§ 1.1. История становления и развития комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Профилактика детской безнадзорности и правонарушений среди
несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из направлений социальной политики современного демократического правового государства.
Соблюдение и защита прав детей предполагают создание системы соответствующих органов.В разные исторические периоды проблема борьбы с преступностью несовершеннолетних решалась по-разному. В дореволюционной России несовершеннолетние правонарушители отбывали наказание в тюрьмах, арестных домах, колониях, приютах совместно со взрослыми преступниками. Отсутствие действенной системы воспитания и исправления несовершеннолетних порождало неуверенность в целесообразности существования детских исправительных заведений9.
Одним из тяжких последствий Первой мировой войны, Октябрьской
революции 1917 года, Гражданской войны стала беспризорность и безнадзорность подрастающего поколения. Многие из детей и подростков пополняли ряды преступников. Для искоренения этого явления были необходимы совместные усилия общественности и государства10.
Об увеличивающейся криминальной активности среди несовершеннолетних
свидетельствуют материалы I Всероссийского съезда деятелей по борьбе с
9 Новик В.И. Становление и организация пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей в России // История государства и права. – 2012. – №
10. – С. 26–30.
10 Билим Н.Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–17.
детской дефективностью: по сравнению с 1916 годом детская преступность в 1920 году возросла почти на 39%11.
Первым нормативным актом, заложившим фундамент системы профилактики преступности несовершеннолетних, становится Декрет «О комиссиях для несовершеннолетних»12.
Законодатель по-новому взглянул на проблему несовершеннолетних преступников: во-первых, упразднялись суды и тюремное заключение для несовершеннолетних13, во-вторых, все дела о несовершеннолетних, находящиеся ко времени принятия Декрета СНК 1918 года в производстве каких-либо судов, а также закончившиеся осуждением несовершеннолетнего, подлежали пересмотру созданными Комиссиями14.Комиссии, согласно Декрету СНК 1918 года, находились в исключительном ведении Народного Комиссариата Общественного Призрения и в свой состав включали членов наркомов государственного призрения, просвещения и юстиции в количестве не менее трех человек, при этом один из них должен был быть врачом15. К ведению Комиссий относились дела о несовершеннолетних, в
возрасте до семнадцати лет, совершивших общественно опасные деяния16.
Комиссии являлись первыми в мире учреждениями такого рода, в России они были сначала организованы в Петрограде, Москве, Нижнем Новгороде, Свердловске и других крупных центрах.
В первой половине двадцатых годов двадцатого века Комиссии стали быстро развиваться: появились новые Комиссии не только в крупных городах и округах,
но в районах и волостях. Так, в 1925 году в РСФСР существовала 251 Комиссия, в
11 Материалы 1 Всероссийского съезда: Детская дефективность, преступность и беспризорность. – М., 1922. Государственное издательство,1.– С. 19.
12 Декрет СНК РСФСР от 14.01.1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних» // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 8. – 14 января; далее – Декрет СНК 1918 года.
13 Там же, статья 1.
14 Там же, статья 6.
15 Там же, статья 3.
16 Там же, статья 2.
1926 году их было уже 311, в 1927 году – 350, а в 1928 году их насчитывалось 500 17.
25 января 1918 года был создан Отдел призрения несовершеннолетних18, при
Народном Комиссариате Государственного Призрения для организации дела призрения за несовершеннолетними, обвиняемыми в деяниях общественно- опасного характера19.
Постановлением Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 26 января 1918 г.20 была создана Коллегия призрения несовершеннолетних – особый орган, в ведение которого поступали все приюты и учреждения для детей и подростков21. Тогда и был сформирован аппарат по вопросам семьи и детства в центре и на местах. Содержание всех детских учреждений производилось за счет государства22, при этом контроль за деятельностью учреждений на местах возлагался на местные (районные) и уездные Советы Рабочих и Солдатских Депутатов по Отделу призрения23. К охране детства были также привлечены представители Совета Депутатов и пролетарских организаций24.
