совпадении и, соответственно, нецелесообразности разграничения их правовых положений. В-третьих, особенностью межрегиональных межпарламентских объединений в Российской Федерации является полный отказ (к примеру, Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) или признание (Южно-Российская Парламентская Ассоциация, Северо-Кавказская Парламентская Ассоциация) института ассоциированного членства высших представительных учреждений либо его замена на институт наблюдателей (Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья). В частности, Устав Южно-Российской Парламентской Ассоциации от 21 июня 2001 года в последующей редакции относит к ассоциированным членам Ассоциации парламенты других субъектов Российской Федерации, а также субъектов (территории), граничащих с Российской Федерацией в пределах Южного федерального округа, принимаемых на основе решений Конференции как высшего органа управления Южно-Российской Парламентской Ассоциации с правом совещательного голоса. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обретая статус ассоциированного члена межрегионального межпарламентского объединения, наделяются таким же объемом прав, что и первоначальные члены, за исключением права избирать органы парламентской ассоциации субъектов Российской Федерации (в Северо-Кавказской Парламентской Ассоциации субъектов Российской Федерации ассоциированные члены также не вправе участвовать в голосовании по принятию решений Ассоциации). В-четвертых, Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья - это единственное объединение, Устав которой предусматривает исключение из ее состава и, как следствие, утрату членства данной Ассоциации. Данная конституционно-правовая санкция имеет место в тех случаях, когда высшие представительные учреждения, состоящие в Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья: а) осуществляют деятельность, несовместимую с требованиями ее Устава; б) приносят материальный ущерб Ассоциации и (или) вред ее деловой репутации; в) не исполняют решений органов управления Ассоциации, в том числе о внесении ежегодных взносов. Что касается представительства и защиты общих интересов законодательных (представительных) органов государственной власти посредством организации такой формы, как межрегиональное межпарламентское объединение, то парламентские ассоциации оказывают содействие субъектам Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, если речь идет о проектах федеральных законов, разработанных вне полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а также в иных процедурах, в которых участвуют иные федеральные органы государственной власти. К примеру, на 48 Конференции Парламентской Ассоциации СевероЗапада России, прошедшей 30 июля 2015 года, соответствующими парламентскими делегатами были согласованы правовые позиции высших представительных учреждений по таким проектам федеральных законов, как: проект Федерального закона № 424078-4 «О внесении изменений в статьи 17 и 28.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», проект Федерального закона № 132273-6 «О внесении изменений в статью 2 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», проект Федерального закона № 414424-6 «О внесении изменений в статью 17 и 28.2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Кроме того, на указанной Конференции были официально оформлены обращения Парламентских Ассоциаций Северо-Запада России к: а) Председателю Г осударственной думы Федерального собрания С.Е.Нарышкину по вопросу о необходимости принятия федерального закона о приграничном сотрудничестве; б) Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву о рассмотрении проекта Федерального закона «Об охране Ладожского и Онежского озер» и внесении его в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации от имени Правительства Российской Федерации; в) Министру сельского хозяйства Российской Федерации А.Н. Ткачеву по вопросу «О проблемах при реализации мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в т.ч. молодых семей и специалистов в рамках долгосрочной целевой программы «Социальное развитие села на 2009-2013 годы» и т.д.[243] Направленность на достижение уставных целей и совместная деятельность участников также отличает добровольное объединение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В уставных целях межрегиональных межпарламентских ассоциаций, на наш взгляд, отражаются одновременно общегосударственные, межрегиональные и региональные интересы. Так, согласно Уставу Южно-Российской Парламентской Ассоциации, к уставным целям общегосударственного значения можно отнести содействие развитию правового государства и парламентаризма, демократии, федерализма и конституционных форм правления. В соответствии с Уставом Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти Приволжского федерального округа, Ассоциация ставит перед собой цели межрегионального и регионального значения - координацию законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, а также совершенствование законодательства (федерального, регионального). В отношении совместной деятельности высших представительных учреждений субъектов Российской Федерации п. 2.3 Устава Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья отмечает, что основные направления деятельности членов Ассоциации складываются из выработки согласованного подхода к проведению политических, экономических и социальных реформ, а также из координации их деятельности по подготовке к внесению в Г осударственную думу Федерального собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и их продвижению в федеральных органах государственной власти при подготовке законодательных решений по вопросам, представляющим взаимный интерес именно для субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья; при подготовке и внесении в федеральные органы государственной власти обращений о необходимости совершенствования нормативных правовых актов Российской Федерации. При этом Устав относит к формам совместной деятельности высших представительных учреждений субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья, главным образом, выработку общих подходов и согласование принятия правовых актов по вопросам, составляющим взаимный интерес, обмен нормативными правовыми актами, изданными субъектами Российской Федерации, расположенными в пределах Дальнего