§ 2.1. Сочетание государственных и общественных начал в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Образования, сочетающие признаки государственных органов и общественных организаций, получают все большее распространение в условиях функционирования демократического государства¹⁵⁶.

В научной литературе можно встретить различные точки зрения по отнесению Комиссий к общественным¹⁵⁷ и государственным органам¹⁵⁸, государственно-общественным организациям¹⁵⁹.

Мнение об общественном характере Комиссий можно встретить в различных источниках¹⁶⁰. Одним из оснований подобного утверждения являются принципы организации Комиссий: Комиссии формируются из представителей органов государственной власти и общественных организаций, работающих в Комиссиях на общественных началах¹⁶¹. Первые выполняют свои обязанности в силу своего

_{должностного положения, другие представляют общественные организации и}

¹⁵⁶ Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25–28.

¹⁵⁷ Степанова Н. В. Административная правосубъектность комиссий по делам несовершеннолетних и проблемы их функционирования в современный период: дис. канд. юрид. наук. – Кемерово, - 1989; Закопырин В. Н. Административно-правой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. канд. юрид. наук. – М. - 2006. С. 164.

¹⁵⁸ Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. – М. – 1971. – С. 216.; Степанова Н. В. Административная правосубъектность комиссий по делам несовершеннолетних и проблемы их функционирования в современный период: дис.

¹⁵⁹ Пумпутис А. К. Комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов. – М. –

_{1981. С.3.}

¹⁶⁰ Криминология: учебник для вузов // А. Ф. Агапов, Л. В. Баринова, В. Г. Гриб [и др.]; под ред. В. Д. Малкова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юстицинформ.- 2006. С. 307; О парламентских слушаниях «Детская безнадзорность и беспризорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России: Постановление СФ ФС РФ от 5 декабря 2001 года. -

_{№ 389–СФ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – 17 декабря. – № 51. –Ст. 4870.}

¹⁶¹ Уполномоченный по правам ребенка в России / А. Гармаш, М. Аносов, Д. Косихин [и др.] // ЭЖ-Юрист. – 2012. – № 39. – С. 15.

широкие слои граждан. Комиссии по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности¹⁶².

Из этого следует, что Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав невозможно отнести к имеющимся ветвям власти, так как это особые образования, наделенные властными полномочиями, которые находятся в рамках системы профилактики¹⁶³.

Приступая к рассмотрению вопроса о сочетании в деятельности Комиссий государственных и общественных начал, обратимся к понятию «государственное управление».

В работах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Ю.М. Козлова, Н.И. Побежимовой, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова и ряда других авторов анализировались общие проблемы государственного управления, системы государственных органов и их административно-правового статуса, методов государственного управления и другие¹⁶⁴.

В широком смысле, государственное управление представляет собой

регулирующее воздействие государства на общественные отношения, причем отличительными признаками, определяющими его характер, являются системность¹⁶⁵ и субъект – государство. Государственное управление характеризует всю деятельность государства по воздействию на общественные

_{отношения специальных субъектов права}¹⁶⁶_{: деятельность любых}

¹⁶² Дерюга А.

¹⁶³ Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2009. – № 5. – С. 17–21.

¹⁶⁴ Козлов Ю. М. Органы государственного управления. – М., 1960. - С. 12.; Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М. – 1996. – С. 327.; Попов Л. Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. – М. – 2007. – С. 5-9.; Юсупов В. А. Философия и общая теория административного права: в 2 т.Т.1. – Волгоград, 2012. – С. 124.

¹⁶⁵ Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – С. 38.

¹⁶⁶ Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской

Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 43.

государственных органов всех ветвей власти¹⁶⁷. Г.В. Атаманчук указывает, что государство организует, систематизирует, сохраняет и преобразует общественную жизнь, используя свои властные полномочия¹⁶⁸.

Государственное управление в узком смысле слова соотносится с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой создаваемыми органами исполнительной власти. В этом организационно- правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования¹⁶⁹.

По своему назначению государственное управление является организатором

практической деятельности, направленной на осуществление функций государства. Государственное управление — это и содержание, и основная форма реализации исполнительной власти.

Власть всегда была связана с управлением и имеет регулятивную направленность¹⁷⁰. В процессе регуляции среда подтягивает систему до своего уровня, не позволяя ей отставать в развитии¹⁷¹.