В самом начале становления и законотворческой деятельности нового
государства, советская власть провозгласила принцип, согласно которому
17 Куфаев В.И. Из опыта работы комиссий по делам несовершеннолетних в период с 1918–1935
годы // Вопросы криминалистики. – 1964. – № 11. – С. 91.
18 Об Отделе призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 25 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 17. – 25 января; далее – Постановление от 25 января 1918 года.
19 Там же, пункт 1.
20 О переходе в ведение Народного Комиссариата Государственного Призрения всех учреждений призрения несовершеннолетних и малолетних детей и об учреждении Коллегии призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 26 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства.
–1918. – № 22. – 31 января; далее – Постановление от 26 января 1918 года.
21 Там же, пункт 3.
22 Там же, пункт 1.
23 Там же, пункт 8.
24 Там же, пункт 9.
подростка, вступившего на путь правонарушений, можно исправить не столько карательными, сколько воспитательными мерами25.
В этом смысле советская система борьбы с преступностью несовершеннолетних имеет преемственность с узаконениями царской России26. Судебная система в период правления Александра II подверглась значительному изменению, в частности, изменения коснулись правового статуса несовершеннолетних. О зарождении либеральной системы противодействия антиобщественному поведению подростков свидетельствует нормативный акт
1866 года «Об исправительных приютах». В нем было зафиксировано, что выпущенные из приюта несовершеннолетние должны были находиться под его патронатом в течение определенного срока, им должно было также оказываться возможное содействие в устройстве их будущности27.
В изменение и развитие Декрета СНК 1918 года был принят Декрет 1920 года 28. Данный нормативный акт предусматривал, что к ведению Комиссий относятся дела о несовершеннолетних, в возрасте до восемнадцати лет29. Декрет СНК 1920 года разграничивал преступность лиц до 18 лет на: преступления, совершенные «без разумения», и преступления, совершенные «с разумением». В первом случае к несовершеннолетним применялись лишь воспитательные меры
воздействия; во втором в отношении несовершеннолетних, в возрасте от 14 до 18
лет при невозможности применения мер медико-педагогического воздействия
25 Биргер С.М. Справочник по вопросам социально-правовой охраны несовершеннолетних и детской дефективности. / с.М.
26 Переверзев А.В. Становление советского законодательства о борьбе с преступностью несовершеннолетних: специфика и преемственность // Российская юстиция. – 2009. – № 7. – С.
40–43.
27 Селянина В.В. Исторические аспекты становления социального патроната несовершеннолетних правонарушителей в России // Вопросы ювенальной юстиции. – 2001. –
№1 (1).
28 О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 04.03.1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта; далее – Декрет СНК
1920 года.
29 Там же, пункт 3.
дело передавалось в народный суд30. Несовершеннолетние должны были содержаться отдельно от взрослых, обязанность по организации таких учреждений возлагалась на Народный комиссариат юстиции31.
Изменилась и ведомственная принадлежность Комиссий – они образовывались при органах Народного комиссариата просвещения и его структурных подразделениях в губерниях и уездах. В состав Комиссий в обязательном порядке должны были входить представители народных комиссариатов Просвещения и Здравоохранения (врач-психиатр), Народного Суда32. Народными комиссариатами Просвещения, Здравоохранения и Юстиции предписывалось разработать подробную инструкцию по организации работы Комиссии и воспитательных учреждений33.
В июле этого же года была разработана Инструкция Комиссиям34.
Необходимость ее принятия была обусловлена требованиями дальнейшего развития положений Декрета 1920 года, отсутствием правового регулирования в части медико-педагогических мер, применяемых Комиссиями, и разграничением компетенций Комиссий и судов.
Согласно Инструкции 1920 года, Комиссии организуются губернскими уездными Отделами народного образования защиты детей или при подотделах охраны детства35.
