Введение

Актуальность темы исследования

За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, увеличилось на 6,8%, а процент правонарушений несовершеннолетних составляет 10,2%¹от общего числа.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений социальной политики современного демократического правового государства, которая предполагает и формирование соответствующих механизмов ее реализации, создание системы соответствующих органов и учреждений, и формирование единой законодательной системы.

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Комиссия) является координирующим органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков².

Однако, до настоящего времени работа данной системы является крайне

_{неэффективной.}

¹ Данные Федеральной службы государственной статистики за 2013 год // интернет-ресурс//

_{URL:http://www/gks.ru.}

² Cтатья 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 01.09.2013) // Собрание Законодательства Российской Федерации – 28.06.1999г.- № 26.- Ст.

Это обусловлено тем, что долгое время, вплоть до 06 ноября 2013 года, когда было принято Постановление Правительства, регламентирующее создание Комиссий³, действовало старое Положение 1967 года⁴, которое в основе своей не соответствовало современным политическим и социально-экономическим реалиям.

_{Принятие нового Постановления от ноября 2013 года}⁵ _{позволило внести}

определенную ясность в административно-правовой статус этих органов, повысить их роль в деле профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

Данное диссертационное исследование посвящено изучению работы Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей совершенствования административно-правового механизма межведомственного взаимодействия и координации всех органов и учреждений, входящих в систему профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Степень разработанности проблемы и теоретическая база исследования

Теоретическую основу настоящей работы составляют труды таких ученых- административистов, как: Г.В.Атаманчук, Ю.Г.Арзамасов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Н.А. Богданова, Я.А. Гейванов, С.Б. Глушаченко, А.С. Дугенец, Л.Б. Ескина, М.Ф. Зеленов, А.Б. Зеленцов, Н.М. Казанцева, А.В. Кирин, Е.Г.Крылова, Ю.М. Козлов, А. П. Коренев, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, В.Ф. Ломакина, В.М. Манохин, А.В. Мартынов, Г.К. Москвин, Ю. И. Мигачев, М. Н. Марченко, В. А. Мельников, Я.Е.Наконечный, Д.М. Овсянко, Ю.

_{П. Оноколов, Г. М. Петров, А. В. Переверзев, Н.И. Побежимова, Л. Л. Попов, Б.В.}

³ Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».

⁴ Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

⁵ Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Россинский, В. Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.А. Старовойтов, Ю.А.Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская.

Проблема неопределенности административно-правового статуса Комиссий лишь в последние годы стала интересовать ученых-административистов.

Ранее этот вопрос разрабатывался частично: косвенно его затрагивали, либо когда речь шла о проблеме профилактики детской беспризорности и безнадзорности, либо в научных работах, посвященных внедрению ювенальной юстиции в Российской Федерации.

Многие вопросы, касающиеся организационно-правовых основ функционирования указанных Комиссий, исследованы в настоящее время в недостаточной степени, так как большинство работ, посвященных данной тематике, было создано в советский период, и они не затрагивают аспекты, связанные с изменением действующего в тот период законодательства. Их авторами являются: М. И. Арсеньева, Н. В. Барахтян, Т. С. Барило, Е. Е. Березиков, П. Г. Володарский, В. С. Орлов, Т. А. Третьякова, Н. В. Степанова.

В последние годы отдельные вопросы работы Комиссий затрагивались в работах Э. И. Абдуллаева, Е.В. Головкина, В.Н. Закопырина, Е.Ю. Корчагиной, А. В. Лапшина, В. С. Морозовой, Т. В. Обыденовой, Н. И. Остапенко, Т. В. Палеховой, П. М. Рабиновича, С. А. Сысоева, В. В. Устиновой, Я. Н. Шевченко и др.

Однако на сегодня нет ни одного самостоятельного исследования, в котором бы был комплексно рассмотрен административно-правовой статус действующих ныне комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Объектом исследования являются возникающие в процессе деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав общественные отношения.

Предмет исследования – нормы российского законодательства, устанавливающие административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; положения и выводы, содержащиеся в

научной литературе по профильной и смежным проблемам; а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.

Целью диссертационного исследования является определение и анализ административно-правового статуса Комиссий и разработка научно обоснованных рекомендаций по его усовершенствованию.

В целях разрешения указанных вопросов автором были поставлены и решены следующие задачи:

– изучена история становления административно-правового статуса

Комиссий;

– определено место и роль Комиссий в системе органов государственного управления;

– проанализирована эффективность работы Комиссий;

– определены проблемы межведомственного взаимодействия по профилактике детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия, координирующим органом которого являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– исследованы меры ответственности, применяемые комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав к несовершеннолетним и их законным представителям;

– изучена практическая реализация компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– разработан и предложен законопроект, определяющий административно-

правовой статус и компетенцию Комиссий в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования

Автором проведен анализ законодательства, регулирующего деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации, исследован административно-правовой статус этих Комиссий, определена эффективность мер, принимаемых к несовершеннолетним и их законным представителям, а также выявлены факторы, негативно влияющие на

успешную реализацию профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В заключение диссертантом разработан и предложен законопроект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации», призванный определить административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и обеспечить эффективность их работы.

