§ 1.3 Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации

В юридической литературе обосновано мнение, что функции – это целенаправленная деятельность того или иного органа государственного управления, которая направлена на реализацию его компетенции, то есть совокупности прав и обязанностей этого органа¹²⁹.

К функции Комиссии районного (городского) уровня можно отнести:

координацию, контроль, профилактику, просвещение, а также защитную и одновременно карательную функции.

Сегодня комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обладают большим количеством методов профилактики детской преступности. К компетенции Комиссий относится применение мер административного воздействия и к несовершеннолетним и к их законным представителям. В системе ранней профилактики правонарушений комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав занимают центральное место, так как именно они руководят и координируют профилактическую работу всего района, которой также занимаются образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и иные заинтересованные органы.

К приоритетным направлениям деятельности Комиссий можно отнести следующее:

- предупреждение дивиантного поведения подростков,

_{- выяснение и анализ причин, способствующих такому поведению;}

¹²⁹ Юсупов В.А. Понятие и особенности услуг, предоставляемых органами государственного управления (административно-правовой аспект)// Вестник Евразийской академии административных наук. 2013г.-№ 3 (24). -С. 9.

- реабилитация несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В соответствии с Законодательством Российской Федерации¹³⁰, Комиссии в

входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и образуются для устранения проблем дивиантного поведения подростков, защиты их прав и законных интересов.

На Комиссии возлагается ряд разнохарактерных задач¹³¹, которые можно

условно распределить по следующим функциональным комплексам:

1) охранительный – включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних;

2) социальный – связан с противодействием ряду отрицательных общественных явлений, таких как беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие, а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних;

3) организационно-методический – отражает координационные полномочия

Комиссий;

4) административно-юрисдикционный – опосредует применение Комиссиями предусмотренных законодательством мер воздействия на детей и подростков, и их законных представителей, а также рассмотрение дел об административных правонарушениях, относящихся к компетенции Комиссий¹³².

Похожую классификацию задач Комиссии представляют и иные ученые.

Например, Е.В. Головкин полагает, что функции Комиссии подчинены трем основным направлениям:

– профилактическим мероприятиям;

_{– защите прав и законных интересов несовершеннолетних;}

¹³⁰ Статья 4, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177.

¹³¹ _{Там же, статья 4.}

¹³² Малышев В. А. Административно-правовое регулирование деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних в России // Административное и муниципальное право. – 2008. – №

5. – С. 67–75.

– рассмотрению материалов по делам об административных правонарушениях подростков¹³³.

_{Статья 11 120-ФЗ}¹³⁴ _{устанавливает, что Комиссии:}

- осуществляют меры защиты и восстановления прав и законных интересов несовершеннолетних;

- обнаруживают и устраняют причины и условия, способствующие безнадзорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних¹³⁵.

Это полномочие указанных органов отражает основные задачи работы по профилактике подростковой безнадзорности и правонарушений. Меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, предпринимаемые Комиссиями, носят разнообразный характер.

Информация о социально опасном положении несовершеннолетних и их семьях, может исходить и из органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и от граждан: как родственников и соседей, так и от самих несовершеннолетних.

Вместе с тем, социально-неблагополучные семьи, подростки и несовершеннолетние, требующие особого внимания со стороны государства, могут быть обнаружены во время поквартирных обследований, общения с жителями подъездов, посещении образовательных учреждений, при проверке дворов, чердаков, подвалов и т. д.

В случае выявления или обнаружения несовершеннолетнего или семьи, находящейся в социально опасном положении, оформляется пакет документов для постановки их на профилактический учет, составляется индивидуальный план профилактической работы, осуществляются плановые посещения семьи, сбор

_{информации о ее членах, проводится работа с психологами.}

¹³³ Головкин Е. В. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними: дис.канд.юрид.наук. – М., 2002. – С. 168.

¹³⁴ ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

¹³⁵ Там же, пункт 1 части 2 статьи 11.

Через полгода после постановки такого подростка или семьи на профилактический учет, на заседании Комиссии подводят итоги работы с ними, в результате которых принимается одно из следующих решений:

- либо снятие их с профилактического учета;

- либо продолжение индивидуальной работы с ними.

