§ 2.2. Взаимоотношения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Комиссии являются координатором деятельности всех органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и их функцией является совместно с иными учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков²²⁰.

В данную систему в соответствии со ст. 4 ФЗ «Об основах системы

профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» входят:

- органы управления социальной защитой населения,

- органы управления образованием,

- органы опеки и попечительства,

- органы по делам молодежи,

- органы управления здравоохранением,

- органы службы занятости,

- органы внутренних дел²²¹.

Однако законодательное регулирование взаимодействия между названными органами и учреждениями отсутствует, что, в свою очередь, снижает эффективность координирующей деятельности Комиссий и существенно

_{затрудняет совместную работу.}

²²⁰ Часть 1 статьи 2, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

²²¹ Там же, статья 4.

При этом достаточного внимания вопросам организации системы профилактики правонарушений, необходимого контроля над ней со стороны государства на федеральном уровне не уделяется²²². Многопрофильность причинного комплекса, обусловливающего преступность подростков, порождает необходимость принятия специальных методологически проработанных государственных программ²²³. Ведь почти каждое второе (48,5%) расследованное преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления, почти каждое четвёртое (27,3%) – в состоянии алкогольного опьянения, каждое двадцать первое (4,8%) – несовершеннолетними или при их соучастии²²⁴.

Особенно эффективным и перспективным направлением деятельности по предупреждению правонарушений является их профилактика. Это связано с тем, что преступление легче предотвратить, чем бороться с его последствиями.

В теории криминологии, науки, занимающейся преступностью, личностью преступника, причинами и условиями, их порождающими, выделяются три взаимосвязанные задачи предупреждения преступности:

1) социальная профилактика – всецелое воздействие на причины и условия преступности, ее динамику, структуру;

2) криминологическая профилактика – профилактика преступности в определенной среде, сфере общественной жизни, особенностей преступного поведения и т.д.;

3) индивидуальная криминологическая профилактика – предупреждение повторного совершения правонарушений конкретными лицами²²⁵.

Следует отметить, что из названных задач к криминологии может быть

_{отнесен только тот предмет, который связан с совершением деяний, запрещенных}

²²² Москвин Г.К. О необходимости Федерального закона «О федеральной системе профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Административное право и процесс. – 2010. –№ 5. – С. 3–8.

²²³ Блясова И.Ю. Социально-правовая природа предупреждения делинквентного поведения подростков // Российский следователь. – 2012. –№ 14. – С. 41–44.

²²⁴ Аналитическая справка МВД РФ по состоянию на январь-декабрь 2013 года // интернет-

_{ресурс// URL:http://www/mvd.ru.}

²²⁵ Криминология: учебник / под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. – М.: Юристъ, 1997. – С. 63–65.

уголовным законом. Профилактика правонарушений – более узкое понятие, под которым имеется в виду влияние на причины возникновения не только уголовно- наказуемых проступков, но и общественно опасных деяний неправомерного девиантного поведения²²⁶.

Профилактика правонарушений представляет собой комплекс

взаимосвязанных мер организационного, правового, экономического, социального, демографического, воспитательного характера по выяснению и ликвидации причин и условий совершения правонарушений или их недопущению ²²⁷.

Деятельность по профилактике правонарушений представляет собой

управленческий процесс. В зависимости от осуществляемых функций этого процесса можно выделить: криминологическую диагностику (выяснение криминологического состояния объекта профилактики), принятие решения, установление организационных связей, регуляцию (включение в позитивные и прерывание негативных отношений объекта профилактики с антиобщественной средой), контроль, а также сбор и преобразование информации²²⁸.

Органы, занимающиеся профилактикой правонарушений

несовершеннолетних, в зависимости от времени их вмешательства в названный процесс могут быть классифицированы на субъекты ранней профилактической работы и на субъекты вторичной профилактики. Поскольку профилактическая работа осуществляется с подростками, уже совершившими правонарушения, следовательно, в этот процесс должны быть включены учреждения уголовно- исполнительной системы (воспитательные колонии), чья задача заключается в

_{предупреждении рецидива совершения преступлений.}

²²⁶ Орлов В.Н. Лекции по криминологии: общая часть. – Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2002. – С. 140.