В состав Комиссии включаются представитель Отдела народного образования (педагог, он же председательствующий), врач и народный судья36. Должность председательствующего, судя по всему, является следствиемведомственной передачи Комиссий в Народный Комиссариат Просвещения.
30 Саркисян М.В. Особенности развития российского законодательства об уголовной ответственности несовершеннолетних в период с XVII по начало XX века // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 4. – С. 7–8.
31 Пункт 4, О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 04.03.1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта.
32 Там же, пункт 6.
33 Там же, пункт 8.
34 Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса
РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30.07.1920 года // СУ РСФСР. – 1920. –
№ 68. –Ст. 308; далее – Инструкция 1920 года.
35 Там же, статья 1.
36 Там же, статья 2.
Члены Комиссии выполняют свои обязанности на возмездной основе, кроме народных судей, получающих вознаграждение согласно сметам Народного комиссариата юстиции37.
Распоряжения и постановления Комиссий в период рассмотрения дела, а также в период нахождения несовершеннолетнего под присмотром воспитателя имели обязательный характер для всех вплоть до уголовного преследования38.
Инструкция 1920 года существенно расширила компетенцию Комиссий, от органов, призванных противодействовать преступной деятельности несовершеннолетних, полномочия Комиссий дополнились охраной прав несовершеннолетних. Немедленной передачи Комиссиями в Народный Суд подлежали дела лиц (взрослых), совершивших следующие деяния в отношении несовершеннолетних:
а) склонение несовершеннолетних к совершению правонарушений;
б) вовлечение несовершеннолетних в совершение преступления;
в) склонение несовершеннолетних к проституции и половым извращениям;
г) эксплуатация детского труда;
д) жестокое обращение с несовершеннолетними39.
Инструкцией 1920 года был определен перечень мер воздействия, применяемых Комиссиями к несовершеннолетним правонарушителям. Так, систему мер медико-педагогического характера составили следующие меры.
Во-первых, это меры, которые по своему характеру можно отнести к однократным: беседа, разъяснение, замечание воспитателя. Целью таких мер являлось разъяснение несовершеннолетнему его противоправного и недопустимого поведения. Во-вторых, меры, направленные на социализацию, устройство подростка, надзор за его поведением. В-третьих, специальные меры, обеспеченные принудительной силой государства: помещение в специальное
государственное учреждение. В-четвертых, при рецидивах побегов из детских
37 Статья 6, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление
Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30.07.1920 года.
38 Там же, статья 7.
39 Там же, статья 13.
домов, в случае опасности несовершеннолетнего для окружающих предполагалась передача подростка, достигшего возраста 14 лет, вместе с делом в народный суд40.
Согласно Инструкции 1920 года, несовершеннолетние, которые были задержаны за действия, не влекущие за собой общественной опасности, не направлялись в Комиссии для рассмотрения данных деяний41.
По мнению Е. Ю. Корчагиной, Комиссии являлись органами, которые рассматривали вопросы, касающиеся несовершеннолетних и подростков, которые совершили поступки, несущие в себе общественную опасность42.
К концу 20-х годов беспризорность несовершеннолетних сильно уменьшилась, но ликвидировать ее по всей стране так и не получилось, несмотря на то, что это было целью государственной политики43.
Декрет 1926 года44 заложил правовую основу для создания местных
Комиссий, которые учреждались в городских поселениях постановлениями соответствующих исполнительных комитетов по представлению надлежащего отдела народного образования45. Окружные и уездные Комиссии находились в ведении соответствующих отделов народного образования, контроль за их деятельностью осуществлялся губернскими, областными или краевыми Комиссиями46. Комиссии автономных республик были подведомственны народным комиссарам соответствующих республик, при этом все Комиссии,
учреждаемые на территории РСФСР, находились в ведении Народного
40 Статья 16, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление
Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30.07.1920 года
41 Там же, статья 18.