Комиссии обязаны выполнять предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов меры по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

К полномочиям комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в части упорядочивания и координации работы всех органов и учреждений системы относятся:

– обобщение необходимых данных, полученных от всех органов и учреждений данной системы о состоянии детской безнадзорности, наркомании, алкоголизма, правонарушениях, о случаях жестокого обращения с несовершеннолетними, и нарушении их прав, а так же разработка мер по профилактики подобных явлений, и включение данных мер в планы-графики совместной работы;

– составление межведомственной базы несовершеннолетних и семей, в отношении которых ведется индивидуальная профилактическая работа;

– анализ предпринятых мер воздействия как в отношении детей и подростков, так и в отношении их представителей;

– разработка правовых актов по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних;

– планирование и проведение совместных с другими субъектами системы мероприятий по вопросам профилактики безнадзорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов;

– правовое воспитание детей и подростков, их родителей, иных законных представителей по вопросам их прав и обязанностей по отношению друг к другу;

– просветительскую работу с общественными организациями, объединениями граждан, средствами массовой информации по вопросам защиты прав детей;

– совместная работа с правоохранительными и правозащитными органами и учреждениями;

– получение информации, поступившей от самих несовершеннолетних по вопросам нарушений их прав, рассмотрение обращений родителей несовершеннолетних и иных граждан по всем вопросам, касающихся защиты прав и интересов детей.¹³⁶

Основной формой межведомственной координации являются заседания

Комиссии¹³⁷.

Вместе с тем, координация деятельности субъектов системы может происходить в формах:

– сбора, анализа и обмена необходимыми данными в отношении несовершеннолетних и защиты их прав;

– совместных проверок учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выявления, анализа и применения в практике позитивного опыта;

– проведения других совместных мероприятий с целью защиты прав и

_{законных интересов несовершеннолетних;}

¹³⁶ Пункт 1 части 2 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

¹³⁷ Статья 10, О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Брянской области: Закон Брянской области от 11 февраля 2008 года № 8–З // Официальная Брянщина: информационный бюллетень.– 2008. – 21 февраля. – № 3.

– совместного выпуска приказов, актов, регламентов и иной документации, организующую работу;

– издания памяток и иных материалов, направленных на информационное обеспечение деятельности;

– разработки и анализа мероприятий совместной работы.

Избрание форм и методов регулирования межведомственной работы по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних определяются комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при учете всех поступивших предложений от всех заинтересованных субъектов, имеющих равные полномочия по внесению указанные предложений.¹³⁸

Вместе с тем к обязанностям комиссий по делам несовершеннолетних и

защите их прав относится совместная с другими органами и учреждениями подготовка материалов, представляемых в судебные органы, по вопросам содержания несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации¹³⁹.

Кроме того, к полномочиям Комиссий относится рассмотрение

представлений из образовательных учреждений об исключении несовершеннолетнего, не получившего общего образования,¹⁴⁰ в случаях, когда это предусмотрено новым Федеральным Законом «Об образовании»¹⁴¹.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав участвуют в принятии решений о направлении несовершеннолетних в возрасте старше одиннадцати лет с отклоняющимся от общепринятой нормы, социально опасным поведением, которые нуждаются в особенных условиях воспитания и обучения и

_{требующие особых педагогического и психологического подходов, в специальные}

¹³⁸ Белянинова Ю.В. // Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (постатейный). // СПС КонсультантПлюс. - 2010.

¹³⁹ Пункт 2 части 2 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

¹⁴⁰ _{Там же, пункт 3 части 2 статьи 11.}

¹⁴¹ Там же, пункт 3 части 2 статьи 11.

учебно-воспитательные учреждения, где обеспечиваются особые медицинские, психологические и социальные реабилитации несовершеннолетних, осуществляются коррекция и контроль за их поведением.

Вместе с этим предпринимаются меры для получения ими соответствующих ступеней образования, а также начального профессионального образования. К подобным специальным учебно-воспитательным учреждениям относятся: специальные общеобразовательные школы; профессиональные училища; коррекционные особые школы и (коррекционные) профессиональные училища для несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья, свершивших правонарушения. Решение о направлении несовершеннолетнего в данные образовательные учреждения принимается судебной инстанцией по представлению Комиссии.

Необходимо обозначить, что «Типовое положение о специальном учебно- воспитательном учреждении для детей и подростков» с поведением отклоняющимся от общепринятого уже утверждено Постановлением Правительства РФ¹⁴².

К полномочиям комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав относится организация профилактики дивиантного поведения подростков, оказание им содействия по социальной реабилитации и адаптации в случаях их возвращения из учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и другие полномочия, реализация которых направлена на обеспечение несовершеннолетних адекватными условиями существования¹⁴³.

А именно, функции Комиссии направлены на предупреждение рецидива

антиобщественных поступков и правонарушений несовершеннолетних, на их социальную адаптацию. Эта работа имеет зачастую очень важное, а то и

¹⁴² Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением: Постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 года № 420 // Собрание законодательства Российской Федерации. –

_{1995. – 1 мая. – № 18. – Ст. 1681.}

¹⁴³ Пункт 4 части 2 статьи 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

решающее значение для возвращения подростков к нормальной социальной жизни, так как во время нахождения несовершеннолетнего в закрытом учебном заведении или в воспитательной колонии, даже если у них и имелись налаженные социальные связи, то они были утрачены в период их нахождения в вышеназванных учреждениях.