Разделение властей означает разграничение государственных функций, реализация которых осуществляется самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона¹⁷². Для практического осуществления задач и функций государства, приведения в жизнь государственной политики создаются органы исполнительной власти. Вопрос о принадлежности к органам

_{исполнительной власти в каждом отдельном случае решается с учетом}

¹⁶⁷ _{Конин Н. М. Административное право России. – М.: Велби; Проспект, 2007. – С. 12.}

¹⁶⁸ Атаманчук Г. В.Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. – М., 2000. –С. 253.

¹⁶⁹ _{Конин Н. М. Административное право России. – М.: Велби; Проспект. - 2007. – С. 12.}

¹⁷⁰ Побежимова Н.И. Административная реформа в России и этапы ее реализации// Философия социальных коммуникаций. –2013 – № 2 (23). - С. 55.

¹⁷¹ _{Мальцев Г.В. Социальные основы права. –М.: Норма, 2007. - С.114.}

¹⁷² Комментарий к Конституции Российской Федерации: постатейный / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.]; под ред. В. Д. Зорькина. – 2-е изд., пересм. – М.: Норма; Инфра-М, 2011 // СПС «КонсультантПлюс».

особенностей статуса субъектов исполнительной власти и важнейшего его элемента – полномочий¹⁷³.

Последние двадцать лет понятие «орган государственного управления» практически отсутствует в законодательстве в контексте его организационной составляющей и соотношения с другими конституционно закрепленными понятиями, такими, как государственная власть, органы исполнительной власти и др.

При определении органа исполнительной власти, в свою очередь, используются следующие характеристики: определенное место органа исполнительной власти в государственно-властном механизме; исполнительно- распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, осуществляемой от имени государства; компетенция; определенный территориальный или предметный масштаб деятельности; наличие организационной структуры (аппарата); создание, реорганизация и ликвидация осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством¹⁷⁴.

О государственно-управленческом характере функций, выполняемых

Комиссиями, свидетельствуют следующие положения. Комиссии наделены широкими государственно-властными полномочиями, пределы которых установлены законодательством субъектов и федеральным.¹⁷⁵.

Исполнительно-распорядительная деятельность Комиссий направлена на исполнение поставленных государством перед ними задач, изложеных в

_{федеральных, региональных нормативно-правовых актах. Реализуя поставленные}

¹⁷³ _{Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ. - 2005. – С. 215.}

¹⁷⁴ _{Там же, с. 218–224.}

¹⁷⁵ Часть 1 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

задачи, Комиссии осуществляют управленческое воздействие, выполняя межотраслевую координацию¹⁷⁶.

При решении поставленных перед Комиссиями задач они руководствуются нормативно-правовыми актами Российской Федерации, в этом выражается исполнительно-распорядительный характер деятельности Комиссий.

Распорядительный элемент деятельности получает свое выражение в объеме государственно-властных полномочий, закрепляемых государством за органом исполнительной власти, содержание которых состоит в издании правовых актов в пределах установленной компетенции, наблюдения за исполнением законодательства (контроль, надзор), в праве принятия мер государственного принуждения¹⁷⁷.

Компетенция Комиссий по принятию постановлений, обязательных для

исполнения, ограничена системой органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних¹⁷⁸. В этих постановлениях указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер. Принятие мер государственного принуждения соотносится с правом Комиссий рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов¹⁷⁹.

Одним из характеризующих признаков органа исполнительной власти является его организационная обособленность, которая предполагает возможность самостоятельного выступления при выполнении задач, возложенных

_{государством.}

¹⁷⁶ Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. ... канд. юр. наук. – М. - 2006. – С. 42.

¹⁷⁷ _{Козлов Ю. М. Административное право:учебник. – М.: Юристъ. - 2005. – С. 221–222.}

¹⁷⁸ Часть 3 статьи 11, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ.

¹⁷⁹ Статья 22.1, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195–ФЗ [ред. от 23 февраля 2013 года] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – 7 января. – № 1 (ч. 1). –Ст. 1.

Из-за отсутствия общих для всех субъектов Российской Федерации подходов по организации работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, возникает правовая неопределенность относительно статуса Комиссий. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации не содержит норм, в которых закрепляется понятие Комиссий: можно сделать вывод, что Комиссии – это органы, формируемые системой профилактики в целях координации ее деятельности¹⁸⁰.