42 Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. канд. юр. наук.– Омск. - 2001. – С. 19.
43 Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–17.
44 О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от
26.03.1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. –Ст. 148; далее – Декрет СНК 1926 года.
45 Там же, пункт 1.
46 Там же, пункт 3.
Комиссариата Просвещения РСФСР и Центральной Комиссии, которая была образована Декретом Совета Народных Комиссаров47.
Целью создания Центральной Комиссии было согласование деятельности ведомств, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних; она представляла собой высший орган, направляющий, контролирующий и надзирающий за деятельностью местных Комиссий48. Центральная Комиссия представляла собой коллегиальный орган, в который входили представители от комиссариатов просвещения, внутренних дел, здравоохранения и юстиции49. Члены Центральной Комиссии получали вознаграждение каждый по сметам своего ведомства. В состав Центральной Комиссии также входили консультант- докладчик и секретарь; техническая работа выполнялась аппаратом Главного Управления социального воспитания Народного Комиссариата Просвещения.
В компетенцию Центральной Комиссии входило:
а) установление правильного и единообразного применения законов;
б) выработка и осуществление мероприятий совместно с другими органами, деятельность которых связана с уменьшением правонарушений среди несовершеннолетних;
в) управление работой Комиссий на местном уровне;
г) разъяснения правоприменительной практики;
д) рассмотрение дел в отношении несовершеннолетних в порядке надзора, которые уже были рассмотрены Комиссиями на местном уровне, за исключением дел, переданных судебным органам50.
Деятельность Комиссий в рассматриваемый период, наряду с осуществлением ими юрисдикционных полномочий, была направлена на изучение жилищно-бытовых условий содержания и воспитания
несовершеннолетних, осуществление деятельности по принятию и рассмотрению
47 Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 22.05.1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. –Ст. 267; далее – Декрет об утверждении положения о ЦК.
48 Там же, пункт 4.
49 Там же, пункт 2.
50 Там же, пункт 4.
дел о правонарушениях, систематизацию отчетности о привлечении несовершеннолетнего к ответственности. Таким образом, Комиссиями был накоплен ценный опыт работы с несовершеннолетними правонарушителями51.
В развитие законодательства о Комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в 1931 году вышло новое Постановление,52 отменяющее Декрет об утверждении положения о ЦК и Декрет СНК 1926 года.
Основная задача Комиссий, в соответствии с Положением 1931 года, заключалась в «проведении на местах работы по охране прав и интересов несовершеннолетних, по предупреждению и борьбе с безнадзорностью, правонарушениями и беспризорностью несовершеннолетних, в первую очередь, путем осуществления мер медико-педагогического характера»53.
В Положении 1931 года закреплялась территориальная система организации
Комиссий: они образовывались в краях (областях), городах и районах. Существовали также областные Комиссии автономных областей54.
Был расширен состав Комиссий: помимо врача, педагога и народного судьи, в него вошли воспитатель-обследователь, представитель комитета Всесоюзного Ленинского коммунистического союза молодежи, представитель из общественной организации, а также представитель городского или районного совета профсоюзов. Расширение состава Комиссий обосновывалось необходимостью привлечения общественности на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних55. Такой подход нашел свое отражение и в законодательной практике. О необходимости системного подхода к борьбе с детской
беспризорностью, к привлечению достаточного внимания советской
51 Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. канд. юр. наук. – Омск. - 2001. – С.18.
52 Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11.07.1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. –Ст. 301; далее – Положение 1931 года.
53 Там же, раздел 1 статья 1.
54 Там же, статья 2.
55 Егорькова И.А. Динамика законодательства, регламентировавшего борьбу с преступностью несовершеннолетних в 1918–1935 годы // История государства и права.– 2010.– № 16.– С. 33–
34.
общественности как в центре, так и на местах, было заявлено в Постановлении
ВЦИК и СНК РСФСР в 1926 году56.