Сразу по освобождению из колонии, несовершеннолетние сталкиваются с рядом объективных и субъективных проблем социальной адаптации, таких, как: решение бытовых вопросов, материальных, психологических, моральных.

В случае отсутствия помощи в социальной адаптации, очень часто несовершеннолетние совершают новые правонарушения, что ведет в повторному осуждению.

Некоторые затруднения возникают при профессиональной адаптации подростков, так как почти половина несовершеннолетних испытывают при приеме на работу сложности, обусловленные наличием судимости¹⁴⁴ , невзирая на факт обладания специальности и профессиональных навыков.

На основании действующего законодательства, Комиссии по месту постоянного жительства освобожденного из учреждений исполнения наказания, в случае, если он не достиг совершеннолетия, принимают меры к устройству такого лица на работу или учебу и осуществляют контроль за его поведением¹⁴⁵.

В случае, если возвращение освобожденного несовершеннолетнего к

родителям или лицам, их заменяющим, невозможно в связи с отсутствием последних, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав по месту их прежнего жительства по представлению администрации колонии принимает меры по его устройству.

Бывают случаи, когда, по мнению Комиссии, устройство несовершеннолетнего по прежнему месту жительства является

_{нецелесообразным, в таком случае его устраивают по месту нахождения колонии.}

¹⁴⁴ Белянинова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (постатейный) // СПС Консультант плюс. – 2010.

¹⁴⁵ Статья 27.1, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.

Комиссия обязана решить вопрос об устройстве освобожденного не позднее десятидневного срока со дня обращения его за помощью.

В отношении всех несовершеннолетних, освобождающихся из учреждений уголовно-исполнительной системы, не позднее чем за 3 месяца до освобождения заводится карта социального сопровождения, которая его после освобождения направляется в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав по месту жительства подростка.

Вместе с тем, Комиссии уполномочены применять меры административного характера как к самим несовершеннолетним, так и к их родителям и иным законным представителям.

Комиссии во время заседаний рассматривают вопросы в отношении подростков:

- совершивших правонарушения общественно опасного характера, которые предусмотрены Уголовным кодексом Российской Федерации¹⁴⁶, в случае, если они не достигли возраста уголовной ответственности;

- в случае совершения преступления несовершеннолетним в возрасте 14-18 лет, если было отказано в возбуждении уголовного дела, либо было дело прекращено по реабилитирующим основаниям;

- в случае, если несовершеннолетние в возрасте 16-18 лет совершили антиобщественные проступки.

По итогам рассмотрения материалов в отношении несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав применяют к ним особые меры воздействия, учитывая и мотив, и тяжесть, и характер правонарушения. Это может быть:

- предупреждение;

_{- наложение административного штрафа;}

¹⁴⁶ Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 года №

63–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – 17 июня. – № 25. – Ст. 2954.

- передача подростка родителям, либо иным законным представителям для применения мер воспитательного характера;

- направление подростка в специальные учреждения системы профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних в случае согласия их родителей, если они не достигли возраста четырнадцати лет.

В случаях, если проступок несовершеннолетнего носит малозначительный характер и не несет в себе общественной опасности, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав могут не подвергать его административному наказанию, а вынести ему только устное замечание.

Если же подросток совершил проступок общественно-опасного характера, подлежащий уголовной ответственности¹⁴⁷, но сам несовершеннолетний не достиг возраста, с которого она наступает, Комиссия направляет ходатайство в суд о помещении данного несовершеннолетнего в учреждение закрытого типа.

О принятой мере воздействия к несовершеннолетнему указанные органы обязаны уведомлять подразделение по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. В случаях же необходимости, члены Комиссии советуют пройти различные реабилитации как в их учреждениях, так и в других. Это могут быть алкогольная, наркологическая, психологическая, социальная и другие виды реабилитации.

Если выбрана мера пресечения к несовершеннолетнему в виде передачи его родителям или иным законным представителям в целях воспитания, то эта мера действует до исправления подростком своего поведения в случаях, когда его родители, либо иные законные представители сообщили об этом в соответствующую Комиссию, и она в свою очередь эту меру отменяет.

Если же подобное действие не привело в желаемому результату и оказалось

_{неэффективным, несовершеннолетний не пересмотрел своих взглядов и его}

¹⁴⁷ Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 года №

63–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – 17 июня. – № 25. – Ст. 2954.

поведение осталось неизменным, Комиссии в праве применить к нему иное, более строгое и ограничивающее его воздействие.