²²⁷ Дорошенко О. М. Административно-правовое регулирование деятельности подразделений по профилактике правонарушений несовершеннолетних // Административное и муниципальное право. – 2010. –№ 4. – С. 43–48.

²²⁸ Арестов А.И., Кобец П.Н. Профилактический потенциал административно-правовых средств и их роль в предупреждении преступности // Административное и муниципальное право.– 2011. –№ 6. – С. 85–90.

Под субъектом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних имеются в виду учреждения, наделенные правами и обязанностями в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, которые предпринимают меры к предупреждению их девиантного поведения, тем самым стремясь к достижению единой, системообразующей цели²²⁹.

В Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних» названы основные задачи и принципы работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ²³⁰. Представляется, что обозначенные задачи должны пронизывать деятельность всех субъектов системы профилактики, и среди них: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; социальная реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий²³¹.

Органы и учреждения системы профилактики в пределах своих полномочий

пытаются осуществлять поставленные задачи.

Комиссии создаются в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которая осуществляется в рамках различных ведомств, друг другу не соподчиненных (межведомственная координация). При таком уровне

_{взаимодействия возникает потребность в координирующем центре.}

²²⁹ Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис.канд. юр. наук. – Омск, 2001. –С. 121.

²³⁰ ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

²³¹ Там же, статья 2.

Взаимодействие выражено совместными задачами, которые стоят перед органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также совместной заинтересованностью эффективностью деятельности.

Эффективность взаимодействия определяется во многом его правовым регулированием, осуществляемым с помощью права и иных юридических средств воздействия.

Важность правового регулирования заключается в его возможности решить организационно-правовые проблемы, учитывая характер принимаемых управленческих решений и объем компетенции²³² различных органов и учреждений данной системы.

Координация, по мнению А.А. Аксенова, является деятельностью по согласованию действий субъектов системы для достижения поставленных целей ²³³. При этом целью организации взаимодействия должна считаться реализация преимуществ, связанных с совместной деятельностью, объединение возможностей и усилий.

Взаимодействие, в отличие от координации, предполагает отсутствие отношений власти и подчинения между субъектами правоотношений. Координация же предполагает существование властных функций, выражающихся в принятии решения, обязательного для взаимодействующих сторон.

Взаимодействием, по мнению В.Ф. Щербакова, является основанная на законе и других нормативных актах совместная деятельность различных

_{государственных органов и должностных лиц по решению общей задачи}²³⁴_.

²³² Маркушин А.Г. Научно-практические проблемы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Права человека и проблемы обеспечения законности: межвузовский сборник научных трудов. – Н. Новгород, 1993. – С. 64–79.

²³³ Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления: дис. канд. юр. наук. – М., 1973. – С. 44.

²³⁴ Щербаков В.Ф. Реализация государственной политики противодействия преступности в сфере экономики подразделениями экономической безопасности органов внутренних дел МВД России: теоретико-прикладной анализ: дис. д-ра юрид. наук.– М.: ВНИИ МВД России, 2006. - С. 116.

Каждый субъект взаимодействия должен занимать в системе свое, определенное законом, место. Профилактика правонарушений предполагает наличие устойчивой структуры, которая предполагает деятельность по изучению и налаживанию связей между относительно независимыми субъектами взаимодействия.

В то же время без координации не может существовать система. Координация предполагает организацию взаимодействия и выработку приоритетных направлений, определение координационных отношений и их правовое урегулирование.

Работа Комиссий по координации направлена на согласование деятельности разноуровневых и различных по компетенции субъектов профилактики правонарушений. Этот вид управленческой деятельности направлен лишь на отдельные стороны работы субъектов, обеспечивающих принятие решений определенных вопросов, имеющих местное, региональное или общегосударственное значение. Предполагается, что полномочия Комиссий по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сильно преувеличены²³⁵.