В этом документе предусматривался комплекс мер в отношении несовершеннолетних, не достигших возраста 16 лет, и нуждающихся в охране, временной или частичной помощи: назначение опеки и попечительства со стороны родственников или государства, помещение в специализированные учреждения, оказание материальной и иной помощи, трудовое перевоспитание, включая обучение профессии в школе и техникуме57.
Этим целям отвечала компетенция городских и районных Комиссий, в
частности, они могли привлекать к своей работе на общественных началах лиц, имеющих педагогическую подготовку и общественный стаж58.
Предполагалось, что свою профилактическую работу указанные Комиссии должны осуществлять через органы народного образования, здравоохранения и другие соответствующие учреждения и организации59, оказывая правовую, врачебную, педагогическую, психологическую и материальную помощь.
Контроль за деятельностью городских и районных Комиссий осуществляли краевые (областные) Комиссии, в компетенцию которых также входили вопросы правильного применения нормативных актов в отношении несовершеннолетних, выработки проектов мероприятий по вопросам предупреждения совершаемых правонарушений, рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных городскими и районными Комиссиями60.
Принимаемые городскими и районными Комиссиями постановления были
окончательными, однако при выявлении новых обстоятельств дела могли быть направлены на новое рассмотрение. Правом опротестовать вынесенные районными и городскими Комиссиями решения обладали прокуратура,
56 Об утверждении Положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 08.03.1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. –Ст. 143; далее – Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью 1926 года.
57 Там же.
58 Там же, статья 6.
59 Там же, статья 8, 9.
60 Там же, статья 19.
заведующий отделом или инспектор народного образования в порядке подчиненности, т. е. в краевую (областную) Комиссию61.
В развитии Комиссий, 31 мая 1935 года было принято Постановление62, в
преамбуле которого четко была сформулирована необходимость быстрейшей ликвидации преступности среди несовершеннолетних. Возраст уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних, совершивших такие преступления, как кража, нанесение телесных повреждений, применение насилия, причинение увечий, убийство или покушение на убийство был снижен до 12 лет; иные правонарушения несовершеннолетних двенадцатилетнего – шестнадцатилетнего возраста не наказывались уголовно. Данная норма не подлежала расширительному толкованию.
Это же Постановление 1935 года отменило обязательное применение к несовершеннолетним мер медико-педагогического воздействия, а также закрепило карательную направленность в отношении организаторов и подстрекателей преступлений несовершеннолетних63.
Этим же актом Комиссии были ликвидированы64. Им был создан аналог в
системе органов внутренних дел, которые занимались правонарушениями несовершеннолетних. Именно тогда и были созданы Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел65.
А все органы и учреждения для беспризорников и безнадзорных детей с принятием данного Положения переходили в систему и подчинение Наркомата
внутренних дел СССР. Также в 1935 году был введен новый порядок учета
61 Статья 16, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11.07.1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.
62 О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31.05.1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. –Ст. 252; далее–
Постановление 1935 года.
63 Штыкова Н.Н. Советское правосудие по делам несовершеннолетних: основные этапы развития // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 3–6.
64 Статья 21, О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31.05.1935 года. - № 32.
65 Белянинова Ю.В.: Комментарий к Федеральному закону от 24.06.1999 года № 120–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс». - 2010.
несовершеннолетних правонарушителей и беспризорных подростков в трудовых колониях66.
Именно выходом Постановления 1935 года многие ученые объясняют новую систему профилактики правонарушений несовершеннолетних, выразившихся в ужесточении уголовного законодательства, сосредоточении подобных функций в руках НКВД, усилении судебных репрессий в отношении несовершеннолетних67.