Положения, выносимые на защиту:

1. Доказано, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по своей правовой природе являются органами государственного управления, сочетающими в себе государственные и общественные начала.

Порядок создания, наделение Комиссий государственно-властными полномочиями, возможностью применять меры государственного принуждения и право рассматривать дела об административных правонарушениях свидетельствуют о схожести Комиссий с органами государственной власти.

Однако, отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации деятельности Комиссий приводит к возникновению правовой неопределенности относительно административно-правового статуса Комиссий. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации не содержит норм, в которых закрепляется понятие Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Автором предложено реформировать систему Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав следующим образом: с точки зрения общественных начал в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно возродить участие профсоюзов, трудовых коллективов и иных общественных организаций, а с точки зрения государственных начал необходимо развивать законодательную и правовую базу, обеспечивающую принятие решений и необходимых мер для решения установленных государством задач.

2. Выявлено, что поставленные перед комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав задачи относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Автором предложена следующая иерархическая система комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации:

– Комиссия на федеральном уровне образуется и ее состав утверждается

Правительством Российской Федерации.

– Комиссия в субъекте Российской Федерации образуется и ее состав утверждается соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

– Комиссии в муниципальных образованиях образуются органами местного самоуправления.

3. Раскрыто содержание профилактической работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Выделено 2 вида этой работы:

- первичная профилактика;

- вторичная профилактика.

4. Предложено разграничить компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов и учреждений системы профилактики. С целью дальнейшего совершенствования деятельности Комиссий необходимо передать ряд их полномочий другим органам государственного управления.

В частности, рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также в отношении их следует передать органам внутренних дел. А функции по обращению в суд с иском о лишении, или ограничении в родительских правах родителей несовершеннолетних, оставить в компетенции органов опеки и попечительства. За Комиссиями следует оставить контроль за исполнением указанных функций.

5. Обоснована необходимость введения административной ответственности за неисполнение решений Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их

прав как несовершеннолетними и их законными представителями, так и должностными лицами.

6. Выявлено, что законодательством Российской Федерации не предусмотрены гарантии на имущество и жилое помещение детям, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств.

7. Выявлен законодательный пробел в правовом регулировании ответственности родителей (иных лиц, ответственных за воспитание детей). В настоящее время мы имеем ситуацию, когда за заведомое оставление в опасности своих детей субъекты такого деяния несут уголовную ответственность⁶, а во всех остальных случаях они остаются без ответственности вообще, либо несут дисциплинарную ответственность (только лица, имеющие служебные обязанности по воспитанию детей, реализуемые в рамках трудовых правоотношений).

8. Доказана необходимость принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации». Автором разработан проект такого нормативно- правового акта, который включен в качестве приложения к диссертации.

В диссертационном исследовании выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства

1. Изложить ч.2 ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации в следующей редакции:

«При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно уведомить прокурора, комиссию по делам несовершеннолетних

_{и защите их прав, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи}

⁶ Статья 125 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ//"Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954,

дней после вынесения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в случае, если законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами, главой муниципального образования акта об отобрании ребенка, обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав».

_{2. Внести изменения в статью 22.1 КоАП РФ}⁷_{: п.2 ч.1 ст. 22.1 и п.2.ч.2 ст.}

22.1 признать утратившим силу.

3. Внести изменения в ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации и изложить ее в следующей редакции:

«Лишение родительских прав производится в судебном порядке.

Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного из родителей или лиц, их заменяющих, заявлению прокурора, а также по заявлениям органов или организаций, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других)».

4. Изложить ч.1 в ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁸ в следующей редакции:

«Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по

_{договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а так же}

⁷ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 07.01.2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1; далее – КоАП РФ.

⁸ Статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"// Собрание законодательства Российской Федерации - 23.12.1996. - N 52.- Ст. 5880.

которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений».

5. Дополнить ст. 5.35 КоАП РФ частью 4 следующим содержанием:

«Оставление родителями или иными законными представителями несовершеннолетних в опасности, не повлекшее существенного вреда их жизни и здоровью по не зависящим от них обстоятельствам, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования

Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что автором проведен анализ современного состояния административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определены причины неэффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, предложен новый подход в части разграничения компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Полученные результаты диссертационного исследования и содержащиеся в нем выводы могут быть использованы для проведения дальнейших научных исследований по данной и смежным темам.

Положения, разработанные в диссертации, могут использоваться в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о Комиссиях, а также способствовать разрешению практических проблем и устранению противоречий и недостатков нормативных актов.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», спецкурса для обучения профессиональных кадров, занимающихся профилактикой детской беспризорности и безнадзорности.

Апробация и внедрение результатов исследования

Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры административного права и административного процесса Юридического факультета им. М.М. Сперанского ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

Основные научные выводы и практические предложения диссертанта отражены в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Ряд предложений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях на международных научно-практических конференциях:

«Совершенствование административного законодательства: международно- правовой аспект», 8-23 апреля 2012 г., Москва, «Правовые инновации в административном праве и административном процессе», 20.02.2013 г., Москва,

«Административная реформа и проблемы административно-процессуального права», 17 апреля 2013 г., Москва, «Современные проблемы нормотворчества в России», 25.11.2013 г., Москва.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, 2 глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, приложения и библиографического списка использованных источников и научной литературы.