Распоряжением Правительства № 313-р была утверждена государственная

программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»²³⁶. Одна из задач программы «Повышение эффективности профилактики правонарушений» в части интересующей нас темы направлена на снижение уровня преступности, а также на пресечение детской безнадзорности и беспризорности. Эта программа предусматривает следующий комплекс мероприятий:

1) направление усилий территориальных органов МВД России на

_{повышение эффективности правоохранительной деятельности и выполнение}

²³⁵ Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. канд. юр. наук. – Омск, 2001. –С. 126.

²³⁶ Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: Распоряжение Правительства РФ от

6 марта 2013 года№ 313-р // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – 18

марта. – № 11. –Ст. 1145.

законодательства Российской Федерации по профилактике правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений, предупреждению и пресечению преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в их отношении;

2) индивидуальная профилактическая работа, направленная в первую очередь на работу с отрицательно влияющими на поведение несовершеннолетних их законными представителями, а также несовершеннолетними, стоящими на учете;

3) направление предложений в соответствующие органы и учреждения о принятии мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их законных представителей, иных лиц (в том числе должностных), не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности;

4) обнаружение лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, допускающих иные противоправные деяния в отношении них, с применением соответствующих мер воздействия;

5) участие в рассмотрении соответствующими органами и учреждениями материалов о правонарушениях несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей;

6) совершенствование учета правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, их родителей и законных представителей;

7) повышение эффективности использования профилактических возможностей специальных образовательных учреждений;

8) осуществление круглосуточного приема в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений;

9) активизация индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними в центрах временного содержания с целью выявления лиц, причастных к совершению преступлений и общественно опасных деяний, установления причин и условий, способствующих их совершению, с одновременным информированием всех заинтересованных органов и учреждений;

10) концентрация особого внимания на подготовке и реализации предложений, направленных на корректировку федерального и регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних, совершенствование механизмов правоприменительной практики с повышением роли администраций муниципальных образований и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Ответственным исполнителем всех мероприятий, сроки выполнения которых обозначены с 1 января 2013 года по 31 декабря 2020 года, является Министерство внутренних дел Российской Федерации.

В рамках подпрограммы «Полиция» и основного мероприятия «Охрана общественного порядка и профилактика правонарушений» планируется разработка проектов федеральных законов «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием данного проекта с ожидаемым сроком принятия в 2014 году.

В названной государственной программе идет речь о повышении роли

Комиссий.

Вместе с тем для успешного выполнения поставленных перед Комиссиями задач по координации работы всех органов и учреждений системы профилактики правонарушений следует обратить внимание на следующие факторы: информирование Комиссий о состоянии безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории, отнесенной к компетенции Комиссии соответствующего уровня, обеспечение Комиссий надлежащими материально- техническими средствами организации их деятельности, профессиональными кадрами, отвечающими требованиям к количественным характеристикам и квалификации.

Анализируя проблемы межведомственного взаимодействия, можно сделать вывод, что одной из проблем этого сотрудничества является не предоставление или же несвоевременное предоставление органами системы профилактики

сведений о подростке или семье, находящихся в трудной жизненной ситуации, в координирующий орган, то есть в Комиссию.

Следует отметить тот факт, что ни в каких нормативно-правовых актах не указана ответственность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних за несвоевременное оповещение иных органов этой же системы о возникшей кризисной ситуации или о возможности ее возникновения.

Практика осуществления прокурорского надзора за исполнением должностными лицами системы профилактики законодательства, указывает на недостаточную работу в этом направлении ряда государственных органов.

Прокурорские проверки выявили случаи бездействия компетентных органов по отношению к лицам, нарушающим права и законные интересы несовершеннолетних, не информирования органами системы профилактики подразделений органов внутренних дел и Комиссий о ставших им известных фактах насильственных действий в отношении несовершеннолетних, формального подхода работников органов и учреждений системы к проведению профилактической работы с семьями, находящимися в социально неблагополучных ситуациях. Все эти факторы также способствует совершению преступлений. В некоторых случаях в отношении должностных лиц органов и учреждений системы профилактики прокуроры инициировали возбуждение уголовных дел по ст. 293 Уголовного кодекса Российской Федерации

(халатность)²³⁷.