В Докладной записке наркома внутренних дел Г.Г. Ягоды И.В. Сталину68
1935 года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности» отмечалось, что материальное обеспечение трудящихся значительно улучшилось, безработица ликвидирована. Отсутствует необходимость все внимание обратить на борьбу с беспризорностью, так как не может быть больше притока беспризорных. Отмечалось, что деятельность Комиссий в борьбе с детской преступностью не дала существенных результатов. Требовался пересмотр системы воспитания, путем ужесточения наказаний для несовершеннолетних правонарушителей и создания специальных для них судов69.
С принятием Постановления 1943 года70, были созданы первые
специализированные отделы по делам несовершеннолетних при уголовном розыске народного комиссариата внутренних дел СССР, союзных и автономных республик и областей. Кроме того, открывались воспитательно-трудовые колонии для беспризорников, безнадзорных несовершеннолетних, а также подростков, которые не единожды были уличены в хулиганстве и иных правонарушениях, не
несущих в себе серьезной общественной опасности.
66 Билим Н.Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. - С.14.
67 Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. канд. юр. наук. – М., 2006. – С. 24.
68 Ягода, Г.Г. Докладная записка наркома внутренних дел И. В. Сталину от 26 октября 1935 года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности».
69 Билим Н.Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–17.
70 Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством: Постановление СНК СССР от 15.06.1943 года № 659 // СПС «КонсультантПлюс».
Возраст воспитанников колоний составлял от 11 до 16 лет71.
В 1961 году, согласно Положению от 29 августа72, комиссии по делам несовершеннолетних были восстановлены. Состав Комиссий, порядок организации и направления деятельности были изменены по сравнению с существовавшими ранее узаконениями.
Комиссиям была возвращена роль органа, координирующего всю работу по профилактике детской безнадзорности и правонарушений в том виде, как и в начале 20-х годов.
В деятельности Комиссии выделились два основных направления: надзорное и административно-юрисдикционное направления. Комиссии осуществляли наблюдение и контроль за несовершеннолетними, за соблюдением условий труда несовершеннолетних на предприятиях, в учреждениях, за условиями содержания и воспитания несовершеннолетних в специальных профилактических органах, исправительных, воспитательных и лечебно-профилактических учреждениях. Комиссии рассматривали дела в отношении несовершеннолетних и их родителей.
Немаловажное значение в развитии законодательства о Комиссиях принадлежит Положению 1967 года73, которое существенно расширило перечень мер, применяемых к несовершеннолетним и их родителям, регламентировало создание Комиссий и порядок их деятельности. Главной задачей Комиссий осталась профилактика правонарушений как среди несовершеннолетних, так и в отношении их, ликвидация безнадзорности и беспризорности
несовершеннолетних, их устройство и охрана их прав, координация работы
71 Емелин С.М. Борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью в годы Великой
Отечественной войны: 1941–1945 годы // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 2. – С. 17–
24.
72 Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума
Верховного Совета РСФСР от 29.08.1961 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1961.
– № 35. – Ст. 484; далее– Положение 1961 года.
73 Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. –Ст. 536; далее – Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.
общественных и государственных органов, осуществление надзора за условиями содержания и проведения воспитательной работы с подростками74.
В отличие от Положения 1961 года, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года регламентировало создание Комиссий на 3 уровнях: а) на уровне Совета Министров РСФСР и автономных республик; б) на уровне окружных и областных Советов народных депутатов; в) на уровне городских и районных исполкомов. В случае отдаленного расположения от районного центра, Комиссии могли создаваться при исполкомах поселковых Советов75.
Численный состав Комиссий был указан в ст. 5 Положения о комиссиях по
делам несовершеннолетних 1967 года. Число членов могло варьироваться от 6 до
12 человек в зависимости от объема работы; были предусмотрены должности освобожденного секретаря и инспектора по работе с детьми (при необходимости). Комиссии состояли из депутатов Советов, представителей общественных организаций (комсомольских, профсоюзных и др.), трудовых коллективов, сотрудников органов образования, здравоохранения, социального обеспечения, внутренних дел, и иных по согласованию.