Комиссии представлены на федеральном, региональном и муниципальном

уровнях. Однако целостной иерархической системы Комиссии разных уровней не представляют.

Конкретные юрисдикционные полномочия предоставлены законодательством субъектов муниципальным и региональным Комиссиям.

Как уже было сказано, Комиссии образовываются органами государственного управления субъектов Российской Федерации на основании действующего законодательства¹⁸¹. Комиссии в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации создаются на двух уровнях: межведомственные (краевые, областные) и муниципальные (районов в городах, иных районов, городов)¹⁸².

В соответствии со статьей 1.3.1. КоАП РФ¹⁸³ органы местного

самоуправления наделены функциями субъекта РФ по созданию Комиссий, основанием делегирования указанных полномочий является принимаемый закон субъекта Российской Федерации. Однако издание муниципального нормативного

¹⁸⁰ Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2009. – № 5. – С. 17–21.

¹⁸¹ Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.

_{18.10.1999. - N 42. - Ст. 5005.}

¹⁸² Дугенец А. С., Масленников М. Я. Правовые основы создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. – 2006. – № 3. - С.19-23.

¹⁸³ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года№ 195–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – 7 января. –№ 1 (ч. 1).

акта, регулирующего статус Комиссий, будет противоречить федеральному законодательству¹⁸⁴, и в результате, станет неправомерным.

Органы местного самоуправления вправе принимать индивидуальные муниципальные акты, определяющие лишь состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав¹⁸⁵.

В научном мире можно встретить мнение, что Комиссии субъектов и органов местного самоуправления являются территориальными органами Правительственной комиссии. Такое положение, на наш взгляд, не соотносится с нормой статьи 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹⁸⁶, в соответствии с которой Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах государственного управления, порядок создания и функционирования территориальных органов, федеральных органов государственного управления, максимальное количество работников этих органов и размер их финансирования.

Создание Правительственной комиссии соотносится с правом Правительства Российской Федерации образовывать координационные органы при Правительстве Российской Федерации¹⁸⁷. Функции Правительственной комиссии носят организационный, методологический характер и направлены, в первую очередь, на выработку согласованных подходов к решению основных вопросов и исполнению законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

При сложившейся системе Комиссий возникает вопрос о принадлежности муниципальных Комиссий к государственным органам исполнительной власти

_{или власти муниципальной.}

¹⁸⁴ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

¹⁸⁵ Хорьков В. Н. К вопросу о законности муниципальных правовых актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 20–22.

¹⁸⁶ О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от

17 декабря 1997 года № 2–ФКЗ [ред. от 3 декабря 2012 года] // Российская газета. – 1997. –

_{23 декабря. – № 245; далее– ФКЗ «О Правительстве РФ».}

¹⁸⁷ Там же, статья 12.

Закрепляя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации провозгласила принцип деления государственных органов на законодательные, исполнительные и судебные¹⁸⁸. Вместе с тем, она закрепила и положения, что субъекты Российской Федерации самостоятельны в установлении своих органов власти и определении их организационно-правовых форм¹⁸⁹, а местное самоуправление в пределах своей компетенции также является независимым, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти¹⁹⁰.

Таким образом, напрашивается вывод, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального уровня не являются органами государственной власти. Отсюда возникает неопределенность правового статуса и легитимности возложенных полномочий на Комиссии муниципального уровня.

На наш взгляд, стоит обратить внимание на широко развернувшийся в юридической литературе спор о толковании положений статьи 12 Конституции Российской Федерации. В большинстве своем ученые приходят к мнению, что власть муниципальная и власть государственная, - это прежде всего власть публичная, которая осуществляется в едином правовом и государственном пространстве.

Федеральный закон «Об основах местного самоуправления в Российской

Федерации»¹⁹¹ является хотя и специфичной, но органичной частью общего механизма государственной власти и государственного управления¹⁹².

¹⁸⁸ Статья 10, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием

_{12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.}

¹⁸⁹ _{Там же, статья 77.}

¹⁹⁰ _{Там же, статья 12.}

¹⁹¹ Статья 1, Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ [ред. от 30 декабря

2012 года // Российская газета. – 2003. – 8 октября. – № 202; далее – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

¹⁹² Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. – 1993. – № 2. – С. 17.