В целях повышения эффективности взаимодействия в предупреждении правонарушений несовершеннолетних между органами внутренних дел и органами государственного управления и общественными объединениями, а также выработки предложений по повышению эффективности деятельности

_{органов внутренних дел по предупреждению преступлениий, ее методического и}

²³⁷ Ситникова Ю.Б. Прокурорский надзор за исполнением органами и учреждениями системы профилактики законодательства о защите детей от жестокого обращения в семьях // Прокурор. – 2012. –№ 4. – С. 43–46.

нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации, городах, районах и муниципальных поселениях создаются межведомственные Комиссии по профилактике правонарушений²³⁸.

Правовым инструментарием межведомственного взаимодействия могли бы стать административные регламенты. Данная работа должна проводиться как на федеральном, так и региональном уровнях. В Москве разработан и действует с

2011 года регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально опасном положении (трудной жизненной ситуации)²³⁹.

В последнее время в некоторых субъектах Российской Федерации также работают межведомственные оперативные штабы по борьбе с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних²⁴⁰.

Несмотря на то, что штабы создаются для оперативного решения вопросов предотвращения безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, необходимо отметить, что основным субъектом системы органов внутренних дел являются подразделения по делам несовершеннолетних. Однако в их полномочия не входит профилактика бродяжничества и попрошайничества подростков, и в соответствии со своей компетенцией они могут лишь предотвратить переход несовершеннолетних в эту категорию.

В Российской Федерации до сих пор не создано эффективных механизмов

_{профилактики детской беспризорности, наркомании, насилия над детьми. Все}

²³⁸ Лукиных И.Д. Профилактика уличной и бытовой преступности в СССР в 70–80-е годы:

историко-правовой и сравнительно-правовой анализ // История государства и права. – 2009.–№

_{18. - С. 30–32.}

²³⁹ Регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально-опасном положении (трудной жизненной ситуации) от 1 января 2011 года // Инспектор по делам несовершеннолетних. – 2011. – № 2. Регламент принят на заседании Московской городской межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, прошедшей 18 ноября 2010 года под руководством зам.мэра Москвы Л.И. Швецовой.

²⁴⁰ В.М. Берекет, Административная деятельность ОВД: учебно-наглядное пособие / В.М. Берекет, А. А. Беженцев [и др.]. – СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России. -

2010.

действия в этом направлении ограничиваются узковедомственными усилиями при отсутствии общегосударственной реально действующей программы²⁴¹.

Кроме того, число специализированных социальных учреждений для несовершеннолетних в большинстве субъектов Российской Федерации крайне мало, либо они и вовсе не предусмотрены²⁴².

Необходимо также расширять сеть детских и подростковых учреждений, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь.

Несомненно, это требует немалых финансовых средств. Для этого требуется установить определенные налоговые льготы для подобного рода учреждений и привлечение инвестиций негосударственных образований.

Вместе с тем функции по воспитанию подростка выполняют образовательные учреждения²⁴³. При этом органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних получают информацию о ставших известными работникам образовательных учреждений фактах нахождения ребенка в социально опасном положении тогда, когда ситуация становится критичной. Образовательные учреждения должны немедленно реагировать и сообщать заинтересованным органам обо всех случаях противоправного поведения подростков, жестокого с ними обращения, о помощи, которая должна оказываться несовершеннолетним, страдающим алкогольной или наркологической зависимостью.

На межведомственном круглом столе, посвященном взаимодействию органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений

_{несовершеннолетних}²⁴⁴_{, В. Ю. Голубовский в своем выступлении отметил, что}

²⁴¹ Дорошенко О.М. Административная деликтность несовершеннолетних и роль полиции в противодействии ей // Административное и муниципальное право. – 2013. –№ 1. – С. 43–47.