Полномочия Комиссий, созданных на разных уровнях, законодательно разграничивалась. Основным звеном являлась районная (городская) Комиссия, в полномочия которой входила непосредственная работа с несовершеннолетними и их родителями76. Комиссии должны были проверять условия содержания и воспитания детей и подростков в специализированных учреждениях системы профилактики правонарушений, на предприятиях и в организациях, где работают несовершеннолетние, работу инспекций по делам несовершеннолетних. При этом перечисленные организации и учреждения предоставляли Комиссиям
необходимые для работы сведения и приглашались на заседания Комиссий.
74 Статья 1, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ
Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 года.
75 Там же, статья 2,
76 Там же, статья 14.
Комиссии осуществляли рассмотрение жалоб и заявлений несовершеннолетних, знакомились с личными делами. Они могли возбуждать ходатайства о помиловании несовершеннолетних, представлять в суд предложения о наказаниях, в том числе назначении более мягкого или условного осуждения; об условиях содержания несовершеннолетних в учреждениях исполнения наказаний. Комиссии имели право обращения в суд с исками как о лишении и ограничении в родительских правах и отобрании у них ребенка, так и с исками о выселении родителей несовершеннолетних из квартир и домов в случае лишении их родительских прав и если по решению суда дальнейшее проживание
детей с ними невозможно77.
К числу мер воздействия, применяемых Комиссиями, были отнесены: вынесение общественного порицания, предупреждения; возложение обязанности возмещения вреда, причиненного несовершеннолетним (не превышающего одной второй минимального размера оплаты труда); наложение штрафа; направление несовершеннолетних в особые учреждения; в детский дом или школу-интернат78. Комиссии также имели право входить с представлениями о применении мер административного воздействия к родителям в органы государственного управления или общественные организации. Меры воздействия были направлены на прекращение причин и условий, влияющих на совершение антиобщественных проступков несовершеннолетними, однако, меры воздействия могли быть направлены на неопределенный круг лиц79.
Таким образом, полномочия Комиссий обрели определенный характер и
процессуальную регламентацию. Данное Положение используется в настоящее время в части не противоречащей действующему законодательству.
Российское законодательство, регламентирующее функции и полномочия
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав дополнилось
77 Пункт «г» статьи 19, Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 года.
78 Там же, пункт «г» статьи 19.
79 Там же, статья 20.
Федеральным законом 1999 года80, а так же Постановлениями Правительства №
27281 и N 99582.
Комиссии выступают координатором работы всех органов системы предупреждения детской безнадзорности и правонарушений, совершаемых подростками, вместе с этим, они являются центральным звеном по анализу причин, способствующих совершению антиобщественных действий подростками и беспризорности несовершеннолетних.83.
Регламент деятельности Комиссии устанавливается нормативными актами
республики, области или края, где эти Комиссии расположены. В соответствии с Законом84, создание Комиссий и организация функционирования этих Комиссий отнесено к полномочиям органов государственной управления субъектов Российской Федерации85.
Система Комиссий представляет собой трехуровневую систему: Правительственная комиссия86, Комиссии субъектов Российской Федерации, районные Комиссии.
В законе об основах системы профилактики отсутствуют положения, регламентирующие порядок создания и осуществления полномочий Комиссий.
Определены лишь общие положения, относящиеся к задачам и функциям
80 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ [ред. от 30 декабря 2012 года] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – 28 июня. – № 26. –Ст. 3177.
81 Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272"О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" (вместе с "Положением о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав")// Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.05.2006. - N 19. - Ст. 2093.
82 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. N 995 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11.11.2013.- N 45. - Ст. 5829.
83 Статья 11, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних».
84 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от
6октября 1999года № 184–ФЗ [ред. от 21декабря 2013года]// Российская газета.– 1999.– 19 октября.– № 206; далее– ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ».
85 Там же, статья 17.
86 Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272"О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав".