Востока и Забайкалья, а также разработку согласованного плана организационных и правотворческих мероприятий. Вместе с тем внешние черты общественной организации, присущие также добровольному объединению высших представительных учреждений субъектов Российской Федерации как юридическим лицам, образуют лишь часть общей характеристики межрегиональных межпарламентских ассоциаций в Российской Федерации. Помимо специфики их состава, определяющей содержание указанных признаков, существенное значение имеет и организационно-правовая форма их сотрудничества (некоммерческая организация). Как известно, некоммерческие организации выступают общепринятой организационно-правовой формой для «общественных объединений (общественных организаций, общественных движений, общественных фондов, общественных учреждений, органов общественной самодеятельности); некоммерческих организаций, прямо указанных в законе, но не относящихся к общественным объединениям (фонды, некоммерческие партнёрства, учреждения, автономные некоммерческие организации, государственные корпорации); некоммерческих организаций, действующих на основе специального законодательства»1. Некоммерческая организация, как организационно-правовая форма парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, обуславливает структуру их конституционно-правового статуса, определяя в нем такие элементы, как: принципы организации и деятельности; права учредителей, членов и участников; обязанности; компетенция внутренних органов управления; ответственность, гарантии соблюдения их прав и свободной деятельности, прекращение деятельности[244] [245]. Итак, учредительные документы межрегиональных межпарламентских объединений в Российской Федерации: 1) устанавливают принципы организации и деятельности парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации, как, например, принцип законности, гласности и равноправия ее членов (Парламентская Ассоциация Северо-Запада России); 2) фиксируют права учредителей и одновременно членов парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации с правом решающего голоса (например, участвовать в деятельности ассоциации, избирать ее органы, получать содействие в защите своих прав, информацию о деятельности ассоциации, добровольно прекращать свое членство) и права членов с правом совещательного голоса; 3) устанавливают обязанности членов парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации с правом решающего голоса (например, в Парламентской Ассоциации Северо-Запада России - это обязанность руководствоваться в своей деятельности положениями ее Устава и нести расходы по обеспечению деятельности межрегионального межпарламентского объединения); 4) определяют гарантии соблюдения прав членов парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации с правом решающего голоса и их свободной деятельности, которые воплощаются, на наш взгляд, в праве свободного выхода из ее состава, открытом и гласном обсуждении вопросов и принимаемых решений, их консультативной (рекомендательной) природе, в равном количестве голосов парламентских делегаций, в основном принципе принятия решений (на основе консенсуса) и пр. Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации является их общая (конституционная) правосубъектность, реализуемая в пределах территории тех государственно-территориальных образований Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти которых являются членами того или иного межрегионального межпарламентского объединения. Содержание общей правосубъектности образуют следующие базовые права парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации: право на осуществление межпарламентской деятельности; право иметь свою символику, штамп и бланки; право взаимодействовать с органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными субъектами; право представлять интересы своих членов по их поручению в федеральных органах государственной власти. На основе базовых прав парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации формируются дополнительные, как например, право принимать участие в организации и деятельности ассоциаций, союзов, ассамблей и прочих парламентских объединений в Российской Федерации и за ее пределами, которое можно считать производным от их права на осуществление межпарламентской деятельности. Что касается такого компонента их общей правосубъектности, как долженствование, то учредительные документы парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации предусматривают их общую обязанность руководствоваться в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, актами федерального законодательства, конституцией (уставом) и законами соответствующих субъектов Российской Федерации, учредительными документами самих ассоциаций. Если основанием возникновения общей правосубъектности межрегиональных межпарламентских объединений выступает сложный юридический состав (учредительная конференция, утверждение договора (соглашения) об образовании парламентской ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственная регистрация устава ассоциации), то условием ее прекращения - коллективное и единогласное решение членов парламентской ассоциации субъектов Российской Федерации относительно ее ликвидации или реорганизации. Вместе с тем, согласно учредительным документам Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья, правосубъектность данной Ассоциации имеет комплексный или полусубъектный характер. Так, анализ Устава Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья позволяет утверждать, что помимо общей правосубъектности Ассоциация обладает финансовой правосубъектностью и гражданской правосубъектностью, поскольку источниками формирования ее имущества выступают: взносы членов Ассоциации, добровольные имущественные взносы и пожертвования, иные не запрещенные законом поступления. Кроме того, согласно Уставу Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья, именно в структуре общей правосубъектности названной Ассоциации находится конституционноправовая деликтоспособность, а в структуре гражданской правосубъектности - гражданско-правовая деликтоспособность. Таким образом, правосубъектность Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья имеет комплексный характер, что сближает названную Ассоциацию с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. 1 2 3 4 5 6