²⁴² Жиляева С.К. Проблемы предупреждения беспризорности, бродяжничества, попрошайничества несовершеннолетних: исторический аспект, зарубежный опыт // История государства и права. – 2012.–№ 14. – С. 38–40.

²⁴³ Ст.12 и ст. 23 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 31.12.2012. - N 53 (ч. 1). - Ст. 7598.

²⁴⁴ Петрова Т. А. Проблемы взаимодействия подразделений органов внутренних дел с другими субъектами государственного предупреждения преступлений и иных

эффективного механизма работы с наркоманами в России не существует, 99% прошедших лечение снова начинают употреблять наркотики. Таким образом, большие затраты на лечение лиц, употребляющих наркотические средства, не приводят к желаемому результату. Поэтому необходимо предотвращать употребление наркотических средств несовершеннолетними, а не решать последствия их приема.

При проведении профилактической работы необходимо также учитывать фактор трудовой занятости несовершеннолетних и их родителей, лиц их заменяющих. Привлечение несовершеннолетнего к труду позволит реализовать его творческий потенциал, выработать определенные навыки и умения. Однако следует учитывать, что трудовая занятость несовершеннолетнего должна соответствовать требованиям трудового законодательства Российской Федерации. Работа должна отвечать его способностям и потенциалу.

Органы службы занятости населения являются одним из звеньев системы профилактики. В пределах своей компетенции, предусмотренной законом об об основах профилактики и Законом «О занятости населения в Российской Федерации»²⁴⁵, органы занятости населения участвуют в профессиональной ориентации несовершеннолетних, содействуют их трудовому устройству, информируют о состоянии рынка труда.

Работа территориального центра занятости населения специальным образом не ориентирована на трудоустройство несовершеннолетних граждан. Межведомственное взаимодействие органов занятости населения, органов системы образования и Комиссий должно быть направлено на выявление не работающих и не учащихся несовершеннолетних, особое внимание уделяя

_{подросткам, находящимся в трудной жизненной ситуации.}

правонарушений:межведомственный круглый стол: Москва, 27 октября 2011 года / ВНИИ МВД России // Административное право и процесс. – 2012. –№ 2. – С. 78–80.

²⁴⁵ О занятости населения в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032–1 [ред. от 23 февраля 2013] // Российская газета. – 1996. – 6 мая. – №

84.

Кроме того, должна быть достаточно развита система обмена информацией о состоянии рынка труда, информирования о возможности получения профессионального обучения.

Вместе с тем, законодательством Российской Федерации предусмотрен порядок межведомственного взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с трудовыми коллективами.

_{Трудовым кодексом РФ}²⁴⁶ _{установлено, что расторжение трудового договора}

с работниками в возрасте до восемнадцати лет по инициативе работодателя возможно только с согласия государственной инспекции труда и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав²⁴⁷.

Необходимо проверять законность расторжения трудового договора с несовершеннолетним работником по его инициативе, а также условия и причины, способствующие принятию такого решения. С этой целью необходимо повышать правовую грамотность несовершеннолетних работников. Комиссии должны участвовать в проведении совместных проверок рабочих мест, условия осуществления ими трудовых функций.

Исходя из полномочий органов опеки и попечительства, а также анализируя регламент межведомственного взаимодействия²⁴⁸, следует отметить схожесть правозащитной и профилактической деятельности Комиссий и органов опеки и попечительства. Многие направления их деятельности продублированы, например, и те, и другие наделены правом обращения в суд с иском о лишении родительских прав, с их разрешения допускается исключение подростка из образовательного учреждения до получения им общего образования. Кроме того,

_{в обязанностях Комиссий и органов опеки и попечительства присутствует}

²⁴⁶ Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря2001 года №

_{197–ФЗ [ред. от 5 апреля 2013] // Парламентская газета. – 2002. – 5 января. – № 2–5.}

²⁴⁷ _{Там же, статья 269.}

²⁴⁸ Регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально-опасном положении (трудной жизненной ситуации) от 1 января 2011 года // Инспектор по делам несовершеннолетних. – 2011. – № 2.