Комиссий. Подход к разграничению полномочий Комиссий определяется на уровне субъекта РФ и выстраивается в соответствии с действующим законодательством.
Правительственная комиссия имеет статус координирующего органа, образованного в целях организации общего подхода к решению задач, стоящих перед Комиссиями других уровней87. Компетенция Правительственной комиссии ограничивается координацией органов государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов, выработкой согласованных подходов, предложений и рекомендаций относительно защиты законных интересов и прав несовершеннолетних88.
Несмотря на принятие Постановления Правительства от 06.11.2013 № 99589,
существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие правовой регламентации статуса и места Комиссий в системе органов государственной власти; недостаточность действенных механизмов взаимодействия системы органов профилактики безнадзорности и правонарушений, содержания компетенции Комиссий, которые, в свою очередь, влияют на эффективность деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Принят Указ Президента «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы»90, основными задачами которой названы реформирование Комиссий и создание эффективной системы профилактики
правонарушений, совершаемых как в отношении детей, так и самими детьми,
87 Статья 1, Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272"О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав".
88 Там же, статья 3.
89 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. - N 995 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 11.11.2013. - N 45. - ст. 5829.
90 О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы: Указ Президента
РФ от 1 июня 2012 года № 761 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. –
4 июня. – № 23. –Ст. 2994; далее – Национальная стратегия действий.
системы правосудия и системы исполнения наказаний, дружественных к ребенку 91.
Кроме того, настоящее исследование было бы неполным без исторического подхода, позволяющего определить преемственность в отношении регулирования статуса, объема полномочий и состава Комиссий.
Гражданская война, военная интервенция, необходимость восстановления экономики страны не смогли не затронуть одну из самых уязвимых категорий граждан – несовершеннолетних лиц. С целью защиты их прав и законных интересов был создан первый в мире орган, по своему характеру отражающий тенденции гуманистически направленной политики государства.
Комиссии создавались как орган, заменяющий специализированные суды по делам несовершеннолетних. Они рассматривали дела о несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния. Направленность деятельности Комиссий заключалась в применении к детям и подросткам мер профилактического воздействия. При осуществлении своих полномочий Комиссии привлекали общественность, в основном их деятельность также имела профилактическое направление. На протяжении достаточно непродолжительного времени изменялась и ведомственная принадлежность Комиссий, что обосновывало также изменения в структуре и составе Комиссий – от народных комиссариатов призрения и просвещения, Комиссии в 1961 году были восстановлены при Советах депутатов трудящихся и Советах Министров автономных республик. В настоящее время аналогичные Комиссии образуются при исполнительных органах государственного управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Однако изменившиеся условия, ужесточение карательных мер и судебных репрессий внесли свои коррективы в политику государства. С упразднением Комиссий педагогическое воздействие и внесудебные методы разбирательства
дел сменились милицейским надзором и судебными разбирательствами.
91 Раздел 2, О Национальной стратегии действий.
Полномочия Комиссий выходили за пределы судебной процедуры, оканчивающейся назначением наказания. Комиссии исследовали условия жизни несовершеннолетних лиц, проводили мероприятия, направленные на предупреждение бродяжничества и беспризорности детей, следили за выполнением судебных решений.
Сегодня Комиссии призваны координировать систему органов профилактики безнадзорности и профилактики правонарушений, следить за соблюдением прав и законных интересов детей и подростков, рассматривать административные материалы в отношении несовершеннолетних или в случае нарушения их прав.
Недостатки законодательного регулирования в деятельности Комиссий отмечались как в советское время, так и в настоящее время.
Важная роль, отведенная российским государством Комиссиям, не соответствует существующему правовому регулированию, которое нуждается в совершенствовании. Существенными проблемами, требующими внимания, остаются место и роль Комиссий в системе органов государственного управления. Законодательное закрепление структуры Комиссий нуждается в пересмотре и уточнении; компетенция Комиссий требует детального анализа и корректировки