Способы формирования Комиссий, отдельные государственно-властные полномочия дают основания для вывода о том, что в наибольшей степени комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав реализуют государственные начала в своей деятельности и являются органами исполнительной власти. Ведь непосредственно на исполнительную ветвь власти Конституция возлагает задачи по обеспечению законности, прав и свобод граждан ¹⁹³.

Предупреждение безнадзорности и правонарушений должна осуществляться

при широком участии общественности. Данный принцип был актуален и в советское время. Кроме того, отечественная государственная система профилактики правонарушений в конце 80-х годов ХХ столетия являлась одним из наиболее эффективных направлений деятельности государства¹⁹⁴. Богатый опыт криминологической профилактики советского периода получил официальное признание Организации Объединенных Наций и воспринят многими цивилизованными странами¹⁹⁵.

Профилактика правонарушений является одним из видов социального управления и осуществляется субъектами, уполномоченными законом, путем целенаправленного воздействия на криминогенные объекты дабы не допустить с их стороны противоправных деяний¹⁹⁶.

Социальное управление, являющееся механизмом организации

_{общественных связей, направлено на приведение сложной целостной}

¹⁹³ Статья 114, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

¹⁹⁴ Материалы заседания Государственного совета РФ и официальные документы. – Ростов-

_{н/Д. - 2007. – С. 19.}

¹⁹⁵ Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации:

_{постатейный / под ред. А. Я. Сухарева. – 2-е издание. – М.: Норма, 2004. – С. 5–7.}

¹⁹⁶ Авдейко А. Г., Москвин Г. К. О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 9. – С. 98.

общественной системы в соответствие с закономерностями развития существующих отношений¹⁹⁷.

Социальное управление зачастую характеризуется как государственное управление, под которым подразумевается особый вид государственной деятельности, отличающийся не только от таких направлений, как законодательная, исполнительная, судебная деятельность, но и от управленческой деятельности, осуществляемой негосударственными образованиями¹⁹⁸.

Социальное управление направлено на систематизацию отношений в

обществе, осуществление и поддержание социально-общественного порядка, создание условий для гармоничного развития личности, защиту прав и свобод человека и гражданина¹⁹⁹.

С распадом Советского Союза произошло изменение общественно- политической и, как следствие, криминологической обстановки в России, наступил период депрофилактизации в борьбе с преступностью. При этом профилактика правонарушений со стороны правоохранительных органов решается примерно на двадцать процентов, в остальном же это работа общественных организаций, органов социальной защиты и других субъектов²⁰⁰.

Сокращение государственного бюджета на 2013 год и плановый период 2014

и 2015 годов за счет сокращения расходов на здравоохранение, образование, культуру и спорт²⁰¹ является прямым отражением статистики совершения

_{правонарушений среди несовершеннолетних.}

¹⁹⁷ Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской

_{Федерации. – М.: Зеркало, 1997. – С. 6–7.}

¹⁹⁸ _{Там же.}

¹⁹⁹ Баранов М. Л. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. – 2011. –№ 7. – С. 5–12.

²⁰⁰ Авдейко А. Г., Московин Г. К. О некоторых проблемах правового обеспечения организации в Российской Федерации государственной системы профилактики правонарушений // Административное и муниципальное право. – 2008. – № 9. С. 98.

²⁰¹ Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации //URL: http://www.minfin.ru по состоянию на 30.07.2013.

Только в 2013 году каждое двадцатое расследованное преступление прошлых лет совершено несовершеннолетними или с их участием²⁰².

Беспризорные и безнадзорные подростки чаще совершают правонарушения и преступления. Следует отметить, что государственной статистики количества беспризорных детей в России нет²⁰³.

Формирование правосознания молодежи имеет большое значение в развитии любого общества, особенно в переломные моменты жизни, ломки социальных структур и системы власти. Существовавшие в советском обществе институты социализации и политического воспитания, такие как пионерская и комсомольская, исчезли. Сложившиеся в современной России молодежные организации оказывают фрагментарное влияние на формирование правового сознания, как правило, охватывая ограниченные по численности группы молодежи; система образования оказалась исключена из правового воспитания

подрастающего поколения²⁰⁴.

