Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья содержит достаточно краткое определение земельных отношений, основное ее содержание составляет разграничение сфер законодательного регулирования земельного законодательства от других отраслей, и прежде всего от тех, которые наиболее тесно с ним переплетаются, т.е.
от природоохранного, природоресурсного и гражданского законодательства.Однако нормы, регулирующие отношения, связанные с землей, имеются и в нормативных правовых актах других отраслей законодательства. В частности, в административном и уголовном законодательстве - нормы, устанавливающие ответственность за земельные правонарушения, в конституционном законодательстве - нормы о собственности на землю. Непростым является вопрос о соотношении земельного и аграрного законодательства, которые во многом совпадают по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения (недаром земельная и аграрная реформы проводились в нашей стране одновременно и одними и теми же нормативными правовыми актами).
При этом только земельное право регулирует земельные отношения в комплексе - как отношения по использованию и охране земель; нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения, образуют систему земельного законодательства, рассмотренную в комментарии к предыдущей статье.
2. Как отмечалось выше, в комментарии к ст. 1, земля является природным объектом и природным ресурсом. Законодательство об охране окружающей среды устанавливает нормы, относящиеся ко всем природным объектам, в том числе и земле, и земельное законодательство в ряде случаев при регулировании земельных отношений дает прямые или косвенные отсылки к таким природоохранным нормам, как, например, в ст. 13 ЗК: "Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований"; "Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям"; "Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ".
Наряду с горным, водным, лесным законодательством и законодательством об охране и использовании животного мира земельное законодательство рассматривается в качестве природоресурсного законодательства. Все указанные отрасли объединяет лежащий в основе регулирования принцип приоритета охраны природного ресурса по отношению к его хозяйственному использованию, в остальном имеются существенные отличия, прежде всего - в допускаемых законом формах собственности и иных прав на данный природный ресурс. При этом, поскольку такие природные ресурсы, как недра, воды и леса, находятся непосредственно на земле (под землей) и неразрывно с нею связаны, регулирование целого ряда вопросов охраны и использования того или иного ресурса осуществляется совместно как земельным, так и соответствующим отраслевым законодательством. Так, в соответствии со ст. ст. 101 и 102 ЗК (см. комментарий) порядок использования и охраны земель лесного фонда и земель водного фонда регулируется ЗК и лесным законодательством. В свою очередь, ЛК устанавливает, что границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 6 ЛК), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных (кроме земель лесного фонда) категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК). Аналогичные нормы содержатся в правовых актах и других природоресурсных отраслей: это, например, правило ст. 25.1 Закона РФ "О недрах" о том, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.
Нормы, непосредственно регулирующие земельные отношения, имеются в ВК - это, например, ч.
4 ст. 8 ВК, которой установлено, что не допускается отчуждение прудов и обводненных карьеров без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены, и что данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.Из федеральных законов, не относящихся к природоресурсным отраслям, нормы, касающиеся правового режима земель особо охраняемых территорий и их объектов (см. комментарий к гл. XVII Кодекса), содержат ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ФЗ об объектах культурного наследия.
В части же регулирования отношений, связанных с использованием земель населенных пунктов, земельное законодательство тесно переплетается с законодательством о градостроительной деятельности, которое регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. В соответствии с ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса земельное законодательство применяется к градостроительным отношениям, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
3. Вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства остается дискуссионным в науке и является достаточно сложным в практике законотворчества и правоприменения.
Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ст.
2 ГК). Таким образом, отношения, связанные с осуществлением права собственности и других вещных прав на земельные участки, а также совершением сделок с земельными участками, носят по сути своей гражданско-правовой характер. Однако согласно п. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. А в соответствии с п. 3 ст. 209 ГК владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.Соответственно, земельное законодательство, исходя из установленного гражданским правом понятия и содержания, например, права собственности или договора аренды, определяет и закрепляет особенности порядка их возникновения и прекращения, а также ограничения прав собственников и арендаторов - по отношению к земельным участкам.
Однако гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" ГК также содержит нормы, регулирующие земельные отношения. До принятия нового ЗК они восполняли существовавшие пробелы в законодательстве о земле, но после вступления указанного Кодекса в силу частично стали ему противоречить. Большинство специалистов в области земельного права считают, что в данном случае должны применяться нормы ЗК как специального закона. Эта позиция воспринята законодателем: ФЗ о введении в действие ЛК и ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс в ГК были внесены изменения, которыми ряд норм о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и о порядке изъятия (в том числе путем выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд приведен в соответствие с ЗК.