В отношении родителей, которые не исполняют своих предусмотренных законом обязанностей, Комиссии при рассмотрении административных материалов в отношении данных лиц, имеют возможность применить к ним следующие меры, предусмотренные действующим законодательством:

– вынести предупреждение или наложить административный штраф;

–ходатайствовать перед органом опеки и попечительства об отобрании ребенка у родителей или иных законных представителей, в случаях реальной угрозы его жизни и здоровья;

– обратиться в суд с заявлением об ограничении или лишении родительских прав.

Вместе с тем, указанные Комиссии рассматривают материалы и в отношении иных граждан, которые совершают правонарушения в отношении несовершеннолетних. Например, вовлекают их в распитие алкогольных напитков, в совершение преступлений, в нарушение правил дорожного движения. И мерой наказания к данным гражданам является наложение административного штрафа.

_{Семейным кодексом}¹⁴⁸ _{предусмотрено лишение родительских прав. Это}

является крайней мерой ответственности, применяемой в семейном праве, и допускается исключительно в судебном порядке в рамках искового производства. Перечень лиц, которые могут обратиться с заявлением о лишении родительских

_{прав, перечислен в ст. 70 СК РФ и конкретизирован Верховным судом}¹⁴⁹_.

¹⁴⁸ Пункт 1, статья 70, Семейный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от

29 декабря 1995 года № 223–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996.–

_{1 января. – № 1. – Ст. 16.}

¹⁴⁹ О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей: Постановление Пленума Верховного суда РФ от 27 мая 1998 года № 10 [ред. от 6 февраля 2007 года] // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. – 1998. – №

7.

Составами, направленными на охрану прав и законных интересов несовершеннолетних, являются следующие статьи КоАП РФ¹⁵⁰:

– статья 6.7 – нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения;

– статья 6.10 – вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ;

– статья 6.13;

– статья 20.22;

- статья 5.35;

- статья 5.36;

- статья 5.37.

Именно Комиссиям принадлежит преимущественное право рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними. Но в части 2 ст. 23.2 КоАП РФ делается следующее исключение: дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.18 КоАП РФ, а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его им на рассмотрение¹⁵¹.

Указанные органы вправе принимать к производству материалы о любом

антиобщественном проступке несовершеннолетнего и рассматривать его по месту жительства лица, в отношении которого оно ведется. Однако, на наш взгляд, необходимо передать компетенцию Комиссий в части ведения производств по делам об административных правонарушениях¹⁵² другим органам и учреждениям

_{системы профилактики.}

¹⁵⁰ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – 7 января. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.

¹⁵¹ _{Статья 23.2 КоАП РФ.}

¹⁵² Коренев А. П. Административное право России: учебник. в 3 ч. М.: МЮИ МВД России. –

1996 год. – Ч. 1. - С.222.

Необходимо отметить, что главной целью применяемых административных наказаний к несовершеннолетним, является восстановление справедливости и исправление правонарушителей путем профилактики рецидива правонарушений и преступлений.

Реализации прав и интересов несовершеннолетних работников в сфере труда призвано способствовать осуществление их представительства, которое традиционно имеет большую значимость. Федеральный закон о профсоюзах¹⁵³, ТК РФ¹⁵⁴ предоставили профсоюзам право на защиту социально-трудовых прав и интересов работников.

В соответствии со ст. 2 Закона о профсоюзах работники не могут вступать в профсоюзы до достижения 14-летнего возраста¹⁵⁵. Их интересы могут учитываться лишь при заключении коллективных договоров, если таковые в организации, где работают несовершеннолетние этой категории, заключаются.

Таким образом, на Комиссии возлагается ряд разнохарактерных задач, которые можно распределить по следующим функциональным комплексам: охранительный, социальный, организационно-методический, административно- юрисдикционный.

Существенным представляется обобщение и целенаправленное применение в рамках всего государства позитивных достижений, прогрессивных инструментов и методов, используемых в деятельности Комиссий в отдельных регионах.

На законодательном уровне в скорейшем времени должна быть решена наиболее болезненная с правовой точки зрения проблема определения и закрепления статуса Комиссии как органа, направленного на защиту прав несовершеннолетних в России. В связи с этим необходимо принятие

_{нормативного акта, в котором бы детально прописывались такие моменты, как}

¹⁵³ О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: Федеральный закон от 12 января 1996 года № 10–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. –

_{15 января. – № 3. – Ст. 148.}

¹⁵⁴ "Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 07.01.2002. - N 1 (ч. 1). Ст. 3.

¹⁵⁵ О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: Федеральный закон от 12 января 1996 года № 10–ФЗ.

правовая природа, задачи и функции, полномочия, иные аспекты, непосредственно затрагивающие деятельность Комиссий.

Совершенствование деятельности Комиссий в Российской Федерации должно на настоящем этапе стать одной из ключевых составляющих социальной политики в отношении несовершеннолетних.