В отличие от советского периода, где социальный контроль носил явно идеологический характер²⁰⁵, сегодня он должен осуществляться институтами гражданского общества. При этом государство остается главным субъектом управления и выстраивает свои взаимоотношения с обществом, повышая его самоуправленческие возможности путем делегирования прав, полномочий, ресурсов²⁰⁶.

В современных условиях роль и значение общественного контроля

_{возрастают в связи с потребностями модернизации государственного управления.}

²⁰² Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации //URL:

_{http://mvd.ru/pressce№ter/statistics/reports/1/по состоянию на 19 ноября 2013 года.}

²⁰³ Жиляева С. К. К вопросу о состоянии беспризорности несовершеннолетних в современной России // История государства и права. – 2012. – № 5. – С. 22–25.

²⁰⁴ Якушева И. П. Формирование правового сознания российской молодежи как фактор совершенствования правопорядка // Культура: управление, экономика, право. – 2012. – № 3. – С. 18–26.

²⁰⁵ Иконников С. Н. Народный контроль в СССР 1966–1970 годов:из истории организации и деятельности органов народного контроля. – М.: Наука, - 1978; - С. 284. Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. – М., - 1974. - С. 116.

²⁰⁶ Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. – 2011. – № 5. – С. 7–13.

Содержание общественного контроля должно отражать новый характер складывающихся в российском обществе взаимоотношений²⁰⁷.

Любые негосударственные организации фактически до начала 90-х годов создавались в разрешительном порядке. Обязательным условием их возникновения и деятельности было государственное руководство²⁰⁸. Активное участие граждан в управлении государством, усиление народного контроля за работой государственного аппарата являлось главным направлением развития социалистической государственности²⁰⁹.

Наряду с системой государственного управления складывалась органически связанная с ней система органов общественного управления²¹⁰. Проникновение общественных начал было свойственно и для системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

М. И. Еропкин указывал, что изменяются роль и содержание правовых норм, регулирующих общественный порядок, которые становятся все меньше орудием принуждения, но более средством организации и убеждения²¹¹.

Функции и задачи, направленные на реализацию возможности эффективного воздействовать на личность несовершеннолетнего, на причины и условия, способствующие противоправному поведению детей и подростков, присущи каждому элементу системы профилактики безнадзорности и правонарушений

_{несовершеннолетних}²¹²_.

²⁰⁷ Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. – 2011. – № 5. – С. 7–13.

²⁰⁸ Братановский С. Н., Злобина Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января

1996 год № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс»,

_2006.

²⁰⁹ Лукьянов А. И., Лазарев В. М.Советское государство и общественные организации. – М.: Госюриздат, 1960; - С. 203. Пятаков А. В. Профсоюзы и Советское государство. – М.:

_{Госюриздат, 1960. - .С. 154.}

²¹⁰ Петров Г. И. Некоторые теоретические вопросы участия общественности в управлении государством //Правоведение. – 1962. – № 3. – С. 101–107

²¹¹ Петров А. В., Девятов В. Ю. Общественный порядок в России и его охрана в начале XX

_{века // История государства и права. – 2010. – № 7. – С. 15–18.}

²¹² Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25–28.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в ч.1 ст. 24 возлагает на учреждения культуры, досуга и спорта определенные обязанности по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Названные учреждения вовлекают подростков и несовершеннолетних в досуговые мероприятия, различные секции, кружки, спортивные клубы в целях их социальной реабилитации и адаптации²¹³.

Данная работа невозможна без взаимодействия с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Она состоит в проведении комплексного патронажа находящихся в социально опасном положении семей, оказании им необходимой помощи.

В клубах по месту проживания несовершеннолетних и их родителей проводятся круглые столы, дни открытых дверей, на которые приглашаются представители органов системы профилактики, дающие консультации по вопросам выхода из кризисной ситуации²¹⁴.

Однако деятельность Комиссий как координирующих органов не отличается системным подходом, отсутствует комплексный межведомственный механизм взаимодействия²¹⁵ и контроля. Формальный подход сотрудников системы профилактики безнадзорности и правонарушений к проведению профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, способствует совершению преступлений²¹⁶.