обязанность по устройству несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Существует мнение о необходимости объединения в этой связи двух органов,

– органов опеки и попечительства и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав – в один – комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав с полной передачей всех функций и полномочий органов опеки и попечительства указанным Комиссиям²⁴⁹.

Однако, на наш взгляд, такого рода объединение только добавит

обязанностей указанным Комиссиям, обеспечит уход от комплексного решения имеющихся проблем несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, что, в свою очередь, приведет к снижению уровня защищенности их прав и законных интересов.

Напротив, нам представляется, что необходимо разграничить функционал Комиссий и органов и учреждений системы профилактики путем передачи функций по обращению в суд с иском о лишении либо об ограничении родительских прав, а также по устройству несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, которые также имеются и у органов опеки и попечительства, оставить исключительно в компетенции данных органов, а в обязанности Комиссий вменить контроль за надлежащим исполнением указанных функций данными органами и учреждениями.

Таким образом, автором предложено внести изменения в статью 22.1 КоАП РФ: п.2 ч.1 ст. 22.1 и п.2.ч.2 ст. 22.1 (о полномочии Комиссий) рассматривать дела об административном правонарушении признать утратившим силу.

Внести изменения в ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации. Изложить ч.1 ст. 70 СК РФ в следующей редакции:

«Лишение родительских прав производится в судебном порядке.

Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного из родителей или лиц, их заменяющих, заявлению прокурора, а также по

²⁴⁹ Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:дис.канд.юрид.наук. – М., 2006. –С. 131.

заявлениям органов или организаций, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других).»

Ограничение или лишение родителей родительских прав, на наш взгляд, свидетельствует о неэффективности системы профилактики безнадзорности, детского и семейного неблагополучия, отсутствии системной работы по сохранению ребенка в кризисной семье, предотвращению лишения родителей родительских прав.

В целях улучшения комплексного межведомственного взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с органами опеки и попечительства считаем необходимым:

– своевременное выявление детей, проживающих в семье и находящихся в ситуации, угрожающей их жизни или здоровью или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию;

– незамедлительную постановку данных детей и семей на профилактический учет, как в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и органах опеки и попечительства, так и в других органах системы профилактики;

– незамедлительно после выявления данных детей и семей проводить обследование условий проживания, воспитания и обучения детей и подростков совместно с органами внутренних дел, а также специализированными учреждениями органов социальной защиты населения;

– за каждым несовершеннолетним и семьей, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, необходимо закрепить специалиста-психолога, который составит психологический портрет семьи и подростка, оценит их потребности и выяснит условия, способствующие совершению правонарушению; в результате этих сведений органами системы профилактики под руководством Комиссии должен быть составлен индивидуальный план профилактической работы с несовершеннолетним или семьей с учетом личностных особенностей, возраста и проблем, возникающих в каждом конкретном случае.

Следует обратить внимание на проведение профилактической работы с несовершеннолетними, отбывающими наказание за совершение преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации²⁵⁰.

В пределах своей компетенции уголовно-исполнительные инспекции участвуют в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, контроль за поведением которых осуществляется ими в соответствии с Уголовно- исполнительным кодексом Российской Федерации²⁵¹.

Мы считаем, что трудности взаимодействия связаны с отсутствием

законодательно закрепленного порядка взаимодействия Комиссий с органами и учреждениями Федеральной службы исполнения наказаний, в котором детально были бы изложены обязанности каждой из сторон и непосредственно методы межведомственного взаимодействия.

В целях социальной адаптации подростков, вернувшихся из воспитательных колоний, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав обязана информировать несовершеннолетних о возможности трудоустройства и продолжения образования, а также предоставлять им психологическую, социальную и юридическую помощь.

Кроме того, Комиссия должна организовать персональное шефство не только над несовершеннолетними, отбывающими наказание в исправительном учреждении, но и над их семьями с целью выявления реального состояния детско- родительских отношений в семьях, а также выработать меры по их социальной поддержке.

Значительную роль в профилактике правонарушений несовершеннолетних играют органы управления социальной защитой населения и учреждения

_{социального обслуживания.}

²⁵⁰ Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 года №

63–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – 17 июня. –№ 25. –Ст.

_2954.

²⁵¹ Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1997 года № 1–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – 13 января. –№ 2. –Ст. 198.

Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке²⁵² заложил общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Но одновременно с этим, на взгляд автора, Закон требует некоторой доработки.

Например, не на всех детей распространяются некоторые из предусмотренных Законом льгот.

_{Закон гарантирует право на имущество и жилое помещение}²⁵³ _{только детям-}

сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой. Однако в данном Законе совершенно не учтены права детей, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детей, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств.

В связи с вышеизложенным, предложено внести изменения в ст. 8 Закона

«О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 года № 159–ФЗ²⁵⁴.

Изложить ч.1 ст. 8 данного закона в следующей редакции:

«Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также те, кто являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их

_{проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным,}

²⁵² О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21 декабря 1996 года№ 159–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – 23 декабря. –№ 52. –Ст. 5880.

²⁵³ _{Там же, статья 8.}

²⁵⁴ Там же.

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.»

Кроме того, есть и другие нерешенные проблемы в организации совместной работы по выявлению семейного неблагополучия и организации работы с неблагополучными семьями и подростками органами управления социальной защитой населения и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В настоящее время различные ведомства в соответствии со своей компетенцией ведут учет семей по различным основаниям: многодетные, неполные, малообеспеченные, семьи, имеющие детей-инвалидов, и т. д., при этом семья может не являться неблагополучной.

Необходимо также отметить, что все органы и учреждения системы профилактики занимаются подростками и семьями, которые уже находятся в кризисной ситуации, являются правонарушителями, находятся в социально опасном положении. Получается, что указанные органы как бы теряют смысл своего названия, так как теряется смысл в наименовании организаций, учреждения занимаются не профилактикой как таковой, а «разгребанием последствий» противоправных действий.

Невзирая на то, что все понимают степень ответственности за воспитание подрастающего поколения, возложенную на них, практика работы всех звеньев системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствует о недостаточной ответственности многих органов.

И именно это является причиной того, что подростков не могут трудоустроить, их исключают из образовательных учреждений, увеличивается количество беспризорных и подростков с дивиантным поведением. В отдельно взятых муниципальных образованиях профилактическая работа организуется по формальному принципу, составляемые Комиссиями справки и информационные

материалы не содержат конкретных указаний на перспективы дальнейшей деятельности и цели²⁵⁵.

Целью системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних должна быть всесторонняя социальная адаптация подростков. С целью повышения эффективности межведомственного взаимодействия необходимо принятие федерального закона, отвечающего современным экономическим и социальным реалиям.

Представляется важным также четко определить порядок координации и взаимодействия в системе Комиссий на федеральном и региональном уровнях.

Требуется создание эффективных механизмов межведомственного взаимодействия путем принятия административных регламентов деятельности всех органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по каждому направлению совместной деятельности. Должна осуществляться отлаженная система обмена информацией, непрерывность работы всех субъектов профилактической работы.

Кроме того, необходимо расширять сеть учреждений, оказывающих наркологическую и психологическую помощь несовершеннолетним.

Вместе с тем, по мнению автора, стоит мотивировать членов Комиссии к активной деятельности, так как, по наблюдениям диссертанта, который в течение двух лет являлся инспектором районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав № 2 района Ясенево города Москвы, приглашенные члены Комиссии не в достаточной мере выполняют возложенные на них обязанности. Решение проблемы представляется в предоставлении членам Комиссии ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за особый характер работы, а также введении административной ответственности за не выполнение

_{поручений Комиссии ее членами.}

²⁵⁵ Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. канд. юр. наук. – Омск, 2001. –С. 131.