С учетом координирующей деятельности Комиссий, возможности

_{применения ими мер профилактического характера в отношении}

²¹³ Пункт 1 статьи 24, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

²¹⁴ Белянинова Ю. В.: Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 120– ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: постатейный // СПС«КонсультантПлюс», 2010.

²¹⁵ Верстова М. Е., Сафонова Ю. Б. Основные направления межведомственного взаимодействия в сфере защиты прав несовершеннолетних граждан // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 1. – С. 3–8.

²¹⁶ Ситникова Ю. Б. Прокурорский надзор за исполнением органами и учреждениями системы профилактики законодательства о защите детей от жестокого обращения в семьях // Прокурор. – 2012. – № 4. – С. 43–46.

несовершеннолетних, а также территориальной организации их деятельности, Комиссии вполне становятся институтами социализации и воспитания, принимая на себя общественные функции по воспитанию подрастающего поколения.

В отличие от общественных объединений, создаваемых по инициативе граждан, Комиссии создаются по решению органов государственной власти. Порядок создания, наделение Комиссий государственно-властными полномочиями, возможностью применять меры государственного принуждения и право рассматривать дела об административных правонарушениях свидетельствуют о схожести Комиссий с органами государственной власти.

Комиссиям принадлежит важная роль в решении проблем девиантного поведения подростков, пресечения употребления наркотических, психотропных, алкогольных препаратов, снижения уровня преступности среди несовершеннолетних.

Однако, место Комиссий среди органов исполнительной власти неопределенно, как и до конца не определена компетенция Комиссий разных уровней.

Система Комиссий должна иметь определенную иерархическую структуру с четкой ведомственной принадлежностью, это необходимо отразить в отдельном нормативно-правовом акте, регламентирующем порядок образования, цели и задачи деятельности, наделение государственно-властными полномочиями Комиссий различных уровней.

Масштабность профилактических мероприятий организационного характера, осуществляемых Комиссиями, свидетельствует не только о необходимости привлечения к этой работе соответствующих органов государственного управления, но и широкой общественности.

Совершенствование деятельности по противодействию противоправному поведению должно сопровождаться созданием политических, правовых,

_{социальных условий для формирования поведенческого вектора}²¹⁷_.

²¹⁷ Биткова Л. А. Административно-правовая защита несовершеннолетних: понятие и содержание // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 1. – С. 18–20.

Защита семьи и детства имеет комплексный характер, осуществляется мерами государственного воздействия: государством, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями путем действия многих норм различных отраслей права (гражданского, административного, трудового и т. д.) и общественного воздействия: деятельностью различных общественных объединений, сложившимися в обществе нравственными отношениями²¹⁸.

Обобщая вышеизложенное, автор разделяет компромиссное мнение

относительно правовой природы Комиссий – о двуединой государственно-

общественной природе Комиссий²¹⁹.

Так, с точки зрения общественных начал, в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно возродить участие профсоюзов, трудовых коллективов и иных общественных организаций в работе Комиссий, а с точки зрения государственных начал необходимо развивать законодательную и правовую базу, обеспечивающую принятие решений и необходимых мер для решения установленных государством задач в необходимом объеме финансирования.

Однако, в целях формирования Комиссий различных уровней в единую иерархическую систему, необходимо отразить это в отдельном нормативно- правовом акте, регламентирующем порядок образования, цели и задачи деятельности, регламент работы, наделение государственно-властными полномочиями Комиссий различных уровней.

На наш взгляд, является целесообразным принятие решения о реформировании данного института. А именно, необходимо вписать Комиссию в систему органов исполнительной власти с четкой ведомственной

_{принадлежностью. Иначе при отсутствии определенной позиции относительно}

²¹⁸ Комментарий к Конституции Российской Федерации: постатейный // Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.]. – 2-е изд., пересм. – М.: Норма; Инфра-М, 2011.

²¹⁹ Глухов Н. П. Комиссии при исполкомах местных Советов депутатов трудящихся: автореф. дис.канд. юрид. наук. – М.: Московский ун-т, - 1974. – С. 7; Березиков Е. Е. Взаимодействие местных Советов народных депутатов и общественных организаций по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних: автореф. дис. канд. юрид. наук. – Ташкент: Ташкентский гос. ун-т, - 1980. – С 20.

правого статуса Комиссий правовая регламентация данного института выглядит неопределенно. Решение проблемы представляется в принятии специального Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации».